當(dāng)代自治區(qū)的立法阻礙與突破

1、當(dāng)代自治區(qū)的立法阻礙與突破本文 自治條例難以出臺(tái)的障礙探析 自治條例至今難以出臺(tái)，不應(yīng)視為自治權(quán)法制落后的表現(xiàn)。相反，這一現(xiàn)象表明在對(duì)民族區(qū)域自治權(quán)進(jìn)行具體規(guī)定的法制化進(jìn)程中，立法者秉持的是一種極為審慎的立法態(tài)度，即在現(xiàn)實(shí)社會(huì)基礎(chǔ)尚未具備、條件尚不成熟的時(shí)候，不宜在立法工作中冒進(jìn)。否則，即使制定了也不免束之高閣。就當(dāng)前民族區(qū)域自治地方發(fā)展的社會(huì)現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)而言，自治條例的制定和頒行還存在以下幾點(diǎn)障礙:(一)民族區(qū)域自治地方仍處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的摸索期縱觀新中國成立以來的歷程，其中并無適宜自治條例出臺(tái)的時(shí)空條件和政治環(huán)境。從1949年10月1日算起，共和國共走過六十多年的歷程，這六十多年大致可以劃分為前三

2、十年與后三十年。前三十年，即1949年到1979年，我國處于社會(huì)主義建設(shè)的探索期，對(duì)于什么是社會(huì)主義、怎么建設(shè)社會(huì)主義，我們?cè)诤荛L(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)沒有完全弄明白。探索的過程中產(chǎn)生了很多失誤，付出過慘痛的代價(jià)，也耽誤了很多工作，自治條例就屬于其中之一。例如，1957年開始啟動(dòng)自治條例(草案)的立法，在工作取得了顯著進(jìn)展，進(jìn)入報(bào)請(qǐng)國務(wù)院提請(qǐng)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后實(shí)行的階段的時(shí)候，因?yàn)榉从叶窢?zhēng)的開展，工作被迫中止。3(P2)1978年12月，黨召開了十一屆三中全會(huì)，開始“撥亂反正”，拋棄了“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的口號(hào)，決定把全黨工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，中國人民進(jìn)入了改革開放和社會(huì)主義

3、現(xiàn)代化建設(shè)的新時(shí)期。以鄧小平為核心的黨中央逐步開辟了一條建設(shè)具有中國特色的社會(huì)主義道路。30多年來，百廢待興，許多工作從零開始。就民族區(qū)域自治地方而言，一方面，民族區(qū)域自治地方大多處于西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，較之東部發(fā)達(dá)地區(qū)或中部地區(qū)，民族區(qū)域自治地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展非常落后，并不具備相應(yīng)的立法條件;另一方面，中央與地方關(guān)系仍然處于探索期，這在東部發(fā)達(dá)地區(qū)尚且還未形成成熟合理的央地關(guān)系模式，遑論西部欠發(fā)達(dá)地區(qū);尤其是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、民族傳統(tǒng)多元且復(fù)雜的民族區(qū)域自治地方，有關(guān)民族區(qū)域自治權(quán)的諸多問題尚未厘清，自然無法加以立法規(guī)定。更何況，就當(dāng)下而言，民族區(qū)域自治地方的重點(diǎn)在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生保障，在于借助西部大開

4、發(fā)的春風(fēng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的良好發(fā)展和各民族群眾民生權(quán)利的保障。民族區(qū)域自治地方仍然需要國家和其他經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地方的經(jīng)驗(yàn)支持和資源輸入。(二)中央與地方權(quán)力劃分、利益分配的難題還未有效破解1991年，全國人大辦公廳將廣西上報(bào)的廣西壯族自治區(qū)自治條例(草案)第18稿送各部委征求意見，多數(shù)部委均提出了10條以上的否定性意見，最終導(dǎo)致該草案被否決。這些部委反對(duì)草案，原因是草案中涉及了中央與地方權(quán)力劃分、利益分配的問題。自治條例必然涉及到中央與地方權(quán)力劃分問題。按照美國等西方國家的慣例，中央和地方權(quán)力分配問題屬于一國憲制問題，應(yīng)由憲法加以規(guī)定，地方權(quán)力采用概括保留的方式進(jìn)行規(guī)定，凡是憲法中沒有禁止的都可以擁有，

