建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)

1、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè) 建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制生態(tài)文明是人類繼原始文明、農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明之后 的新型文明形態(tài)，與物質(zhì)文明、精神文明、政治文明共同構(gòu) 成了中國特色社會主義文明。其核心是在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程 中尊重自然、保護(hù)自然、合理利用自然，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧。 建設(shè)生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn) 業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式和消費(fèi)模式，是我國全面建設(shè)小康社會奮 斗目標(biāo)的新要求。黨的十七大報(bào)告明確提出：要深化財(cái)稅、 金融體制改革，建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償 機(jī)制。生態(tài)補(bǔ)償是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧為目 的，體現(xiàn)區(qū)域發(fā)展外部環(huán)境公平，調(diào)整生態(tài)保護(hù)和受益相關(guān) 各方之間利益關(guān)系的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政

2、策。建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，從 制度上加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，是建設(shè)生態(tài)文明的重要內(nèi)容。一、我國生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕厩闆r分析關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償，到目前為止還沒有一個統(tǒng)一的定義。學(xué) 術(shù)界存在廣義和狹義之分。廣義的生態(tài)補(bǔ)償將環(huán)境污染治 理，資源有償使用，生態(tài)工程建設(shè)統(tǒng)統(tǒng)納入生態(tài)補(bǔ)償范疇， 立足于對生態(tài)系統(tǒng)的補(bǔ)償；狹義的生態(tài)補(bǔ)償主要是對生態(tài)保 護(hù)中保護(hù)者所付出經(jīng)濟(jì)社會成本的一種補(bǔ)償。國內(nèi)外已有不 少生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撗芯颗c實(shí)踐探索。理論上主要集中研究生 態(tài)補(bǔ)償概念的內(nèi)涵與外延，生態(tài)系統(tǒng)功能的價值評價，生態(tài) 補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容、測算方法和標(biāo)準(zhǔn)，生態(tài)補(bǔ)償主客體關(guān)系，生態(tài) 補(bǔ)償?shù)馁Y金籌措及補(bǔ)償方法、途徑，生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t及有關(guān) 法規(guī)政策，生態(tài)

3、補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)行管理機(jī)制等等。對生態(tài)補(bǔ)償以及 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基本概念、基本原理、運(yùn)行機(jī)制、方法途徑、政策法規(guī)等都有了比較深入和系統(tǒng)的闡述。我國“十一五”規(guī) 劃綱要將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和 禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，為研究和實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制創(chuàng)建 了很好的基礎(chǔ)平臺。實(shí)踐中已有很多有益的探索。 1999 年 開始啟動的退耕還林及后來實(shí)施的退牧還草工程的糧食補(bǔ) 助實(shí)際上就是生態(tài)補(bǔ)償?shù)某醪綄?shí)踐。 2004 年建立中央財(cái)政 森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度，標(biāo)志著我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的正 式啟動， 2007 年又完善了有關(guān)管理辦法，并規(guī)定森林生態(tài) 效益補(bǔ)償資金主要用于生態(tài)管護(hù)人工和防火治蟲等生態(tài)建 設(shè)與

4、保護(hù)工作，當(dāng)年安排補(bǔ)償基金達(dá) 30 多億元。目前，中 央森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和基金總量還在不斷提高。北京市 2004 年作出了建立山區(qū)生態(tài)林補(bǔ)償機(jī)制的決定，市和區(qū)縣 財(cái)政以 8 ：2 比例每年拿出 2.2 億按每畝 21 元標(biāo)準(zhǔn)管護(hù)生態(tài) 林，平均每個管護(hù)人員每月 600 元管護(hù)收入，實(shí)現(xiàn)了北京生 態(tài)林的全面有效管護(hù)，對首都生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善和提高起 到了十分重要的作用。 2009 年北京市又對這一機(jī)制進(jìn)行了 完善和全面提升，市和區(qū)縣財(cái)政擬以5： 5 比例每年再增加4.0 億按每畝每年 40 元標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助生態(tài)林主， 直接補(bǔ)償生態(tài)林 產(chǎn)權(quán)主體（林農(nóng)）因生態(tài)保護(hù)需要不能砍伐森林的經(jīng)濟(jì)代價。 目前，北京

