淺談國庫集中支付制度的不足與改進措施

1、淺談國庫集中支付制度的不足與改進措施摘要：實行國庫集中支付制度是一項長期、復(fù)雜的工作，并且現(xiàn)在正處于實施的初級階段，很多配套制度還不完善，本文通過筆者的實際工作經(jīng)驗，淺談預(yù)算單位在具體實施中存在的問題，進一步提出了解決的建議。關(guān)鍵詞：國庫集中支付 問題 建議 全國人大九屆四次會議提出我國從2001年開始實行現(xiàn)代國庫管理制度的改革, 即建立國庫集中支付制度, 從2008年起所有一級預(yù)算部門都要實行公務(wù)卡管理, 同時政府性基金從2008 年1 月1 日起實施改革, 對預(yù)算外資金亦積極研究實行改革事宜, 盡早實現(xiàn)所有財政性資金實行國庫集中支付的改革目標。至今中央級一般預(yù)算資金全部實行國庫集中支付,

2、并將改革逐步擴大到部分中央補助地方專項資金。實行國庫集中支付制度后,按照規(guī)范的程序在國庫單一賬戶體系內(nèi)運作,從而在體制和機制上保證了財政性資金在支付過程中不再有中間停滯狀態(tài),直接從國庫支付到收款人。加強了財政資金支出的監(jiān)督管理,提高了財政資金的使用效率。但是由于我國國庫管理制度的改革處于初級階段，很多配套制度尚未建立，外部環(huán)境還不夠完善，所以國庫集中支付制度的推行也就不可能一蹴而就，預(yù)算部門在具體實施中還存在不少問題，需要認真的研究發(fā)現(xiàn)問題和解決問題。就國庫集中支付改革實施過程中存在的問題，筆者總結(jié)主要有以下幾個方面：1、代理銀行業(yè)務(wù)人員、預(yù)算單位財務(wù)人員缺乏系統(tǒng)的國庫集中支付制度培訓(xùn)。實行國

3、庫集中支付制后, 會計核算、支付方式將發(fā)生很大的變化。這就要求預(yù)算單位財務(wù)人員、代理銀行業(yè)務(wù)人員有更好的綜合素質(zhì)、更高的政策水平。由于代理銀行業(yè)務(wù)人員、預(yù)算單位財務(wù)人員缺乏系統(tǒng)的國庫集中支付制度培訓(xùn),相關(guān)業(yè)務(wù)處理不熟,對國庫支付制度政策理解不到位,往往在執(zhí)行過程中出現(xiàn)偏差,使制度不能得到很好的貫徹落實。2、國庫集中支付的相關(guān)法律法規(guī)體系還不成熟、完善。代理銀行在辦理業(yè)務(wù)時，要依據(jù)的辦法規(guī)定太多，不利于經(jīng)辦人員熟悉業(yè)務(wù)。目前，在推行國庫集中支付制度過程中，還沒有一套完整的法律法規(guī)體系，各地在工作中主要是依據(jù)財政國庫管理制度改革試點方案、財政國庫管理制度改革試點會計核算暫行辦法、財政國庫管理制度改

4、革試點資金銀行支付清算辦法等有關(guān)規(guī)定來制定本地區(qū)的支付制度，國庫集中支付的有關(guān)規(guī)章制度都是以部門規(guī)章的形式出現(xiàn)的，沒有像預(yù)算法那樣上升到法律的層次，對包括商業(yè)銀行在內(nèi)的各方當事人的約束力還不夠強。3、年終對賬工作不及時,影響決算編制。國庫集中支付改革后,財政資金的撥付方式與改革前發(fā)生根本變化,對賬工作也相應(yīng)產(chǎn)生變化。財政廳國庫處、財政廳國庫支付局、中國人民銀行、預(yù)算單位、代理銀行都應(yīng)建立全面的對賬制度。由于目前預(yù)算指標由財政直接下達給基層預(yù)算單位,這給財政部門業(yè)務(wù)處室之間、財政與主管部門之間、主管部門與基層預(yù)算單位之間預(yù)算撥款核對帶來一定的難度,增加了核對時間,決算編制完成時間也相應(yīng)受到影響。