5、以此明確地方權(quán)力范圍。在我國，憲法及相關(guān)法律對(duì)中央與地方權(quán)力的分配只作原則上的規(guī)定，權(quán)力的邊界不甚明了。我國曾長(zhǎng)期實(shí)行權(quán)力高度集中的體制，地方自治的文化傳統(tǒng)和社會(huì)基礎(chǔ)較為薄弱，地方往往受制于中央。在此種背景下，由地方牽頭制定自治條例，由于缺乏權(quán)威性，必然會(huì)因國家部委的掣肘，而只能進(jìn)退失據(jù)、無所適從，最終不了了之。(三)如何突出民族特色和地方特色的難題還未有效破解民族特色和地方特色，是自治條例的根本屬性和本質(zhì)要求，也是自治條例的生命力所在。廣西壯族自治區(qū)人大常委會(huì)也曾對(duì)自治條例的立法提出要求:在制定自治條例的過程中必須做到具有鮮明的民族特色，重在特殊性、靈活性上下功夫，促進(jìn)民族自治地方立法工作的

6、健康發(fā)展。這一原則要求高屋建瓴，是十分正確的，為立法工作指明了努力的方向和前進(jìn)的道路。為此，起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組有關(guān)專家、工作人員進(jìn)行了深入地調(diào)查研究，通過走訪群眾、田野調(diào)查和座談交流等方式，廣泛征求各地區(qū)、各部門、各界人士的意見，力圖充分地體現(xiàn)廣大人民群眾的意愿和利益要求，為自治條例賦予民族特色和地方特色的靈魂。然而，由于相關(guān)理論準(zhǔn)備和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的不足，如何強(qiáng)化民族特色和地方特色始終是一個(gè)無法破解的難題。作為自治條例上位法的民族區(qū)域自治法1984年開始實(shí)行，1994年列入修改立法規(guī)劃，2001年才通過修正案。民族區(qū)域自治法的相關(guān)規(guī)定比較宏觀，還需要國務(wù)院制定民族區(qū)域自治法實(shí)施辦法才能具體指導(dǎo)各自治

7、區(qū)條例的制定。然而，民族區(qū)域自治法實(shí)施辦法遲遲不能出臺(tái)。2005年5月，國務(wù)院才頒布了實(shí)施中華人民共和國民族區(qū)域自治法若干規(guī)定。從實(shí)踐方面來看，五大自治區(qū)自治條例至今無一出臺(tái)，經(jīng)驗(yàn)借鑒無從談起。(四)有關(guān)民族區(qū)域自治的立法技術(shù)不嫻熟自治條例的制定工作是一項(xiàng)開創(chuàng)性的工作，需要高超的立法技巧和戰(zhàn)略眼光。由于自治條例未能調(diào)動(dòng)全國性的專家和力量，集合各方面的智慧，導(dǎo)致立法技巧嚴(yán)重欠缺。例如，在自治條例的制定過程中，廣西注重征求政府各有關(guān)部門的意見，這是好的經(jīng)驗(yàn)。但因?yàn)闆]有對(duì)這些意見進(jìn)行深刻的審查和甄別，將某些不太適宜的意見照搬進(jìn)自治條例中，導(dǎo)致自治條例部門利益化，過分強(qiáng)調(diào)局部經(jīng)濟(jì)利益的訴求。把一些短期

8、利益上升到自治條例規(guī)范的高度，不僅不科學(xué)、不合理，也加大了其獲準(zhǔn)通過的阻力。自治條例(草案)第19稿第34條第3款規(guī)定:“在自治區(qū)境內(nèi)開發(fā)資源的企業(yè)所生產(chǎn)的初級(jí)產(chǎn)品，優(yōu)先在當(dāng)?shù)丶庸?。”這條意見似乎是經(jīng)貿(mào)部門提出的，在擬定草案的時(shí)候(二十世紀(jì)九十年代初期)，也許此條規(guī)定能照顧到一定的經(jīng)濟(jì)利益。但很快，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展，此條規(guī)定就已落伍。自治條例(草案)第19稿草案第59條規(guī)定:“自治區(qū)的財(cái)政預(yù)算支出按國家規(guī)定設(shè)立百分之五的機(jī)動(dòng)資金和百分之五的預(yù)備費(fèi)，機(jī)動(dòng)資金按照上年決算的正常支出數(shù)額、預(yù)備費(fèi)按照當(dāng)年支出預(yù)算數(shù)額計(jì)算，由中央財(cái)政按年度專項(xiàng)核撥。”第60條規(guī)定:“由于國家財(cái)政體制的變更、國家政

