環(huán)境公益訴訟司法實踐與制度構建調查報告

1、環(huán)境公益訴訟司法實踐與制度 構建調查報告一、引言隨著公民生活水平和環(huán)保意識的提高，熱 心于環(huán)境保護的公民和社會團體越來越多。在 這種背景下，法律必須為公民和社會團體參與環(huán) 境保護提供制度通道，以引導有序的公眾參 與，化解社會矛盾，疏導不穩(wěn)定因素，使建設 和諧社會的目標在法制的框架下得以順利實 現(xiàn)。環(huán)境公益訴訟無疑就是這樣一種制度通 道。實踐中，自進入2 1世紀以來，我國的各 級法院已經受理了一些環(huán)境公益訴訟案件。尤 其是自2 0 0 7年以來，以無錫、貴陽和昆明 三地為代表的新一代環(huán)保法庭的建立，更是大 大推動了環(huán)境公益訴訟司法實踐的發(fā)展。更為 重要的是，無錫、貴陽和昆明三地不僅通過受 理具體

2、的環(huán)境公益訴訟案件推動環(huán)境公益訴訟 的發(fā)展，而且還及時總結實踐經驗制定了有關 環(huán)境公益訴訟的規(guī)范性文件，從而為環(huán)境公益 訴訟的制度構建提供了鮮活的素材。及時總結 我國環(huán)境公益訴訟案例，分析各地有關環(huán)境公益訴訟的規(guī)范性文件，將會為國家層面的環(huán)境 公益訴訟立法提供有力的實踐經驗和支撐。本 文即是這樣一種嘗試。二、我國環(huán)境公益訴訟的司法實踐（一）環(huán)境公益訴訟司法實踐概況司法實踐往往是推動立法的先行者，在我 國學術界對環(huán)境公益訴訟展開理論研究的同 時，司法界已經進行了有益的實踐。據(jù)不完全 統(tǒng)計，目前有公開報道的，我國各級法院已經 受理的各種類型的環(huán)境公益訴訟案件至少有1 7起（見表1）。1值得注意的是

3、，自2 0 0 7 年以來法院共受理了9起環(huán)境公益訴訟，其中 7起是由環(huán)保法庭所受理的，這充分顯示出環(huán) 保法庭在推進環(huán)境公益訴訟方面的作用。（二）對環(huán)境公益訴訟司法實踐的簡要分析在已經發(fā)生的1 7起環(huán)境公益訴訟中，環(huán)境行政公益訴訟6起償代環(huán)境廉器公益訴訟1學代漁資原損夬&口示業(yè)資源損失和調查評估費 起。檢察院作為原告也訴的6起，行政機關作杭州市中一審認為環(huán)境污染與原告訣作為原告自行為原吿起訴的歹起；環(huán)保組織作為原告卸斥的告不 3起唸民個XI!缶的5起。檢察唬庫1隙# 提起的市d益銖耀；廠提起的3起環(huán)境公益訴訟全部勝訴。而環(huán)保組 織作為原告提起的3起環(huán)境公益訴訟中，1起勝 訴，1起撤訴，1起調解

4、結案；從最終效果 看，也可視為全部勝訴。公民個人作為原告提 起的5起環(huán)境公益訴訟均以敗訴而告終，其中 3起裁定不予受理，2起判決駁回訴訟請求。 從被告方分析，起訴行政機關的6起環(huán)境行政 公益訴訟，除了一起因行政機關主動履行職責 而撤訴外，其余均以失敗告終。起訴污染者的 環(huán)境民事公益訴訟，全部勝訴。（三）從司法實踐看環(huán)境公益訴訟的障礙分析我國環(huán)境公益訴訟的理論研究及司法 實踐中遇到的挑戰(zhàn)，如何突破現(xiàn)行的法律規(guī)定是目前面臨的最大困難。從實體法來看，我國的憲法、環(huán)境保護 法、水污染防治法等相關法律均未規(guī)定公民 享有環(huán)境權，相反，環(huán)境保護法、水污染防 治法等相關法律規(guī)定直接受到損害的人才有權 獲得賠償

