精編-農(nóng)村稅費改革的囚徒困境與化解策略

1、 農(nóng)村稅費改革的囚徒困境與化解策略 一、農(nóng)村稅費改革面臨“囚徒困境” 假設(shè)一，鄉(xiāng)村不能維持正常運轉(zhuǎn)，顯然不允許。因為在目前的體制下，鄉(xiāng)村兩級組織是穩(wěn)定農(nóng)村，執(zhí)行黨和國家政策的主要組織，離開了這兩級組織，許多事情將辦不好，許多事情也辦不了。所以鄉(xiāng)村必須維持運轉(zhuǎn)。假設(shè)二，維持鄉(xiāng)村財政運轉(zhuǎn)，其財政收支缺口必須有資金彌補。其途徑有二條，一是各級政府幫助解決；二是鄉(xiāng)村從農(nóng)民那里解決。從第一條途徑看，各級政府的財力有限，無力承擔鄉(xiāng)村龐大的支出需要，所以各級政府沒有能力解決這一缺口。從第二條途徑看，如果財政收支缺口從農(nóng)民那里解決，則轟轟烈烈的農(nóng)村稅費改革就會因噎而廢，無功而返。難以走出“黃宗羲”定律。這兩個

2、途徑都無法解決鄉(xiāng)村財政問題。財政問題不能解決，鄉(xiāng)村就無法維持正常運轉(zhuǎn)。假設(shè)三，繼續(xù)推進農(nóng)村稅費改革，農(nóng)民的負擔大大減輕，這立即會產(chǎn)生此消彼長的效應(yīng)，鄉(xiāng)村財政收入會減少，鄉(xiāng)村出現(xiàn)較嚴重的財政危機。繼續(xù)推進農(nóng)村稅費改革的代價不菲。假設(shè)四，停止推進農(nóng)村稅費改革，這又拋開了討論的前提。因為現(xiàn)在討論這個兩難的選擇，其前提就是必須推進稅費改革。上面四種假設(shè)可以得出兩種選擇思路，一是繼續(xù)推進農(nóng)村稅費改革，讓鄉(xiāng)村不能正常維持運轉(zhuǎn)；二是停止推進農(nóng)村稅費改革，維持鄉(xiāng)村的正常運轉(zhuǎn)。這就使農(nóng)村稅費改革陷入了“囚徒困境”。二、“囚徒困境”反映了稅費改革的局限性農(nóng)村稅費改革的“囚徒困境”，集中暴露出了中國農(nóng)村的深層次矛盾

3、，從一個側(cè)面說明了單一農(nóng)村稅費改革的局限性。農(nóng)村稅費改革性質(zhì)的改良性。一是農(nóng)村稅費改革預期設(shè)計，沒有打算要從根本上對農(nóng)村的經(jīng)濟政治制度進行一個根本性的改革，而是想在保留現(xiàn)有行政管理體制、財政體制、土地制度的前提下，來減輕農(nóng)民的負擔，緩解干群矛盾。具有“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的性質(zhì)。二是回避了核心制度的變遷。筆者曾經(jīng)分析過，鑒于目前農(nóng)村制度供給有跌入供給陷阱的可能，必須從整體上推進農(nóng)村經(jīng)濟政治體制改革。否則農(nóng)村稅費改革的效率會打折扣。從現(xiàn)在的試點情況來看，如果不能及時推進其他核心制度的改革，農(nóng)村稅費改革難以突破“囚徒困境”。這就使農(nóng)村稅費改革有跌入制度供給陷阱危險，新安排的制度邊際效率將會趨于零，

4、甚至為負。因為如果其他的制度變遷不能繼續(xù)跟上，農(nóng)村負擔反彈只是一個時間問題。這就說明了農(nóng)村稅費改革的改良性，三是稅費改革只是稅收體制內(nèi)部的一種改革，并沒有改變目前事實上存在的城鄉(xiāng)二元稅收體制和分配體制，這種體制的實質(zhì)是國家有意無意地對農(nóng)民實行了身份性稅制，其結(jié)果是收入低下的農(nóng)民承擔了比高收入的城里人高得多的稅賦，而目前的稅費改革并沒有打破這種不合理的稅收和分配格局。農(nóng)村稅費改革目標的投機性。農(nóng)村稅費改革是中央做出的一個重大決策，是想將此作為類似家庭聯(lián)產(chǎn)責任制的革命性創(chuàng)新。大家可以從汗牛充棟的贊譽中體會得到。從目前農(nóng)村稅費改革試點情況來看，至少現(xiàn)在還看不到稅費的革命性能與家庭承包責任制相媲美的跡