9、策統(tǒng)一調(diào)整以及發(fā)生重大自然災(zāi)害等原因，導(dǎo)致自治區(qū)財(cái)政發(fā)生減收或增支時(shí)，由上級(jí)國家機(jī)關(guān)專項(xiàng)補(bǔ)助。”第66條規(guī)定:“自治區(qū)境內(nèi)的中央直屬企業(yè)上繳中央財(cái)政及其主管部門的收入，由上級(jí)財(cái)政部門全額返還自治區(qū)，不列入收入基數(shù)，由自治區(qū)自治機(jī)關(guān)合理安排使用?！?(P223241)這些規(guī)定應(yīng)該屬于預(yù)算方面政府規(guī)章所規(guī)范的范圍，似乎是財(cái)政部門提出的，規(guī)定太過于細(xì)枝末節(jié)，將其寫入自治條例明顯不合適，過分抬高了相關(guān)部門利益的地位。部門提出如此意見可以理解，但起草小組應(yīng)該果斷地不予采納。一者，這些規(guī)定存在違背法律位階體系、由下位法越位規(guī)范上位法的嫌疑，必然引起中央有關(guān)部門的強(qiáng)烈反對(duì)而導(dǎo)致其難以獲得批準(zhǔn)通過。二者，立法

10、者應(yīng)具備長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略眼光和立法技巧，把握全局和大體，超越經(jīng)濟(jì)利益(特別是短期經(jīng)濟(jì)利益)的訴求，體現(xiàn)立法的宏觀性、科學(xué)性、靈活性。 自治條例出臺(tái)面臨的機(jī)遇 盡管障礙依然存在，但應(yīng)看到的是，黨和國家、各民族地區(qū)一直沒有停止對(duì)自治條例立法的探索。隨著西部大開發(fā)的日益推進(jìn)，民族區(qū)域自治地方的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)得到較大幅度發(fā)展。就此而言，自治條例的制定和出臺(tái)也面臨著諸多機(jī)遇。(一)黨和國家越來越重視民族區(qū)域自治的立法工作黨的十三屆四中全會(huì)以來，我國進(jìn)入了全面建設(shè)小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的新階段。黨中央、國務(wù)院連續(xù)召開了三次中央民族工作會(huì)議，黨和國家在民族工作理論和實(shí)踐上不斷進(jìn)行探索、創(chuàng)新和發(fā)展。進(jìn)入新世

11、紀(jì)以來，面對(duì)復(fù)雜多變的國際形勢(shì)和國內(nèi)改革發(fā)展穩(wěn)定的繁重任務(wù)，正確認(rèn)識(shí)和處理民族問題，切實(shí)做好民族工作，對(duì)于全面建設(shè)小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，對(duì)于鞏固和發(fā)展全國各族人民的大團(tuán)結(jié)、確保黨和國家長(zhǎng)治久安，對(duì)于開創(chuàng)中國特色社會(huì)主義事業(yè)新局面、實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興，具有重大而深遠(yuǎn)的意義。黨和國家將民族區(qū)域自治作為解決我國民族問題的一條基本經(jīng)驗(yàn)，作為我國的一項(xiàng)基本政治制度和社會(huì)主義的一大政治優(yōu)勢(shì)。在新的歷史條件下，黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)各族人民建設(shè)中國特色社會(huì)主義，堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，必然要解決自治條例的立法難題。2005年5月，中共中央、國務(wù)院頒發(fā)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民族工作加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社