5、市已開始逐步形成較為規(guī)范和完善的森林生態(tài)補(bǔ) 償制度體系。廣東、湖南等 20 多個省市區(qū)和一些地方也開 始建立了森林生態(tài)補(bǔ)償基金，一些區(qū)域間、流域內(nèi)因生態(tài)補(bǔ) 償開展的區(qū)域合作也在探索之中。但是，縱觀我國生態(tài)補(bǔ)償 的理論研究和實(shí)踐探索，與黨的十七大提出的加強(qiáng)生態(tài)文明 建設(shè)，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的要求相比，與我國經(jīng)濟(jì)社會可持 續(xù)發(fā)展的迫切需要相比，與生態(tài)保護(hù)區(qū)人民群眾的現(xiàn)實(shí)要求 相比，與社會主義市場經(jīng)濟(jì)基本原則要求相比，還存在不少 理論和實(shí)際問題。這些問題直接影響到我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的 科學(xué)建立、完善和有效實(shí)施。一是以生態(tài)服務(wù)價值作生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償標(biāo) 準(zhǔn)，一些研究者認(rèn)為就是補(bǔ)償生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能如

6、保持水 土，涵養(yǎng)水源，吸碳放氧的經(jīng)濟(jì)價值。通過一系列的分析測 算，研究生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的經(jīng)濟(jì)價值量，以此來確定生態(tài) 補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和總量。這種思路不但由于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值化 方法不科學(xué)、不成熟，很難科學(xué)確定生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的經(jīng) 濟(jì)價值。其根本癥結(jié)還在于沒有準(zhǔn)確找到生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)特 征。生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)應(yīng)當(dāng)是對生態(tài)保護(hù)區(qū)因保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)及 其功能而造成人的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展機(jī)會損失進(jìn)行補(bǔ)償，是通過 解決人的公平發(fā)展問題來解決生態(tài)保護(hù)問題的一種機(jī)制和 方法。因此，生態(tài)補(bǔ)償測算的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是生態(tài)保護(hù)區(qū) “經(jīng)濟(jì)人”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會成本，而不是生態(tài)系統(tǒng)本身的功能 服務(wù)價值。很多學(xué)者走入誤區(qū)始終不得其解。如果以生態(tài)系

7、 統(tǒng)功能服務(wù)價值來計(jì)算生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，就混淆了生態(tài)系統(tǒng)本 身的生態(tài)服務(wù)價值量和保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)者利益損失價值量這 兩個概念。此外，以生態(tài)保護(hù)區(qū)生態(tài)服務(wù)價值（假如能夠科 學(xué)地計(jì)算的話）作為補(bǔ)償依據(jù)進(jìn)行補(bǔ)償，在法理上也會因生 態(tài)系統(tǒng)的基礎(chǔ)載體土地所有權(quán)歸國家所有，因生態(tài)產(chǎn)品 系非商品化的公共產(chǎn)品而不能成立。在實(shí)踐中也不會得到提 供補(bǔ)償者的認(rèn)同。因?yàn)樯鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能十分廣泛，其理論 價值量往往是天文數(shù)據(jù)，不是現(xiàn)實(shí)財(cái)力可及，如采用影子工 程法、機(jī)會成本法和替代花費(fèi)法對祁連山自然保護(hù)區(qū)森林生 態(tài)系統(tǒng)功能的經(jīng)濟(jì)價值進(jìn)行評估 ,結(jié)果表明 ,保護(hù)區(qū)功能的經(jīng) 濟(jì)價值為 926 148.85 萬元 .其中 :直接經(jīng)濟(jì)價

8、值 822 480.00 萬元,間接經(jīng)濟(jì)價值 103 668.85 萬元 .在其間接價值中 ,涵養(yǎng) 水源價值 38 643.00 萬元,保肥保土價值 43 397.66 萬元,野生 動物保護(hù)和病蟲害防治價值 5 411.99 萬元 ,釋放氧氣、固定 CO2 和降解污染物價值 16 216.20 萬元。二是把生態(tài)建設(shè)與生態(tài)補(bǔ)償混淆。我國實(shí)施的生態(tài)建設(shè) 工程主要目的是建設(shè)和保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)，如天然林保護(hù)工 程、荒漠化治理工程、濕地保護(hù)和恢復(fù)工程、自然保護(hù)區(qū)建 設(shè)工程、 水土保持工程等等， 所有的投入是工程的建設(shè)經(jīng)費(fèi)， 是工程建設(shè)和實(shí)施過程中必須要花費(fèi)的成本。這些生態(tài)工程 的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都不是對生