5、，這就排除了因社會公益受損而獲得賠 償?shù)膶嶓w權利。從程序法看，我國行政訴訟法第2條規(guī) 定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和 行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益，有權 依照本法向人民法院提起訴訟。民事訴訟法 第10 8條規(guī)定：“原告必須與案件具有直接利 害關系”。兩大訴訟法均規(guī)定提起訴訟的原告必 須與案件有直接利害關系，訴訟的目的是維護自 身的合法權益，訴訟利益歸屬于原告。而環(huán)境公 益訴訟恰恰相反，它有時沒有直接利害關系人， 要么是涉及不特定多數(shù)間接利害關系人的環(huán)境 公益，要么是純社會環(huán)境公益，訴訟的目的是維 護社會公共利益，訴訟利益歸屬于社會。兩大訴 訟法的這種規(guī)定必然導致國家環(huán)境公益

6、、社會環(huán) 境公益及不特定多數(shù)人的環(huán)境利益受到侵害卻 得不到救濟。在環(huán)境行政公益訴訟中，上述法律 限制體現(xiàn)地更為明顯。從已有的環(huán)境公益訴訟實 踐看，大部分公益訴訟都是環(huán)境民事公益訴訟， 且基本上都勝訴，而環(huán)境行政公益訴訟基本上都 以敗訴告終。5起個人提起的環(huán)境行政公益訴訟 的敗訴理由主要有兩種：第一，原告與被訴行政 行為沒有利害關系，不具有原告主體資格；第二, 原告沒有實體法上的權利依據(jù)，訴訟請求沒有法 律依據(jù)。即使法院發(fā)揮司法能動性，通過法律解 釋，受理了環(huán)境公益訴訟，也面臨著如何分配舉 證責任、如何適用證據(jù)、如何判決等程序難題。 除了這些法律層面的困境外，環(huán)境公益訴訟的開 展往往還會受到一些

7、非法律因素的影響。一方 面，由于環(huán)境公益訴訟往往涉及不特定多數(shù)人的 利益，處理不當極易引發(fā)群體性事件，因此各地 政府和法院在受理和審理環(huán)境公益訴訟案件的 過程中，所考慮的因素往往并不限于法律規(guī)定， 還要考慮到“維穩(wěn)”的特殊需要。另一方面，盡 管在我國環(huán)保意識已得到很大的提升，但是當環(huán) 境保護與經濟發(fā)展出現(xiàn)沖突的時候，往往還是要 讓位于經濟發(fā)展，科學發(fā)展觀還沒有得到充分的 貫徹落實；環(huán)保部門與司法機構能力的先天不足 導致環(huán)保法庭缺乏充沛的法律、政治資源，無力 去“招惹”有來頭的大企業(yè)，不能解決群眾反應 強烈的重大環(huán)境問題，其維護環(huán)境正義的社會功 能沒有得到彰顯?？傊瑥乃痉▽嵺`來看，人民法院審理

8、公益 訴訟案件既缺乏程序法的規(guī)定，也缺乏實體法的 依據(jù)，還受到了很多法律之外的因素的制約， 很 難受理并有效審理環(huán)境公益訴訟案件。我國環(huán)境公益訴訟司法實踐與制度構建一、環(huán)境公益訴訟的制度構建盡管面臨著重重障礙，但是近幾年成立的環(huán) 保法庭還是在環(huán)境公益訴訟的制度構建方面積 累了相當?shù)慕涷灒偨Y這些經驗將會對在全國范 圍內推動環(huán)境公益訴訟實踐發(fā)展、完善相關立法 提供重要借鑒。（一）環(huán)境公益訴訟制度構建概況在環(huán)境公益訴訟制度構建方面， 貴陽、無錫 和昆明的探索值得特別關注（見表2） o貴陽在 總結已經審結的幾起環(huán)境公益訴訟案件經驗的 基礎上，通過地方性法規(guī)的方式解決了環(huán)境公益 訴訟的法律依據(jù)問題，并