12、會(huì)發(fā)展的決定，明確提出:要按照民族區(qū)域自治法的有關(guān)規(guī)定，抓緊制定配套的法律法規(guī)、具體措施和辦法，制定或修訂自治條例和單行條例，逐步建立比較完備的具有中國特色的民族法律法規(guī)體系。此外，民族區(qū)域自治制度的研究已納入中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要和中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民族工作、加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的決定的部署和要求中。這些都為自治條例的制定出臺(tái)創(chuàng)造了可貴的外部條件。(二)廣西改革發(fā)展事業(yè)的迫切需要近年來，隨著中國東盟自由貿(mào)易區(qū)的全面建成和泛北部灣經(jīng)貿(mào)合作的加強(qiáng)，廣西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迅速，經(jīng)濟(jì)總量不斷上新臺(tái)階。中國南寧新加坡經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)全面提速，國家批準(zhǔn)設(shè)立東

13、興國家重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)、南寧內(nèi)陸開放型經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略高地，廣西與周邊省區(qū)的聯(lián)合與合作更加緊密。區(qū)域合作的新形勢(shì)和跨越發(fā)展的新要求使廣西更加迫切需要法制和體制機(jī)制創(chuàng)新，同時(shí)也為自治條例增加民族特色和地方特色提供了基本素材。(三)長(zhǎng)期的立法實(shí)踐已經(jīng)積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)2011年3月，全國人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國在十一屆全國人大四次會(huì)議第二次全體會(huì)議上宣布，中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。中國特色社會(huì)主義法律體系，是指我國自改革開放以來，享有立法權(quán)和司法解釋權(quán)的國家機(jī)關(guān)，堅(jiān)持在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，為保障人民民主專政的國家政權(quán)及國家、集體和公民個(gè)人的合法權(quán)利而制定并修正的憲法、法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的法律體

14、系的總稱。中國特色社會(huì)主義法律體系，是全面實(shí)施依法治國的基本方略和建設(shè)社會(huì)主義法治國家的基礎(chǔ)，是新中國成立60多年特別是改革開放30多年來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)制度化、法律化的集中體現(xiàn)，它為自治條例的出臺(tái)提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)和保障。新中國成立60多年來，特別是改革開放30多年來，我國民族法制建設(shè)取得了巨大的成就，初步形成了中國特色民族法律法規(guī)體系。截至2004年底，民族自治地方共制定現(xiàn)行有效的自治條例133個(gè)，單行條例418個(gè)。民族自治地方根據(jù)本地的實(shí)際，對(duì)婚姻法、繼承法、選舉法、土地法、草原法等法律的變通和補(bǔ)充規(guī)定有68件。至此，我國初步建立起了以憲法和民族區(qū)域自治法為主干，包括國務(wù)院及其職能部門

15、制定的行政法規(guī)、部門規(guī)章以及民族自治地方制定的自治條例和單行條例，各省、自治區(qū)、直轄市和地方各級(jí)人大、政府制定的民族方面的法規(guī)、行政規(guī)定等在內(nèi)的民族法制體系。這些也將為自治條例的出臺(tái)提供技術(shù)支撐。 突破困境的原則、對(duì)策和措施 緊緊抓住上述機(jī)遇，促進(jìn)民族區(qū)域自治條例的立法發(fā)展，必須遵循以下幾點(diǎn)原則:(一)遵循憲法規(guī)定的總原則、總道路民族區(qū)域自治是在中華人民共和國領(lǐng)土之內(nèi)、在中國共產(chǎn)黨和中央人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下、遵循憲法規(guī)定的總道路前進(jìn)的、以少數(shù)民族聚居區(qū)為基礎(chǔ)的區(qū)域自治。一切民族自治地方必須遵循國家憲法規(guī)定的總原則、總道路，貫徹執(zhí)行國家的政策、法令，履行國家憲法和法律規(guī)定的義務(wù)。(二)堅(jiān)持開門立