5、象。其后成效我們拭目以待。一是雖然農(nóng)村稅費改革措施醞釀了很久，也具有很強的針對性，但是當初設(shè)計的主要目的，是想通過農(nóng)村稅費改革這一項制度變遷來代替所有制度變遷，如農(nóng)村行政管理體制、農(nóng)村財政制度、農(nóng)村民主制度等等。二是想改革成功，但是又不想花費太大的成本，如在農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付上，不大愿意為改革支付更多的改革成本，當然本身也不具備大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付的財力。三是想改革，但是又不想對現(xiàn)有的經(jīng)濟政治體制作傷筋動骨的創(chuàng)新。農(nóng)村稅費改革策略的漸進性。農(nóng)村稅費改革在策略上是先從稅費改革上著手，而其他的改革則慢慢來，即先將稅費改革一步推到位，然后再分步分階段分流干部（這也與干部分流難密切相關(guān)），再來考慮推進農(nóng)村財政體制

6、改革，推進鄉(xiāng)村民主化，如果稅費改革效果比較好，后二項改革就沒有必要改革了。這是一種傳統(tǒng)的漸進改革方式。漸進改革本身并沒有錯，而且中國上世紀八十年代初的改革就是漸進式改革，成效明顯。但是農(nóng)村稅費改革與當初家庭承包責任制的改革明顯不同，家庭承包責任制一開始是對農(nóng)村的核心制度-土地制度進行創(chuàng)新，同時調(diào)整各種分配關(guān)系，當時對核心制度的改革比較到位，只是分配制度則是通過漸進方式來調(diào)整的。這不影響整個改革進程和改革效率。但是現(xiàn)在的農(nóng)村的稅費改革是在保留現(xiàn)有的行政制度和財政制度前提下的子制度改革，這種改革無法替代母制度的改革。漸進性不僅不能成為改革的優(yōu)點，反而成了改革的致命弱點。因為這使改革產(chǎn)生的問題無法通

7、過其他制度來配套解決，加劇了鄉(xiāng)村的矛盾。農(nóng)村稅費改革成本分攤的不合理性。一般而言，改革成本的分攤方式有多種，如改革成本制度化、改革成本向外轉(zhuǎn)移、改革成本政府墊支、改革成本向后推移、改革成本外部化，等等。農(nóng)村稅費改革，國家開始還沒有考慮到成本的分攤問題，直到安徽省試點改革后，鄉(xiāng)村二級出現(xiàn)了嚴重財政支付危機后，才考慮用財政轉(zhuǎn)移支付幫助鄉(xiāng)村渡難關(guān)。除了中央政府和省級政府支付部分改革成本外，其他的成本都由鄉(xiāng)村這二級組織承擔。而此時的鄉(xiāng)村組織，在不能向農(nóng)民攤派的情況下，已經(jīng)是“山窮水盡”，根本沒有能力來承擔改革成本。由于沒有進行其他配套改革，農(nóng)村稅費改革的成本不像其他的改革的成本一樣，可以由農(nóng)民以外的其

8、他主體來承擔，或者向后累推移，或者通過改革發(fā)展來逐步分攤。這些改革成本都是即期的，必須支付，否則鄉(xiāng)村的工作就會停擺。農(nóng)村稅費改革的系統(tǒng)性不足。整個農(nóng)村制度是一個整體，改革前雖然各項制度相互之間配合并不是太好，但是由于各種制度之間是兼容的，還能勉強維持“一個蘿卜對一個坑”的狀態(tài)。但是稅費改革后，減少了許多蘿卜，又不能從外面大量補充蘿卜，還要堅持“一個蘿卜對一個坑”，顯然是一廂情愿。這就說明了農(nóng)村稅費改革系統(tǒng)性不夠。從理論上講，農(nóng)村稅費改革是相互配套的，“農(nóng)民減負，鄉(xiāng)鎮(zhèn)減人，民主支持”，一減對一減，正好還可以維持“一個蘿卜對一個坑”。但是百密一疏，始料不及的是負擔好減，人難減，而且還不僅僅是一個減