9、通過法院的司法文件規(guī) 范了環(huán)境公益訴訟的程序問題。 總體上看，貴陽 的相關文件規(guī)定的環(huán)境公益訴訟原告為檢察院、 相關行政職能部門，以及兩湖一庫管理局這樣的 特別機構，關于民間環(huán)保組織和公民個人， 文件 并未明確禁止。而隨著中華環(huán)保聯(lián)合會訴清鎮(zhèn)市 國土資源局一案的受理和審結，讓貴陽環(huán)保兩庭 在社會團體作訴訟主體這個問題上的態(tài)度趨于 明朗。而無錫中級法院則與檢察院共同出臺 關 于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定，成 為國內第一項關于環(huán)境公益訴訟的地方性規(guī)定， 對環(huán)境民事公益訴訟的程序規(guī)則進行了較為詳 細的規(guī)定。另外為了解決檢察院起訴中可能面臨的證 據(jù)難題，無錫中級法院又聯(lián)合檢察院和政府法制 辦聯(lián)

10、合出臺了關于在環(huán)境民事公益訴訟中具有 環(huán)保行政職能的部門向檢察機關提供證據(jù)的意 見?？傮w上看，無錫的環(huán)境公益訴訟實踐體現(xiàn) 了檢察院的主導作用，對環(huán)保行政主管部門作用 體現(xiàn)不足。但是隨著中華環(huán)保聯(lián)合會訴江蘇江陰 港集裝箱有限公司案的受理和審結，無錫環(huán)保法 庭在實踐中對訴訟主體問題作出的率先突破不 容否認。云南在三個試點省份中是最晚成立環(huán)保 法庭的，但在法庭設置規(guī)模和公益訴訟規(guī)定的制 定上。大有后來居上的勢頭。除了成立的環(huán)保法 庭數(shù)量最多之外，云南是全國第一個在市級、省 級兩級法院出臺環(huán)境公益訴訟規(guī)范性文件的省 份。2 0 0 8年11月，昆明市中級法院與昆明 市檢察院、昆明市公安局、昆明市環(huán)境保

11、護局共 同出臺關于建立環(huán)境保護執(zhí)法協(xié)調機制的實施 意見，對昆明環(huán)保法庭受理環(huán)境公益訴訟案件 進行了規(guī)定。2009年5月13日，云南省高 級法院組織討論通過了全省法院環(huán)境保護審判 建設及環(huán)境保護案件審理工作座談會紀要，成 為云南省審理環(huán)境保護案件，包括環(huán)境公益訴訟 案件的審判指南。更為重要的是，云南省環(huán) 保法庭第一次在文件中明確了環(huán)保民間組織的 環(huán)境公益訴訟原告資格。會議紀要規(guī)定：“只 有檢察院及在我國境內經依法設立登記的、 以保 護環(huán)境為目的的公益性社會團體，可作為原告向 法院提起訴訟；法院暫不受理公民個人提起的環(huán) 保公益案件?！倍ッ魇兄屑壢嗣穹ㄔ汉屠ッ魇?人民檢察院聯(lián)合制定的關于審理環(huán)境民

12、事公益 訴訟若干問題的意見（試行）和昆明市公益 訴訟基金管理辦法對環(huán)境公益訴訟的程序規(guī)則 作了更為細致的規(guī)定。（二）貴陽、無錫和昆明三地環(huán)境公益訴訟制度 構建的比較分析以下本文以貴陽、無錫和昆明三地制定的有 關環(huán)境公益訴訟的規(guī)范性文件為分析對象， 對三地所構建的環(huán)境公益訴訟制度進行比較分 析。1 .環(huán)境公益訴訟的種類環(huán)境公共利益的損害，既可能是一般民事主 體所為，也可能是行政機關所為，故環(huán)境公益訴 訟可根據(jù)被訴對象的不同分為民事公益訴訟和 行政公益訴訟兩類：如果被訴對象是公司、企業(yè)、 其他組織或者個人等污染或破壞環(huán)境的主體，即 為環(huán)境民事公益訴訟；如果被訴對象是對環(huán)境公 益造成損害的行政機關或