9、態(tài)保護(hù)區(qū)人民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展 機(jī)會受限、受損所付出經(jīng)濟(jì)代價的彌補(bǔ)。我們的自然生態(tài)是 已經(jīng)不同程度地遭受了破壞的生態(tài)，要保證我國經(jīng)濟(jì)高速增 長需要的生態(tài)容量還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)力度是十分必 要的。但如果把生態(tài)建設(shè)投入等同或者代替生態(tài)補(bǔ)償?shù)扔跊] 有補(bǔ)償。這樣的思考對生態(tài)保護(hù)區(qū)來說既是不公平的，也是 不道德的，是對他們生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的忽視和蔑視。三是把資源有償使用和污染治理與生態(tài)補(bǔ)償混淆。資源 有償使用是指單位或個人在開發(fā)礦產(chǎn)、天然氣、水電等自然 資源時， 國家以稅收、 資源費(fèi)等形式對開發(fā)主體收取的費(fèi)用， 是在自然資源日益緊缺情況下，節(jié)約利用資源而建立的一種 管理和調(diào)節(jié)制度，是自然資源價值在法律上的

10、體現(xiàn)和確定， 結(jié)果是各級財(cái)政以稅和非稅形式納入財(cái)政，理論上可作為生 態(tài)補(bǔ)償資金來源，但制度本身并不是生態(tài)補(bǔ)償，兩者是有聯(lián) 系的兩回事。而環(huán)境治理收費(fèi)的目的是治理已經(jīng)或者正在遭 到污染的環(huán)境，與生態(tài)補(bǔ)償更不沾邊。四是生態(tài)保護(hù)區(qū)依賴生態(tài)補(bǔ)償。關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償，有一種 靜態(tài)的認(rèn)識，認(rèn)為生態(tài)保護(hù)區(qū)為全局做出了巨大的貢獻(xiàn)，其 經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展理應(yīng)完全依靠國家或受益地區(qū)支付生態(tài)補(bǔ)償。生態(tài)功能區(qū)依靠生態(tài)補(bǔ)償來支撐經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的這種認(rèn)識 既不付合我國大的國情、也不付合生態(tài)保護(hù)區(qū)的具體實(shí)際。 生態(tài)補(bǔ)償是為了建立生態(tài)保護(hù)利益相關(guān)者之間的利益調(diào)節(jié) 機(jī)制，為可持續(xù)發(fā)展進(jìn)行制度建設(shè)。雖是經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但不可 能是簡單的填平補(bǔ)缺，也

11、不是扶貧和對口支援，不可能依靠 生態(tài)補(bǔ)償來解決生態(tài)保護(hù)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的全部問題。生態(tài) 保護(hù)區(qū)必須是一手抓生態(tài)保護(hù)，一手抓經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。事實(shí) 上，就我國的財(cái)力而言，生態(tài)補(bǔ)償在相當(dāng)長一段時間只能是 一種補(bǔ)助，還達(dá)不到全部意義上的補(bǔ)償。同時，生態(tài)保護(hù)區(qū) 生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿σ埠艽?，自我發(fā)展既很重要也很必要。四 川九寨溝旅游經(jīng)濟(jì)的發(fā)展就是一個典型。這些生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的理論研究和實(shí)踐中較為共性的問 題，嚴(yán)重阻礙和誤導(dǎo)了我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立和完善，使 有關(guān)部門難以決策。必須在理論認(rèn)識和思想方法上理清，才 能科學(xué)地、實(shí)事求是地建立和完善中國特色的生態(tài)補(bǔ)償機(jī) 制。需要指出的是這里研究的生態(tài)補(bǔ)償所涉及的“生態(tài)”主要

12、 是指陸地生態(tài)系統(tǒng)中的森林、濕地、草原等自然生態(tài)系統(tǒng)。 就目前而言，這些自然生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能與經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù) 發(fā)展關(guān)聯(lián)度最高、最直接、最重要。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制按森林、 濕地和草原三個不同生態(tài)類型分別進(jìn)行建立和完善，逐步形 成一套完整的制度體系，是“大生態(tài)補(bǔ)償”。二、建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的必要性與可行性 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境，改善和發(fā)揮其對經(jīng) 濟(jì)社會發(fā)展的生態(tài)服務(wù)功能，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展為目 的，運(yùn)用市場經(jīng)濟(jì)理念和政府財(cái)政手段，調(diào)節(jié)利益相關(guān)者之 間的生態(tài)與經(jīng)濟(jì)利益的一種公共制度安排。當(dāng)前，我國生態(tài) 建設(shè)取得顯著成效，經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷壯大。 同時，生態(tài)環(huán)境承載發(fā)展的能力與容