16、法、民主立法的原則自治條例涉及廣西發(fā)展大計(jì)和廣西各族群眾的切身利益，其制定過程必須堅(jiān)持開門立法、民主立法的原則，以糾正“部門利益法制化”、“立法思路狹窄”和“技巧欠缺”之類的弊病。立法過程中堅(jiān)持走群眾路線，讓群眾積極參與，實(shí)現(xiàn)立法民主化。具體而言，同時(shí)采用公開征求立法建議、立法聽證等方式，使民主立法延伸到最起始階段，讓民眾的意志從立法的最初就得到體現(xiàn)，從而提高立法的透明度，拓寬人民群眾參與立法的渠道，使立法更好地集中民智、體現(xiàn)民意、符合民心。自古以來，民族精神和民族法制就不會(huì)“居廟堂之高”，而是“處江湖之遠(yuǎn)”，通過口耳相傳、習(xí)俗、碑文等方式，滲透于社會(huì)生活的方方面面，為群眾接受和傳承，成為民族

17、地區(qū)特有的社會(huì)關(guān)系的調(diào)整機(jī)制，與國家法一道調(diào)整社會(huì)生活、調(diào)節(jié)人際關(guān)系，為民族地區(qū)的社會(huì)和諧與穩(wěn)定發(fā)揮作用。我們要發(fā)掘和總結(jié)這種民族精神和民族法制的精華，必須開門立法、民主立法。起草小組和工作人員必須深入地方和群眾當(dāng)中進(jìn)行調(diào)查研究，對(duì)自治區(qū)民族群眾歷史文化、生活習(xí)俗、情感意愿、權(quán)益保障予以特別關(guān)注，力求在立法工作中全面、忠實(shí)地予以反映。(三)加強(qiáng)對(duì)該項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)因?yàn)樽灾螚l例關(guān)涉到中央與地方權(quán)力劃分和利益分配等復(fù)雜問題，其制定工作須在全國人大的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，組織協(xié)調(diào)各有關(guān)方面的力量，成立領(lǐng)導(dǎo)小組和專門工作機(jī)構(gòu)，才能完成制定工作。具體到各自治區(qū)，則必須由自治區(qū)黨委來領(lǐng)導(dǎo)自治條例制定工作，自治區(qū)人大常委

18、會(huì)負(fù)責(zé)具體操作。在我國現(xiàn)行的體制下，自治區(qū)黨委能夠有力地協(xié)調(diào)各方，調(diào)動(dòng)社會(huì)各界資源，集中各方面智慧和力量，來完成自治條例的制定這樣一個(gè)歷史性的立法難題。(四)借鑒區(qū)外的立法力量自治條例的制定需要很高的立法技術(shù)和立法水平，所以不能單純依靠廣西的立法力量，而必須借鑒廣西之外的立法力量。對(duì)立法中遇到的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題，通過設(shè)立重大課題、立法調(diào)研、招標(biāo)、專題研討等方式，以優(yōu)厚的條件邀請(qǐng)全國知名的法學(xué)家、社會(huì)學(xué)家、歷史學(xué)家加入到自治條例的制定工作中來。(五)加強(qiáng)與相關(guān)民族地區(qū)的合作自治條例的制定，牽一發(fā)而動(dòng)全身，涉及國家在五個(gè)自治區(qū)之間利益平衡的問題。所以，廣西要加強(qiáng)與其他四個(gè)自治區(qū)的合作和溝通，研究借鑒其他民族地區(qū)處理民族問題的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，預(yù)先解決分歧問題，統(tǒng)一思想，共同爭(zhēng)取國家層面的參與、理解和支持。同時(shí)，廣西具有沿海沿邊沿江的區(qū)域特殊性，要加強(qiáng)對(duì)其他國家特別是周邊國家民族問題、民族政策理論與實(shí)踐的比較研究。加強(qiáng)泛北合作和對(duì)外合作新形勢(shì)對(duì)民族問題影響的研究，探索趨利避害、服務(wù)于我的有效途徑。(六)正確處理好理論準(zhǔn)備和實(shí)踐探索的關(guān)系自治條例的制定出臺(tái)也許還將是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，我們要有這個(gè)思想準(zhǔn)備，正確處理好理論準(zhǔn)備和實(shí)踐探索之間的關(guān)系。一方面，繼續(xù)開展理論研究工作，對(duì)自治區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、宗教等方面的情況進(jìn)行專項(xiàng)研