13、者其他公共權力機構， 即為環(huán)境行政公益訴訟。從各地有關環(huán)境公益訴訟的規(guī)定看，無錫和 昆明均以環(huán)境民事公益訴訟為重點，對環(huán)境行政 公益訴訟沒有涉及；而貴陽的相關規(guī)定則對兩種 類型的環(huán)境公益訴訟都進行了規(guī)范，如貴陽市 促進生態(tài)文明建設條例第2 3條就明確規(guī)定， 相關主體為了環(huán)境公共利益，可以依照法律對污 染環(huán)境、破壞資源的行為提起訴訟，要求有關責 任主體承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢 復原狀等責任；也可以依照法律對涉及環(huán)境資源 的具體行政行為和行政不作為提起訴訟，要求有 關行政機關履行有利于保護環(huán)境防止污染的行 政管理職責。2 .環(huán)境公益訴訟原告資格(1) 原告范圍從已經審結的環(huán)境公益訴訟案

14、例看，有資格 作為原告提起環(huán)境公益訴訟的主體包括檢察院、 行政機關和環(huán)保團體。公民個人的環(huán)境公益訴訟 原告資格盡管得到了理論界的支持，但是并沒有 得到司法實踐的認同。即使是在青島規(guī)劃局一案 中，法院認可了原告的訴訟主體資格， 但是又不 認同其實體法上的權利主體資格，最終還是擺脫 不了敗訴的命運。各地有關環(huán)境公益訴訟的規(guī)定 對原告資格的認識還存在差異。貴陽市促進生態(tài)文明建設條例將環(huán)境公 益訴訟的原告限定為檢察機關、環(huán)境保護管理機 構、環(huán)保公益組織。但是2 0 10年3月貴陽市 中級人民法院發(fā)布的關于大力推進環(huán)境公益訴 訟，促進生態(tài)文明建設的實施意見，則明確賦 予了公民個人環(huán)境公益訴訟的原告資格。

15、 其第2 條明確規(guī)定：環(huán)境公益訴訟，是指特定的國家機 關、組織或者個人依照法律規(guī)定，為保護公共環(huán) 境利益，促進生態(tài)文明城市建設，針對損害公共 環(huán)境利益的行為，向人民法院提起的訴訟。無錫 關于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定 則僅規(guī)定檢察院如何提起環(huán)境公益訴訟，但是督 促起訴的規(guī)定表明行政機關也具有原告資格。 但 是無錫法院的司法實踐已經突破了該規(guī)定對原 告范圍的限定，已經受理了環(huán)保組織作為原告的 公益訴訟。云南省高級法院下發(fā)的全省法院環(huán) 境保護審判建設及環(huán)境保護案件審理工作座談 會紀要將原告限定為檢察院及在我國境內經依 法設立登記的、以保護環(huán)境為目的的公益性社會 團體。然而，昆明市中級人民法

16、院與昆明市檢察 院、昆明市公安局、昆明市環(huán)境保護局共同出臺 關于建立環(huán)境保護執(zhí)法協(xié)調機制的實施意見 以及昆明中級法院發(fā)布的關于辦理環(huán)境民事公 益訴訟案件若干問題的意見（試行）則對云南 高級法院下發(fā)的會議紀要的規(guī)定進行了修正， 其將環(huán)境公益訴訟的原告范圍擴展為檢察院、環(huán) 境保護行政執(zhí)法機關和有關社會團體。而且昆明 中級法院也已受理了一起昆明環(huán)保局作為原告 的公益訴訟，該案的受理得到了云南省高級法院 的認可，這也說明云南高原已經認同了昆明對 會議紀要規(guī)定的原告范圍的擴展?？傮w上看，檢察院、行政機關和環(huán)保組織的 原告資格得到了各地的普遍認同。而公民個人的原告資格則普遍不被認同。其共同的理由 是：自然

17、人在舉證能力上處于劣勢，同時也為防 止以個人私利或帶有違背社會公序良俗的目的， 利用公益訴訟濫訴情況的出現(xiàn)。(2) 訴權行使規(guī)則盡管各地做法有所不同，但是環(huán)境公益訴訟 原告的范圍大體上涵蓋了國家機關、 社會團體和 個人三種類型。如果這三類主體都有原告資格， 那么他們在行使訴權時是否存在優(yōu)先順位？對 于這個問題，無錫、昆明有關公益訴訟的相關規(guī) 定均未有系統(tǒng)的規(guī)定。但是從相關規(guī)定和司法實 踐也可以總結出一定的規(guī)則。根據(jù)無錫關于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件 的試行規(guī)定，檢察院提出環(huán)境民事公益訴訟的 必要條件就是被督促起訴單位無正當理由在規(guī) 定期限屆滿后未向人民法院提起訴訟的。換言 之，如果被督促起訴的行