13、量仍然十分有限，區(qū)域 發(fā)展很不平衡，保護(hù)生態(tài)的外部環(huán)境極不經(jīng)濟(jì)。建立和完善 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全 面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，建設(shè)生態(tài)文明、促進(jìn)社會和諧發(fā)展不但 必要，而且可行。（一）建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的必然要求 科學(xué)發(fā)展觀第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要 求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。建立生態(tài)補(bǔ)償 機(jī)制的就是按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生 態(tài)總量統(tǒng)籌兼顧一盤棋的問題；就是解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)容 量協(xié)調(diào)，保障經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展問題；就是解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展 重點(diǎn)區(qū)域與生態(tài)保護(hù)重要區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展問題；就是解 決生態(tài)保護(hù)區(qū)人民群眾的生存與發(fā)

14、展這個人本問題；就是通 過長效機(jī)制保護(hù)生態(tài)來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的問題。因此，建 立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的必然要求和具 體體現(xiàn)。事實(shí)上，在生態(tài)保護(hù)區(qū)因森林不能砍伐，濕地資源 和礦產(chǎn)資源不能開發(fā)，草原有限利用，各種經(jīng)濟(jì)行為受到限 制，地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展?fàn)奚艽??！叭绻f三江源是我國南北大動脈長江、黃河的心 臟的話，那么祁連山水源涵養(yǎng)區(qū)就是河西地區(qū)的心臟。肅南 縣位于河西走廊南部的祁連山區(qū)，縣境東西狹長，境內(nèi) 650km 長的祁連山水源涵養(yǎng)林區(qū)占全縣土地面積的 89.7 這里的山地森林及高山草場作為祁連山水源生態(tài)的主體和 根基，涵養(yǎng)和供給著河西地區(qū)的石羊河、黑河、疏勒河等西 北著名內(nèi)陸水

15、系大小 33 條河流的水源，年平均向下游輸出 水量達(dá)43.11億m3，構(gòu)成下游走廊平原及內(nèi)蒙古西部綠洲發(fā) 展存亡和生態(tài)有序演替的生命線。然而，全球氣候變化的加 劇和超載過牧、植被破壞等的屢禁不止，導(dǎo)致祁連山雪線不 斷上升、生態(tài)嚴(yán)重退化、水源涵養(yǎng)能力明顯下降，使河西地 區(qū)水資源利用面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。保護(hù)和建設(shè)祁連山水源涵 養(yǎng)林區(qū)、維系水資源的可持續(xù)利用，已成為保持河西地區(qū)乃 至整個西北內(nèi)陸流域人與自然和諧發(fā)展、保障西部大開發(fā)成 效的關(guān)鍵問題和主要戰(zhàn)略任務(wù)之一。上游生態(tài)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會甚至還處于十分落后的原始 狀態(tài)。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)一步發(fā)展受到生態(tài)環(huán)境的制約越 來越大，必須加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

16、，而生態(tài)保護(hù)區(qū)與 生態(tài)受益區(qū)域之間發(fā)展機(jī)會越來越不平等，發(fā)展條件越來越 不平衡，發(fā)展差距越來越大。不建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，不通過 政府手段從生態(tài)保護(hù)受益方對受損方進(jìn)行補(bǔ)償就不是以人 為本，就不是公平正義， 就不是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展。（二）建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是建設(shè)生態(tài)文明的內(nèi)在需求 加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，是生態(tài)文明建設(shè)的重要 內(nèi)容。上世紀(jì)九十年代以來，我國政府已經(jīng)投入巨大的財(cái)力 物力實(shí)施以天然林保護(hù)工程、退耕還林工程、防沙治沙工程 為代表的一系列生態(tài)建設(shè)工程。我國的生態(tài)建設(shè)與保護(hù)取得 了舉世矚目的成效，森林覆蓋率已經(jīng)達(dá)到 20.36% ，濕地生 態(tài)系統(tǒng)得到有效保護(hù)和恢復(fù)，草原土地沙化勢頭得

