土地一級開發(fā)和城市綜合開發(fā)概念的界定

1、土地一級開發(fā)和城市綜合開發(fā)概念一、土地一級開發(fā)的概念1.1 土地一級開發(fā)的定義土地一級開發(fā)作為土地開發(fā)模式的一種創(chuàng)新，包括各地區(qū)各級政府、房地產(chǎn)業(yè) 界、媒體、研究人員、社會上等等各個層面，對土地一級開發(fā)的定義存在著各 自描 述。土地一級開發(fā)最早可以追溯到1996年，當(dāng)時杭州、上海等城市率先開 展的城 市土地整理活動，應(yīng)該可以算是土地一級開發(fā)工作的前身。首次提到土地 一級開發(fā)的正式文件是2000年12月北京市出臺的中關(guān)村科技園區(qū)條例，該條例的第四十八條首次提到了 土地一級開發(fā)”這一概念，但其并未明確界定 土地一級開發(fā)的 含義。此后，在北京市政府出臺的 中關(guān)村科技園區(qū)土地一級開 發(fā)暫行辦法、 北京

2、市土地一級開發(fā)管理暫行辦法中，則都對土地一級開發(fā)做 出了較為明確的規(guī)定。按照目前正在執(zhí)行的北京市土地儲備和一級開發(fā)暫行辦法總則第 2條中 的定義，土地儲備和一級開發(fā)，是指政府依法通過收購、收回、征收等方式儲 備國有 建設(shè)用地，并組織實施拆遷和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，達(dá)到土地供應(yīng)條件的行為?？傮w來說，土地一級開發(fā)就是指在土地出讓前，對土地進(jìn)行整理投資開發(fā)的 過 程。具體來說，就是按照城市規(guī)劃功能、 地表標(biāo)高和市政地下基礎(chǔ)設(shè)施配套指 標(biāo) 的要求，由政府統(tǒng)一組織征地補(bǔ)償、拆遷安置、土地平整、市政基礎(chǔ)設(shè)施和社會公共配套設(shè)施建設(shè)，按期達(dá)到土地出讓標(biāo)準(zhǔn)的土地開發(fā)行為。其基本的操作流 程可以表示為:土地儲備中心授

3、予相關(guān)企業(yè)一級開發(fā)權(quán)，一級開發(fā)實施后，開發(fā)商向土地儲 備中心申報開發(fā)成本，土地儲備中心根據(jù)開發(fā)成本制定土地出讓價 格，進(jìn)行公開招 標(biāo)、拍賣、掛牌。1.2 土地一級開發(fā)的特點：1、規(guī)模大、資金密集，開發(fā)周期長。土地一級開發(fā)本身的項目都比較大，對于 資金的需求也比較大，資金的需求往往達(dá)到幾億或者幾十億元，因此，相比較于其他 項目，土地一級開發(fā)業(yè)務(wù)對于企業(yè)，無論從資金還是人力上的要求都是 比較高的。 目前，能夠參與土地一級開發(fā)的企業(yè)都是一些實力雄厚、 信譽(yù)良好的 大型企業(yè)。 另外,土地一級開發(fā)處于地產(chǎn)業(yè)的最上游，對整個城市的經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也有著至關(guān)重要的作用。2、政府主導(dǎo)、市場化運作。在我國，無論是土地

4、一級開發(fā)之前的土地是國 有土 地還是集體土地，在其開發(fā)、改造成為屬地后，土地的所有權(quán)只屬于國家所 有，由政 府代表國家行使土地的所有權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)，因而土地一級開發(fā)的控制主體是 政府,政府對于土地市場具有一定的壟斷性。政府通過授權(quán)方式，將土地開發(fā)權(quán)委托給土地一級開發(fā)企業(yè)，并通過規(guī)劃、土地價格、土地出讓節(jié)奏和 開發(fā)質(zhì)量的監(jiān) 控，保持對土地一級開發(fā)的控制權(quán)和收益權(quán)。另一方面，由于政府資金、運作方式上的局限性，這又要求土地一級開發(fā)要采用市場化的運作模式。通過企業(yè)的參與，從金融市場和資本市場融通建設(shè)資金，對土地進(jìn)行綜合性的開 發(fā)，通過基礎(chǔ)建設(shè)，形成 建設(shè)用地，然后通過土地的招標(biāo)和拍賣方式回收建設(shè)資