9、人的問題，還要減債、還要提前支付減人成本，等等。對農(nóng)村稅費改革的困難估計不足。農(nóng)村稅費改革當時只是認為，只要將農(nóng)民負擔減少，改革就成功了，農(nóng)民就會歡天喜地。但是事情并沒有如此簡單。從改革試點的情況來看，農(nóng)民負擔的確減少，但是反彈的勢頭還很大，因為負擔減少是以減少其他必要的支出的為前提的。減負造成的鄉(xiāng)村財政收支缺口就成了鄉(xiāng)村的“硬傷”，而這些“硬傷”在改革前是沒有預案的。一是沒有預料到，改革后鄉(xiāng)村二級的財政缺口會如此大；二是沒有估計到到期的鄉(xiāng)村債數(shù)量是如此多，而且鄉(xiāng)村根本沒有償還；三是沒有想到鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的分流如此難，而且分流干部還必須花費成本，連財政缺口都無法彌補，更談不上用成本來分流干部，但是如

10、果干部不能分流，缺口就會更大。這就使改革陷入一個惡性循環(huán)。農(nóng)村稅費改革政策本身的局限性。農(nóng)村稅費改革政策本身也存在不少問題：一是雖然農(nóng)村稅費改革較大幅度地減輕了農(nóng)民負擔，但是農(nóng)民的負擔依然很重，這個制度設(shè)計仍然是對世界上收入最低的群體征稅的制度，這與世界上對農(nóng)業(yè)進行低稅甚至負的稅收發(fā)展趨勢是背道而馳的。二是與支持保護政策背道而馳，加入wto，要使我國的農(nóng)業(yè)立于不敗之地，必須加大對農(nóng)業(yè)的保護，不取消和大大降低農(nóng)民的負擔，又怎能談得上保護呢。三是農(nóng)村稅費改革加重了多種田農(nóng)戶的負擔。稅費改革前，農(nóng)民負擔是地稅人費，按土地面積征收農(nóng)業(yè)稅，按人頭征收鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留及其他費用。改革后，農(nóng)業(yè)稅費是按農(nóng)村第二

11、輪承包土地面積征收，而原先按人頭征收的費用，合理的并入了農(nóng)業(yè)稅，不合理的都一律取消，所有的農(nóng)村稅費負擔都落到了土地上。同時，農(nóng)業(yè)稅率從5%提高到8.4%（含附加）。承包土地的農(nóng)民既要承擔以前由土地承擔的稅，又要承擔保留下來的以前按人頭承擔的費。因此，有地、多地、從事糧食種植的農(nóng)戶負擔增加。這與改革的初衷是相悖的。四是統(tǒng)籌提留產(chǎn)生的原因一種租的形式，即鄉(xiāng)村讓出土地所有權(quán)而得的回報，現(xiàn)在將這種因為所有權(quán)的經(jīng)濟收入變成了稅收，就混淆了土地所有者與國家之間的身份與位置。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)更加不明確了。這些都說明了農(nóng)村稅費改革政策在制度的設(shè)計和安排上存在不少問題。三、農(nóng)村稅費改革“囚徒困境”的治理策略中國農(nóng)村

12、問題盤根錯節(jié)，稅費制度正處在一個關(guān)節(jié)點，牽一發(fā)而動全身。農(nóng)村稅費改革的上述局限性也說明：要理順農(nóng)村稅費關(guān)系、理順政府跟農(nóng)民之間的關(guān)系，單單依靠農(nóng)村稅費改革還不夠，還必須進一步深化農(nóng)村經(jīng)濟政治體制改革，才有可能真正把稅費問題解決好。其主要思路就是從整體上推進農(nóng)村經(jīng)濟政治體制改革，扭轉(zhuǎn)農(nóng)村稅費改革單兵突進的局面。1.撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。首先要將鄉(xiāng)級政府改為縣級政府的派出機構(gòu)。在市場經(jīng)濟條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不應(yīng)沿襲以前的思路建立一級完全的政府，應(yīng)按“強縣弱鄉(xiāng)”、“實縣虛鄉(xiāng)”的原則，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)定位于縣級政府的派出機構(gòu)（類似于過去的鄉(xiāng)公所），主要的職能就是協(xié)調(diào)民事糾紛，宣傳落實國家的政策，承辦上級政府的委托

13、事宜，其編制、人員、經(jīng)費由縣政府統(tǒng)一掌握，政府要辦的事（如應(yīng)由縣級財政支出的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和各種轉(zhuǎn)移支持）由縣財政統(tǒng)一納入預算。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其站所承擔的社會職能交給社會中介組織，或者把相關(guān)站所直接改為社會中介組織或者行業(yè)協(xié)會。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)年輕的、素質(zhì)比較高的充實到工商、稅務(wù)、公安的部門，以強化行政執(zhí)法。建立以縣為主的農(nóng)民協(xié)會、行業(yè)協(xié)會和專業(yè)協(xié)會，滿足農(nóng)民、農(nóng)業(yè)市場化的需要，提高農(nóng)民的組織化程度，提高農(nóng)民與基層政府、企業(yè)集團和壟斷行業(yè)的對話能力。如果認為上述機構(gòu)改革方案過于激進，也可以在保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級政府的基礎(chǔ)上。提出改革“極限”目標，即按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)有多少收入，養(yǎng)多少人，辦多少事的方法。大力削減人員。筆者認為