5、4、對財政部門監(jiān)管不到位。國庫集中支付制度的實施, 使財政對預(yù)算單位的監(jiān)督力度加大, 財政本身的權(quán)力也相應(yīng)增大, 但是誰來監(jiān)督財政便成了新的問題。在美國, 有向國會負責的審計署對財政部實施監(jiān)督；在英國, 有向英王負責的審計部門實施監(jiān)督。在我國, 主要是由同隸屬于各級政府的審計部門實施監(jiān)督, 這無異于用自己的左手來監(jiān)督右手。這種自我監(jiān)督, 責權(quán)利既不明晰也不對稱, 權(quán)力之間缺乏制衡, 監(jiān)督約束軟化。更何況審計監(jiān)督具有事后性, 而人大監(jiān)督又過于宏觀, 無法實施全過程監(jiān)督。5、不同法規(guī)規(guī)章之間缺乏有效銜接，相互配合不夠財政集中支付制度要求財政部門在商業(yè)銀行開立國庫零余額賬戶。零余額賬戶的使用要求是：

6、財政部門開出支付令，商業(yè)銀行無條件將資金直接從其財政零余額賬戶上支付給收款人或用款單位賬戶，并依據(jù)資金支付情況向人民銀行提出清算。資金先付后收，在清算過程中如果哪個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，不能及時收回墊款，會造成代理銀行墊款，違背“恪守信用，履約付款；誰的錢進誰的賬，由誰支配；銀行不墊款”的結(jié)算原則。2005 年中央單位國庫集中支付代理銀行墊付資金計息管理暫行辦法規(guī)定，代理銀行在當日15：30 以后受理的符合規(guī)定的財政權(quán)支付業(yè)務(wù)要當日墊付款，但不與國庫單一賬戶清算，這樣零余額賬戶日終就成了“負余額”，這與“零余額”的概念已經(jīng)背離。6、資金支付清算程序存在不足。國庫集中支付清算按照“先支付, 后清算”原則

7、, 代理銀行存在墊付資金風險。實行國庫集中支付后, 財政性資金在支付行為發(fā)生前均存放在國庫單一賬戶和財政預(yù)算外資金專戶, 而財政零余額賬戶和預(yù)算單位零余額賬戶, 每日的銀行存款都為零。一是代理銀行“先支付后清算”的模式, 如果出現(xiàn)多撥、錯撥, 就會形成資金風險； 二是因網(wǎng)絡(luò)故障、支付額度與支付信息不匹配或財政庫款不足等情況, 代理銀行也會出現(xiàn)墊付資金的風險。針對以上的六點不足，筆者提出了以下六方面的建議。1、代理銀行業(yè)務(wù)人員、預(yù)算單位財務(wù)人員要加強國庫集中支付業(yè)務(wù)的學(xué)習(xí)。鑒于預(yù)算對經(jīng)費收支的制約作用, 代理銀行業(yè)務(wù)人員、預(yù)算單位財務(wù)人員要熟悉宏觀經(jīng)濟、財政政策、財務(wù)會計等相關(guān)知識, 而且對單位

8、將來的需求及可能發(fā)生情況進行科學(xué)規(guī)劃和預(yù)測, 為單位預(yù)算管理奠定基礎(chǔ)。另外，隨著計算機和網(wǎng)絡(luò)的廣泛應(yīng)用, 要求財務(wù)人員必須掌握一定的現(xiàn)代信息技術(shù)知識,適應(yīng)新的財政管理體制下國庫集中支付業(yè)務(wù)的需要, 完成自己所擔負的工作。2、建立健全與國庫集中支付相適應(yīng)的法律、制度。根據(jù)實際，深入調(diào)查，綜合分析研究制定相應(yīng)法律法規(guī)、管理辦法、實施細則，為國庫集中支付的運作提供有效的法律保障。要制定詳細的國庫集中支付操作規(guī)程，細化操作程序；修改國家金庫條例、國家金庫條例實施細則、人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法等有關(guān)法律制度, 盡早出臺地方財政國庫管理制度改革有關(guān)補充規(guī)定, 并在法律制度中賦予人民銀行在財政改革實施和資