17、到有力扼 制，以森林為主的自然保護(hù)區(qū)面積已占國土面積的 12.8% 。 但要增強(qiáng)生態(tài)保護(hù)區(qū)地方政府和老百姓保護(hù)生態(tài)環(huán)境的自 覺性，調(diào)動他們保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性，充分發(fā)揮他們保護(hù) 生態(tài)環(huán)境的主人翁精神，僅僅依靠生態(tài)建設(shè)工程是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠 的。必須建立生態(tài)保護(hù)的長效機(jī)制，將生態(tài)保護(hù)區(qū)地方政府 和人民群眾的切身利益與生態(tài)環(huán)境的有效保護(hù)有機(jī)結(jié)合起 來，才能使生態(tài)環(huán)境的保護(hù)從根本上和制度上得到長期保 證。因此，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，從制度上進(jìn)一步保護(hù)生態(tài)環(huán) 境，同生態(tài)建設(shè)工程一樣，是建設(shè)生態(tài)文明的重要內(nèi)涵。換 言之，要保護(hù)生態(tài)環(huán)境，建設(shè)生態(tài)文明，僅僅依靠生態(tài)建設(shè) 是不夠的，還需要研究致力于解決生態(tài)保護(hù)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會

18、發(fā)展 問題的長效機(jī)制。建設(shè)生態(tài)文明必須實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償，建立生 態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是建設(shè)生態(tài)文明的必然要求。祁連山水源涵養(yǎng)區(qū)是維護(hù)河西生態(tài)和經(jīng)濟(jì)社會和諧的 主要保障。1、涵養(yǎng)水源： 據(jù) 2000 年森林資源調(diào)查，祁連山林業(yè) 用地面積 60.67 萬 hm 2，其中喬木林 16.6 萬 hm 2，灌木林 41.24萬hm2，占67.97 %。其中，肅南縣有林業(yè)用地 28.75 萬hm2 （灌叢占58.4 %）,占祁連山林業(yè)用地的 47.4 %，草 場142.8萬hm2。這些植被通過減少地表徑流、削減河川洪 峰和延長徑流歷時 , 起到了以豐補(bǔ)枯的作用。據(jù)車克鈞等觀 察測量得知 ，蘚類云杉林林冠截留率為 25.

19、86% ；祁連圓柏 林秋季（79月）為28.95%;灌叢林秋季為 66.12%。另據(jù) 測定 ，蘚類云杉林非毛管蓄水量為 153.6mm , 祁連圓柏林 為 106.7mm ；灌叢林為 114.6mm; 放牧草地為 105.4mm ； 蘚類云杉林田間持水量 33.73mm ；祁連圓柏林為 29.58mm; 放牧草地 25.55mm 。雖然云山林涵養(yǎng)水源的能力較強(qiáng)， 但由 于云杉林主要呈斑塊狀分布于海拔 26003200m 的陰坡和 半陰坡， 面積較小， 結(jié)構(gòu)單一； 而草灌面積大， 保水能力強(qiáng)， 在水源涵養(yǎng)方面發(fā)揮著舉足輕重的作用。1979 1980 年中科院蘭州冰川凍土研究所按國際規(guī)范 重新進(jìn)行

20、詳細(xì)、完整的冰川編輯，得出祁連山有現(xiàn)代冰川 2859條，19.73萬hm2，儲水量811.2億m3，年出山徑流72.6 億m3。其中肅南境內(nèi)有964條、4.1萬hm2冰川，儲水量159.154億m3，分別占祁連山冰川的 33.72 %、20.78 %、19.62 和由冰雪融水、大氣降水和地下水形成的徑流，每年大致有43.11億m3 （占祁連山水源涵養(yǎng)區(qū)出山水總量的59.38 %）水量通過河西三大內(nèi)陸河水系流向下游荒漠和綠 洲帶，成為河西五市67萬多hm2農(nóng)田、130多萬hm2可耕地以 及460 萬人口、 500 多萬頭只牲畜、 數(shù)百家工礦企業(yè)賴以生存 的水源保障線和“命根子”。2、保育土壤：祁