18、政機關起訴的話，檢察 院就不能再提起公益訴訟?？梢?，行政機關的訴 權優(yōu)先于檢察院的訴權。但是司法實踐并沒有遵 守這個規(guī)定，在無錫市錫山檢察院訴李某、劉某 的公益訴訟中，檢察院在沒有履行督促起訴程序 的情況下就直接起訴了。云南省和昆明市法院的 相關規(guī)定并沒有規(guī)定具有原告資格的各主體的 訴權行使規(guī)則。但是從已有的規(guī)范性文件看，法 院還是希望公權力機關優(yōu)先起訴。目前確定的第 一位的原告是行政機關，主要是環(huán)保部門。其原 因在于避免與政府意見相左，因為環(huán)保部門能夠 提起訴訟，說明政府已經同意環(huán)保部門這么做 了，法院再受理或判決的話就不會與政府發(fā)生沖 突。貴陽市中級人民法院發(fā)布的 關于大力推進 環(huán)境公益訴

19、訟、促進生態(tài)文明建設的實施意見 對具有原告資格的主體的訴權行使規(guī)則進行了 明確規(guī)定，這可能是目前國內最為詳細的規(guī)定。根據(jù)該意見的規(guī)定，公民、法人和其他 組織對污染環(huán)境的行為有權進行監(jiān)督、檢舉和控 告，并有權要求環(huán)境保護管理機構及時進行查 處；環(huán)境保護管理機構未在合理期限內對公民、 法人或其他組織舉報的涉及公共環(huán)境利益的污 染問題作出答復或處理的，該公民、法人和其他 組織可以依照法律提起環(huán)境公益行政訴訟，要求 環(huán)境保護管理機構切實履行保護環(huán)境、防止污染 的行政管理職能或者停止作出可能損害環(huán)境的 行政行為；公民、法人或其他組織也可以依照法 律的規(guī)定，提起環(huán)境公益民事訴訟，要求有關責 任主體承擔立即

20、停止侵害、排除妨礙、消除危險、 恢復原狀等責任。總結起來看，其訴權行使規(guī)則 與美國的公民訴訟基本一致，即行政機關的訴權 是第一順位的，公民個人和環(huán)保團體是第一順位的，只有在第一順位的訴權主體不行使訴權時， 第一順位的訴權主體才可以起訴。3 .證據(jù)規(guī)則(1)舉證責任分配環(huán)境行政公益訴訟在本質上也是行政訴訟 的一種類型，根據(jù)我國行政訴訟法及相關司 法解釋的規(guī)定，行政訴訟中被告應當對被訴具體 行政行為的合法性負有舉證責任。 因此，在環(huán)境 行政公益訴訟中，舉證責任分配并不是一個大問 題。環(huán)境民事公益訴訟中的舉證責任分配是目前 司法中遇到的主要問題。在民事訴訟中，舉證責任分配的一般原則是“誰主張，誰舉證

21、”。但是根據(jù)我國侵權責任 法的規(guī)定，在環(huán)境污染侵權訴訟中由被告就法 律規(guī)定的免責事由及其行為與損害后果之間不 存在因果關系承擔舉證責任,即通常所謂的舉證 責任倒置。問題的關鍵是，在環(huán)境民事公益訴訟 中是否也適用因果關系舉證責任倒置？對此問 題，只有貴陽和昆明有關環(huán)境公益訴訟的相關規(guī) 定中作了明確規(guī)定。昆明中級法院發(fā)布的關于 辦理環(huán)境民事公益訴訟案件若干問題的意見(試行)規(guī)定，環(huán)境民事公益訴 訟中被告的危害行為、損害事實、損害后果由公 益訴訟人承擔舉證責任。而被告侵權行為與損害 后果之間不存在因果關系則由被告承擔舉證責 任。而貴陽市中級法院發(fā)布的關于大力推進環(huán) 境公益訴訟、促進生態(tài)文明建設的實施