9、金管理中的廣泛參與權(quán)和合理的監(jiān)督權(quán)；修訂預(yù)算法，將國庫集中支付工作納入法律制度體系中，增強有關(guān)部門做好此項工作的法律約束力；建立一些相應(yīng)配套的新的管理辦法，如財政資金支付管理辦法、收入管理辦法、收入退庫管理辦法等一系列的配套法律、法規(guī)。 3、實現(xiàn)網(wǎng)上申報、審核、支付, 建立信息共享機制。加快財政國庫管理信息系統(tǒng)建設(shè),中華人民共和國電子簽名法的出臺，已經(jīng)為電子印鑒的使用提供了法律依據(jù)，財政部和人民銀行可以聯(lián)合開發(fā)一套更加完善的國庫集中支付系統(tǒng)，盡可能實現(xiàn)信息在不同部門之間的共享、實現(xiàn)信息流與資金流的同步傳輸，加快資金的清算進度，為預(yù)算單位提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。也可以以財政部門為核心建立財務(wù)信息處理中心,

10、 建立財政部門、主管部門、預(yù)算單位、代理銀行專線網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上的自動化處理程序,實現(xiàn)部門間的信息共享,加快年終對賬與結(jié)轉(zhuǎn)預(yù)算項目審核工作的進度, 保證部門預(yù)算的順利實施。4、不斷完善和規(guī)范各項管理制度，建立嚴格的監(jiān)督控制體系。嚴格監(jiān)督與控制加強對國庫集中支付中心、會計核算中心、政府采購中心工作人員的約束和監(jiān)管；強化約束，嚴格收支審批權(quán)限，控制和管理好資金的收支；政府審計、社會審計、新聞媒體應(yīng)加強對國庫集中支付業(yè)務(wù)監(jiān)督, 組成一個科學(xué)有效的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)；國庫、財政部門、支付中心、預(yù)算單位,都應(yīng)各司其職、各盡其責,在提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的同時相互制約和監(jiān)督,各部門內(nèi)部也應(yīng)建立健全監(jiān)督機制；改變目前我國以內(nèi)控機制代

11、替外部機制的現(xiàn)狀, 最終要向人大、政府及法院監(jiān)督的“三權(quán)分立與制衡體制”演進。5、細化部門預(yù)算編制, 切實提高預(yù)算編制和管理水平。首先應(yīng)建立合理、規(guī)范的預(yù)算調(diào)節(jié)機制，賦予主管單位和財政部門一定的預(yù)算執(zhí)行調(diào)整權(quán)力，使預(yù)算單位在實際情況發(fā)生變化時，可以快捷、簡便、高效地調(diào)整預(yù)算。其次強化預(yù)算執(zhí)行，防止隨意調(diào)整追加預(yù)算或者超預(yù)算、擴大預(yù)算范圍等行為的發(fā)生。再次，部門預(yù)算編制應(yīng)與政府收支分類改革銜接, 并細化到具體項目, 使每筆支出都能核定它的合理性。預(yù)算編制應(yīng)具有預(yù)見性、科學(xué)性, 盡量減少調(diào)整次數(shù), 確保預(yù)算剛性, 這樣國庫集中支付就有明確依據(jù), 不會無所適從。6、發(fā)揮人民銀行在預(yù)算收支活動中的促進和監(jiān)督作用。首先對代理銀行的代理資格進行嚴格審核, 確保資金實力雄厚、信譽上乘、效益良好的商業(yè)銀行從事國庫集中支付業(yè)務(wù), 從源頭上防范代理業(yè)務(wù)風險。其次要對預(yù)算撥款業(yè)務(wù)進行嚴格監(jiān)管, 認真審核財政直接或授權(quán)支付匯總通知單, 及時與代理銀行全面對賬, 杜絕代理銀行超額度清算。最后是堅持對代理銀行開展檢查監(jiān)督, 特別要加強對財政部門零余額賬戶和預(yù)算單位零余額賬戶管理, 確保零余額賬戶為零?？偟膩碚f, 雖然財政國庫集中支付制度在實施