21、連山水源涵養(yǎng)林研究院王金葉等在疏 勒河無林流域和黑河、石羊河森林流域的徑流含沙量比較結(jié) 果發(fā)現(xiàn) ，祁連山水源涵養(yǎng)林的存在共減少土壤流失量 861.35 萬m3，相當(dāng)于減少了 207.2萬m3的庫容淤積。有效地保護(hù)了 山區(qū)土地，減緩了下游水庫和渠道的輸沙壓力。具有十分獨(dú)特的生態(tài)區(qū)位和重要的生態(tài)地位。同時，也 是我國經(jīng)濟(jì)社會最不發(fā)達(dá)的邊遠(yuǎn)地區(qū)和民族地區(qū)。要加強(qiáng)生 態(tài)文明建設(shè)，不但要繼續(xù)加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)與保護(hù)工程，還必須 對這些地區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和能 力。此外，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還是加強(qiáng)民族地區(qū)發(fā)展、建設(shè) 社會主義新農(nóng)村的需要。我國重要的生態(tài)保護(hù)區(qū)集中在西部 地區(qū)和民族地區(qū)，這些地

22、區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展緩慢，人民生活水 平低，生存條件差，是扶貧開發(fā)和社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重 點(diǎn)和難點(diǎn)地區(qū)，也是社會穩(wěn)定的重點(diǎn)和敏感區(qū)域。建立生態(tài) 補(bǔ)償機(jī)制還是加強(qiáng)民族地區(qū)發(fā)展、促進(jìn)民族和諧，維護(hù)社會 穩(wěn)定，建設(shè)社會主義新農(nóng)村的需要。（三）建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制條件具備、時機(jī)成熟 我國生態(tài)建設(shè)工作已經(jīng)取得了顯著成效，自然生態(tài)狀況 總體是治理大于破壞，并開始向良性方向發(fā)展，為生態(tài)補(bǔ)償 機(jī)制建立打下了堅(jiān)實(shí)的生態(tài)基礎(chǔ)。我國退耕還林工程、退牧 還草工程的糧食補(bǔ)助政策早有生態(tài)補(bǔ)償?shù)碾r形；全國森林生 態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制從 2004 年已開始試點(diǎn)實(shí)施， 2007 年又進(jìn)一 步發(fā)展；一些地方如北京市已建立并逐步完善全部意

23、義上的 森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；不少地方也開始建立森林生態(tài)補(bǔ)償基 金，為“大生態(tài)補(bǔ)償”機(jī)制的建立與完善積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。 從我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況來看，我國已進(jìn)入工業(yè)化中期，政 治穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越來越高，經(jīng)濟(jì)實(shí)力越來越強(qiáng)，人均 GDP 超過 3000 美元，全國財(cái)政總收入達(dá)到 6 萬億元。 不管 是國家 GDP 總量還是財(cái)政經(jīng)濟(jì)實(shí)力都為建立和完善生態(tài)補(bǔ) 償機(jī)制提供了有力的保障。此外，我國公民經(jīng)濟(jì)收入和生活 水平不斷提高，國民生態(tài)意識不斷增強(qiáng)，國際交往便利，國 際合作與交流十分頻繁，實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償具有良好的社會基礎(chǔ) 與國際環(huán)境。在我國進(jìn)一步建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的各種 條件具備，時機(jī)已基本成熟，具有現(xiàn)

24、實(shí)性和可操作性。實(shí)施 生態(tài)補(bǔ)償將會產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會和政治效益。如 對長江上游實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償，必將進(jìn)一步提高長江流域生態(tài)安 全水平， 為占全國總?cè)丝?34% 的 4 億多人， 占全國經(jīng)濟(jì)總量 近 50% 的長江流域經(jīng)濟(jì)帶的快速發(fā)展提供生態(tài)保障。 對于保 護(hù)長江上游地區(qū)乃至青藏高原生物多樣性， 保護(hù)中華民族“水 塔”資源，防止沙漠化， 更多地固碳放氧， 減緩全球變暖都具 有直接的意義。對于提高全社會生態(tài)道德意識和生態(tài)文明水 平，給子孫后代留下天藍(lán)、地綠、水清和空氣清新的世界， 保障他們的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)以及進(jìn)一步增近黨同人民群眾 的感情，進(jìn)一步鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，樹立良好的國際形象都 具有十分

25、重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。三、建立中國特色生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基本構(gòu)想（一）指導(dǎo)思想和基礎(chǔ)平臺 堅(jiān)持以“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展 觀，按照以人為本，統(tǒng)籌兼顧，全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展理念， 貫徹落實(shí)黨的十七大提出建設(shè)生態(tài)文明和建立健全生態(tài)環(huán) 境補(bǔ)償機(jī)制的要求，結(jié)合我國生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客 觀實(shí)際，建立、完善并實(shí)施中國特色生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。黨的十七大提出了建立主體功能分區(qū)的戰(zhàn)略構(gòu)想，將國 土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四 類，四類主體功能區(qū)是對生態(tài)功能區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展定位，也是 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立的法律與政策依據(jù)。 “限制”和“禁止”開發(fā)， 使得該區(qū)域的資源價值與生態(tài)