14、，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)包括站所最多只需要20個人（不包括工商、稅務(wù)和公安）。20個工作人員的主要職責就是宣傳黨的政府、為農(nóng)民搞好服務(wù)、協(xié)助其他執(zhí)法部門搞好執(zhí)法。2.剝離鄉(xiāng)村所承擔的農(nóng)村公共品和公益的責任。不管是保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級政府還是撤銷這一級政府，都需要對農(nóng)村公共品的供給制度進行重新安排。否則矛盾是更多，問題會更大。要重新界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能，對于民兵訓練、鄉(xiāng)村公路建設(shè)、計劃生育、農(nóng)村義務(wù)教育、跨區(qū)域的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共品、公益品應(yīng)該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上政府為主來承擔。其中，民兵訓練和計劃生育是一種全國性的公共品，應(yīng)該由國家財政來負擔，由國家從中央財政的轉(zhuǎn)移支付來解決。農(nóng)村義務(wù)教育應(yīng)由省級以上政府來承擔。因為現(xiàn)在大多

15、數(shù)的縣級政府還是農(nóng)業(yè)政府，收入主要來自于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)，由縣政府負責也是農(nóng)村自己負責。這與改革前負擔主體大致差不多，都是農(nóng)民。因此，筆者建議農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費由省級政府負責統(tǒng)籌，并以省級政府為主。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，除了跨地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施由省級財政或者中央財政負責統(tǒng)籌建設(shè)外，其他的應(yīng)該以地級政府為主來統(tǒng)籌和建設(shè)。其中，鄉(xiāng)村道路以縣級政府為主，地級政府協(xié)助解決。對于國家商品糧食地區(qū)，中型以上的水利設(shè)施和鄉(xiāng)級道路都必須以省級為主解決。只有從根本上減輕了鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的供給責任，才能使農(nóng)村稅費改革真正改到位3.重構(gòu)農(nóng)村財稅體制。在保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的前提下，必須重構(gòu)農(nóng)村財稅體制。這也是解決當前改革中矛盾的關(guān)鍵（如果

16、撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，這個問題就不存在了）。因為前二項改革都無法解決迫在眉捷的鄉(xiāng)村財政危機和債務(wù)危機。這個問題必須扭轉(zhuǎn)非農(nóng)化偏好的財政制度，重構(gòu)鄉(xiāng)村財稅制度。農(nóng)業(yè)稅收制度改革分二步，第一步，近五年的農(nóng)業(yè)稅收全部留在鄉(xiāng)村，用來化解當前的財政危機，即用來填補鄉(xiāng)村財政缺口和清償鄉(xiāng)村債務(wù)。第二步，五年后，可以考慮取消農(nóng)業(yè)稅。當然為了使農(nóng)民有一個稅收意識和社會義務(wù)觀念，可以將其農(nóng)業(yè)稅收上來，然后，再以支持保護的形式返還。但是這需要較大的成本。筆者主張前一種方法。工商稅收也要從非農(nóng)化偏好中轉(zhuǎn)向支持農(nóng)村、支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)民。稅費改革后五年，新增鄉(xiāng)鎮(zhèn)工商稅收，包括增值稅和消費稅，全部留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這有二個好處：一方面可以增加

17、鄉(xiāng)村的可用財力，另一方面，也能夠刺激鄉(xiāng)村發(fā)展非農(nóng)經(jīng)濟。五年后，工商稅收轉(zhuǎn)入正常的預算軌道。強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)的個人所得稅的征收力度，新增個人所得稅也要在改革后五年，將大部分留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，用來緩解鄉(xiāng)村財政危機和債務(wù)危機。這幾年農(nóng)村貧富差距拉得比較大，個人收入所得稅應(yīng)該有較大的挖潛空間。這既是鄉(xiāng)村生財之道，也是解決農(nóng)村公平問題的有效途徑。4.逐步推進農(nóng)村民主政治建設(shè)。鄉(xiāng)村民主政治建設(shè)主要抓住農(nóng)村稅費改革和其他各項改革的機會，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級組織自治。首先要推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。不管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否改造，鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有必要推動自治。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)推動自治不會動搖國家的經(jīng)濟政治體制；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治可以為其他的地方政府推進民主化提供經(jīng)驗。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治