22、意見則 規(guī)定：在環(huán)境公益民事訴訟中，適用無過錯責任 原則，原告需要對被告的加害行為、損害結果承 擔舉證責任，由加害人就法律規(guī)定的免責事由及 其行為與損害后果之間不存在因果關系承擔舉 證責任。必要時，人民法院應依職權調查收集相 關證據(jù)。(2)鑒定問題環(huán)境公益訴訟中，被告的加害行為、損害后 果以及兩者的因果關系往往涉及復雜的科學技 術問題，原被告雙方可能都不具備相應的舉證能 力，因此具有專業(yè)知識背景的鑒定機構的存在就 顯得尤為必要。然而，在我國目前的司法鑒定體 系中，并無專門的環(huán)境損害鑒定機構，這導致環(huán) 境公益訴訟中當事人舉證、法院采證中存在一定 的困惑和困難。對此問題，各地采取了不同的解 決方法

23、。昆明的做法是雙管齊下：一方面，昆明 市中級人民法院與昆明環(huán)保局聯(lián)合建立具有司 法鑒定資質的鑒定機構，對有資質的鑒定機構所 作出的鑒定結論法院予以采信。另一方面，沒有 相應資質的鑒定機構或科研單位所作出的鑒定 結論視為一般證據(jù)，由雙方當事人進行質證；法 院根據(jù)當事人質證的情況，決定采信與否，必要 時法院也可以成立專家委員會為法院提供專家 意見。貴陽也采取了類似的做法，貴陽市中級人 民法院發(fā)布的關于大力推進環(huán)境公益訴訟、促 進生態(tài)文明建設的實施意見規(guī)定：在審理環(huán)境 公益訴訟案件時，根據(jù)案件的需要，法院應適時 召開環(huán)保審判專家咨詢委員會或聘請相關專家 就污染問題、因果關系、損害結果等進行論證， 充

24、分聽取專家意見，依照法律規(guī)定采信專家證 言，依法作出判決。(3) 行政文書的證據(jù)效力環(huán)境公益訴訟中有關污染行為、損害后果以 及兩者因果關系的證據(jù)有很多由行使環(huán)境監(jiān)督 管理權的行政機關掌握。如果是行政機關之外的其他主體提起了環(huán) 境公益訴訟，則行政機關所掌握的證據(jù)可否作為 原告的證據(jù)使用就成為一個現(xiàn)實的問題。 對此無 錫有著明確的規(guī)定，根據(jù)關于在環(huán)境民事公益 訴訟中具有環(huán)保行政職能的部門向檢察機關提 供證據(jù)的意見的規(guī)定，檢察機關在辦理環(huán)境民 事公益訴訟案件中，認為需要由環(huán)保行政職能部 門提供勘驗、監(jiān)測、檢測、鑒定、化驗、評估等 技術數(shù)據(jù)結論的，可以向該環(huán)保行政職能部門的 行政管理機關發(fā)出協(xié)助提供證

25、據(jù)材料通知書， 列明需要協(xié)助提供的證據(jù)種類、制作要求和提供 期限等。行政機關在收到協(xié)助提供證據(jù)材料通 知書后，應當按照合法、客觀、科學的原則， 全面收集并及時向檢察機關提供有關證據(jù)材料。 行政機關向檢察機關提供的證據(jù)材料須由收集 人或制作人簽名，并加蓋行政機關印章。如行政 機關下設有勘驗、監(jiān)測、檢測、鑒定、化驗、評 估專業(yè)技術機構的，該專業(yè)技術機構應當在提交 的技術報告上加蓋印章。另外，公立的監(jiān)測、鑒 定機構也應無條件向檢察院提供證據(jù)。上述證據(jù)只要來源合法，就視為檢察院提交 的合法證據(jù)。但是上述規(guī)定只適用于檢察院提起 的環(huán)境公益訴訟，如果是環(huán)保組織或公民個人提 起的公益訴訟，是否可請求行政機關提供上述證據(jù)，則沒有相關規(guī)定。昆明市中級人民法院頒布 的關于辦理環(huán)境民事公益訴訟若干問題的意 見（試行）也規(guī)定，環(huán)保機構在行政執(zhí)法中取 得的調查筆錄、詢問筆錄、