26、價值在現(xiàn)實(shí)中不能反映出來， 經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到限制，因此，主體功能分區(qū)是構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī) 制的基礎(chǔ)平臺。（二）主要原則 生態(tài)補(bǔ)償遵循以人為本，尊重人民群眾生存權(quán)和發(fā)展權(quán) 原則；人與自然和諧發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的原則； “誰受益、 誰補(bǔ)償， 誰損失、 補(bǔ)償誰”公平正義和平等交換原則； 生態(tài)產(chǎn) 品是公共產(chǎn)品，受益群體是社會公眾，實(shí)行以政府主導(dǎo)公共 財(cái)政投入補(bǔ)償為主的原則；中央和地方、政府和社會主輔結(jié) 合，共同參與的原則；生態(tài)補(bǔ)償與加快發(fā)展， “輸血”與“造血” 補(bǔ)償相結(jié)合的原則；突出重點(diǎn)、先易后難，連續(xù)補(bǔ)償、循序 漸進(jìn)的原則。建立和完善對森林、草地、濕地主要自然生態(tài) 系統(tǒng)保護(hù)的生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制。（三）基本框

27、架 1、補(bǔ)償主體：生態(tài)產(chǎn)品作為公共物品，其效益具有非 競爭性和非商品性，理應(yīng)由公共財(cái)政來提供?？山⒅醒胴?cái) 政為主、地方財(cái)政為輔，政府為主、社會參與為輔，政府、社會、市場相結(jié)合的生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金。2、補(bǔ)償對象：生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ο笥袃蓚€，一是地方政府， 二是生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)權(quán)所有人。生態(tài)補(bǔ)償彌補(bǔ)的是因?yàn)楸Ｗo(hù)生態(tài) 環(huán)境而增加的機(jī)會成本。按照公平原則對付出生態(tài)保護(hù)代價 的兩個重要主體給予補(bǔ)償。一要補(bǔ)償?shù)胤秸l(fā)展機(jī)會受限 而減少的財(cái)政收入，二要補(bǔ)償生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)權(quán)所有人經(jīng)濟(jì)活動 受限的經(jīng)濟(jì)損失，產(chǎn)權(quán)所有人中國有產(chǎn)權(quán)所有人一般是企事 業(yè)單位如森工局、保護(hù)區(qū)，集體產(chǎn)權(quán)所有人一般已改革落實(shí) 到農(nóng)戶。毫無疑問， 生態(tài)補(bǔ)償

28、的最終受益者肯定是生態(tài)系統(tǒng)， 但只有經(jīng)過中間受益人才能實(shí)現(xiàn)，這個中間“人”就是生態(tài)系 統(tǒng)所在地的地方政府和生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)權(quán)所有人。因?yàn)楫?dāng)生態(tài)保 護(hù)區(qū)所在地政府和產(chǎn)權(quán)所有人獲得生態(tài)補(bǔ)償后，將通過限制 自身生產(chǎn)活動減少和降低對生態(tài)環(huán)境影響，最終體現(xiàn)在對生 態(tài)系統(tǒng)和功能的“補(bǔ)償”。根據(jù)我國土地管理制度， 林地所有權(quán) 歸國家的特點(diǎn)，基于我國政府各管理層級權(quán)、責(zé)、利還不夠 明晰的現(xiàn)實(shí)，對屬國有體制內(nèi)的縣級地方財(cái)政和國有產(chǎn)權(quán)單 位的補(bǔ)償稱為補(bǔ)助或補(bǔ)貼也許更為合適。3、補(bǔ)償范圍和目標(biāo)：按照自然生態(tài)系統(tǒng)類型劃分，對 森林、濕地、草地三個主要生態(tài)功能類型區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。 將生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)嚴(yán)格定位在對自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)過