5、 金，并取得合理的開發(fā)收益。3、管理有難度，風(fēng)險系數(shù)大。企業(yè)在參與土地一級開發(fā)之前，必須要進(jìn)行詳細(xì) 的項目可行性論證，而在土地開發(fā)的過程中又要進(jìn)行融資，墊付巨額資金，成本回收慢, 這樣企業(yè)就面臨著巨大的資金壓力和成本壓力。而且，由于我國有 關(guān)土地一級開發(fā)的法律法規(guī)并不完善，其中關(guān)于土地開發(fā)成本的界定、利潤分配、政府信譽(yù)等問題 可能會出現(xiàn)無法可依的情形，這就會導(dǎo)致土地一級開發(fā)會出現(xiàn)成本難以操控、收益 有風(fēng)險的情況。1.3 土地一級開發(fā)的運作模式土地一級開發(fā)的模式應(yīng)該說以北京最有代表性，大體可以分為政府主導(dǎo)型模 式 和企業(yè)主導(dǎo)型模式。政府主導(dǎo)模式是指政府土地相關(guān)機(jī)構(gòu)所負(fù)責(zé)實施的土地開 發(fā)。政府機(jī)構(gòu)

6、負(fù)責(zé)進(jìn)行資金的籌集、規(guī)劃的編制、項目的核準(zhǔn)以及對拆遷工作和 城市相關(guān)設(shè)施配套工作，并根據(jù)相關(guān)情況進(jìn)行組織實施。具體操作過程是由招投標(biāo) 的形式對土地開發(fā)主體進(jìn)行選擇，并嚴(yán)格控制開發(fā)建設(shè)企業(yè)的管理費用不得超過土 地儲備開發(fā)成本的百分之二。而且在確定土地開發(fā)主體后，政府部門要同企業(yè)簽訂 土地開發(fā)管理協(xié)議。在企業(yè)進(jìn)行土地開發(fā)過程中，政府部門要嚴(yán)格和有效的控制整 個土地開發(fā)進(jìn)度和土地開發(fā)過程，并根據(jù)城市規(guī)劃進(jìn)行監(jiān)督，從而在實 現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益 的情況下獲得社會效益的最大化。企業(yè)主導(dǎo)型模式是指通過招標(biāo)方式對土地開發(fā)主體進(jìn)行選擇，被確定的企業(yè)要 自主進(jìn)行資金籌集、規(guī)劃編制、項目核準(zhǔn)以及相關(guān)的拆遷和市政建設(shè)等情況，

7、并組織進(jìn)行貫徹實施。這個模式的招標(biāo)遞減主要包括土地儲備開發(fā)的成本和利 潤，并嚴(yán)格控制利潤不可超過預(yù)估成本的 8%。確定后的土地開發(fā)主體要和政府簽 訂土地一級開發(fā)協(xié)議。這種通過招標(biāo)選擇相應(yīng)企業(yè)作為主體實施土地一級開發(fā)的方式，具有融資可靠性，有效的節(jié)約政府經(jīng)費，減少政府的相關(guān)責(zé)任等特征，這樣能夠 有效的將政府土地開發(fā)資金不足的問題進(jìn)行解決，從而有效的規(guī)避政府地開發(fā)風(fēng) 險。二、城市綜合開發(fā)的概念1.4 城市綜合開發(fā)的定義城市綜合開發(fā)這一概念是近兩年才被提出來的，相關(guān)法律、學(xué)者著作對此 并無 準(zhǔn)確的定義，并且國內(nèi)正在實施的城市綜合建設(shè)項目多還處于初級階段，有些還不是完整意義上的城市綜合開發(fā)。在有關(guān)城市

8、綜合開發(fā)的研討會上對此的定 義是,城市綜合建設(shè)業(yè)務(wù)主要是指以土地資源及土地相關(guān)權(quán)益為核心 ，企業(yè)以舊 城改造、新 區(qū)建設(shè)、土地一級整理加二級開發(fā)聯(lián)動等為切入點，在城市發(fā)展策劃、規(guī)劃設(shè)計、 土地一級開發(fā)、工程承包、融投資建造、房地產(chǎn)開發(fā)以及招商引資、城市資源運營等領(lǐng)域，對項目進(jìn)行總體規(guī)劃、投資、開發(fā)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)構(gòu)建、運營管理等，以滿足城市（城鎮(zhèn)化的綜合性生產(chǎn)經(jīng)營活動?？梢钥闯?，城市綜合開發(fā)是企業(yè)根據(jù)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快的客觀 形 勢而提出的一種新的業(yè)務(wù)模式。它使得城市建設(shè)從單純的城市住宅建設(shè)發(fā)展到 一 般配套的小規(guī)模建設(shè)，進(jìn)一步發(fā)展到工業(yè)、 商業(yè)、金融等較大規(guī)模的配套建設(shè)；同 時在建設(shè)資金

9、和使用上，從單純依賴地方財政撥款，到實行土地和基礎(chǔ)設(shè)施的 有償使用，發(fā)行債券等，繼而利用融資、貸款搞建設(shè)，后期逐步收回投資成本，從而取得經(jīng) 濟(jì)效益。1.5 與城市綜合體的比較與城市綜合開發(fā)最接近的概念是城市綜合體，所謂 城市綜合體”是將城市中商 業(yè)、辦公、居住、酒店、餐飲、會議、文娛、交通樞紐等城市功能在空間上進(jìn)行組合，并在各功能間建立一種相互依存、相互補(bǔ)益的能動關(guān)系，從而形成一個多功能、高效率、復(fù)雜而統(tǒng)一的綜合體。 城市綜合體作為商業(yè)地產(chǎn)的主流開 發(fā)模式， 已越來越受到投資商和開發(fā)商的信賴，城市綜合體在共生、 互利的前提 下，可實現(xiàn) 多功能的綜合，產(chǎn)生1+12的復(fù)合效應(yīng)。整個都市群可在一定范

10、圍內(nèi)實現(xiàn)自給自足，互為裨益，形成 城中之城”的運營方式。譬如，商業(yè)、辦 公、 酒店與會議中心相結(jié)合，集中不同的商業(yè)行為，彼此增加潛在顧客，并提供多門類、多 層次的服務(wù)，從而使整體獲得良好的經(jīng)濟(jì)效益。比較可知，城市綜合體和城市綜合開 發(fā)有明顯的區(qū)別：城市綜合體僅僅是城市綜合開發(fā)的一個重要 組成部分和重要環(huán) 節(jié)，特別是在城市綜合建設(shè)的后期開發(fā)階段。城市綜合體往 往建在城市的中心地帶或者副中心地帶，是城市化到達(dá)一定高度的產(chǎn)物，并代表著城市的發(fā)展水平。 而 城市綜合開發(fā)要解決的則是地方政府有限的財力與城市建設(shè)需要的巨額投資需求所形成的矛盾。1.6 城市綜合開發(fā)的特征1.7 府主導(dǎo)、企業(yè)參與、市場化運作

11、城市土地開發(fā)從根本上來說是以土地資源及其相關(guān)權(quán)益為核心，而這些資源是 被政府所壟斷的，況且在城市綜合開發(fā)的過程中還涉及到拆遷、征地、安置補(bǔ)償?shù)葐栴}，這都需要由政府來主導(dǎo)整個項目的開發(fā)。同時，面對巨額的城市建設(shè) 資金需求，地方政府由于財力缺乏，往往難以支撐，其迫切需要企業(yè)的投資，通過對土地的整體開發(fā)來提升土地價值,再利用其可支配的土地出讓收入來進(jìn)行項目回購另一方面，國內(nèi)地產(chǎn)業(yè)競爭日趨激烈，創(chuàng)新業(yè)務(wù)模式是大多數(shù)企業(yè)發(fā)展中所 面 臨的問題。而城市綜合開發(fā)業(yè)務(wù)的開展，企業(yè)通過與政府的密切合作，通過市場化 的運作，對項目土地進(jìn)行升值，而后獲取合理的利潤。這樣一來，企業(yè)不僅 能夠創(chuàng)造新 的利潤增長點，更能

12、夠擺脫傳統(tǒng)的競爭模式，進(jìn)入快速的發(fā)展軌道。因此,可以說，城 市綜合開發(fā)是政府與企業(yè)互利合作的結(jié)果。1.8 金需求大，建設(shè)周期長，風(fēng)險系數(shù)高城市綜合開發(fā)工程量大，包括前期的土地一級開發(fā)、二級地產(chǎn)開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè) 施 配套建設(shè)等，同時，這個過程中還涉及到征地拆遷、補(bǔ)償安置等工作 ，資金的需求大， 建設(shè)的周期長，此伴隨的風(fēng)險也可想而知。三、二者的關(guān)聯(lián)上文的分析可知，土地一級開發(fā)和城市綜合建設(shè)的共同點有：一、都是以土地資源為核心，圍繞土地的開發(fā)、升值，達(dá)到城市建設(shè)和獲取投資 回報的目的。二、都由政府來主導(dǎo)，企業(yè)投資參與，市場化運作。三、資金的需求大，建設(shè)周期長、風(fēng)險系數(shù)高。另外二者也有著密切的關(guān)聯(lián)，城市綜合開發(fā)的含義要比土地一級開發(fā)的概 念大 的多，土地一級開發(fā)是城市綜合開發(fā)的重要