29、程中，保 護(hù)區(qū)人民生存和發(fā)展權(quán)受到的影響。4、補(bǔ)償方式：一是對地方政府實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。財(cái) 政轉(zhuǎn)移支付有兩種形式，一種是中央財(cái)政向地方財(cái)政的縱向 轉(zhuǎn)移，另一種是地方財(cái)政之間的橫向轉(zhuǎn)移。生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支 付制度，應(yīng)當(dāng)是縱向轉(zhuǎn)移支付為主。其核心是由中央財(cái)政向 重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣級地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，以此來平衡地區(qū)間 由于生態(tài)環(huán)境保護(hù)在財(cái)政收入能力上的差異，體現(xiàn)發(fā)展機(jī)會 的公平。而區(qū)域之間的橫向轉(zhuǎn)移支付由于體制機(jī)制原因一般 難以實(shí)現(xiàn)，只能是提倡。 基于生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹醒胴?cái)政轉(zhuǎn)移支付， 應(yīng)該選擇地方自主權(quán)更大的一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付而非專項(xiàng) 財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，讓地方財(cái)政得到的補(bǔ)償能自主納入財(cái)政預(yù)算 解決自身最需要解決的

30、問題，像不被限制開發(fā)獲得財(cái)政收入 的支配權(quán)一樣。二是對生態(tài)產(chǎn)權(quán)所有人直接支付。其中國有 產(chǎn)權(quán)企事業(yè)單位實(shí)行財(cái)政直接支付，集體產(chǎn)權(quán)農(nóng)牧民實(shí)行現(xiàn) 金直補(bǔ)。 這些都是“輸血型”補(bǔ)償方法，也可實(shí)施“造血型”補(bǔ)償 方法。通過等于或大于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展項(xiàng)目、 基礎(chǔ)設(shè)施、扶貧開發(fā)項(xiàng)目等，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，提升自我發(fā)展 能力，形成造血機(jī)制，也是對地方政府進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾?選擇。5、補(bǔ)償依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)：生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)是補(bǔ)助發(fā)展機(jī)會 損失。因此，“發(fā)展機(jī)會損失”是生態(tài)補(bǔ)償測算的重要依據(jù)。生 態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的考量依據(jù)是生態(tài)功能區(qū)可砍伐森林（木材） 、 可開發(fā)礦產(chǎn)資源、可開發(fā)水資源、可開發(fā)草場資源等生態(tài)和 自然資源，

31、因生態(tài)保護(hù)禁止和限制開發(fā)給直接受益主體造成 的現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)損失。具體標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)綜合考慮國家和地區(qū)的實(shí)際情 況，特別是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，平均利稅率、平均 GDP 增 速，保護(hù)者與其它地區(qū)生活水平的差別，通過充分調(diào)研論證 來確定，最終確定為單位面積補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?？煽紤]確定基礎(chǔ)標(biāo) 準(zhǔn)逐步遞增，也可考慮一區(qū)一策或者一類型一標(biāo)準(zhǔn)。需要強(qiáng) 調(diào)的是國有和集體產(chǎn)權(quán)的生態(tài)林地、濕地、草地，因產(chǎn)權(quán)性 質(zhì)和承載人口生存壓力不一樣，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)有大的區(qū)別。6、補(bǔ)償管理：一是資金到位管理。二是措施落實(shí)和補(bǔ) 償成效的檢查評估。在科學(xué)規(guī)劃和分類施策的基礎(chǔ)上，實(shí)行 部門統(tǒng)分結(jié)合管理， 即由綜合部門牽頭落實(shí)計(jì)劃、 下達(dá)資金， 專業(yè)部門牽頭過

32、程管理，中介機(jī)構(gòu)獨(dú)立檢查評估，確保生態(tài) 補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)際成效。（四）相關(guān)措施1、加大生態(tài)建設(shè)力度。對國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，在實(shí) 行生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐瑫r，還要繼續(xù)加大生態(tài)建設(shè)力度，恢復(fù)和維 護(hù)生態(tài)系統(tǒng)功能。繼續(xù)實(shí)施天然林保護(hù)、退耕還林、退牧還 草、荒漠化治理、濕地保護(hù)、自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、水土保護(hù)和 流域治理等生態(tài)建設(shè)工程，并啟動實(shí)施一批生態(tài)建設(shè)工程。 只有將生態(tài)建設(shè)工程和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制兩項(xiàng)措施，一個直接解 決生態(tài)建設(shè)問題，一個通過解決人的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展問題形成 長效機(jī)制間接解決生態(tài)保護(hù)問題這兩個辦法統(tǒng)籌實(shí)施，才能 有效地、根本性地搞好我國生態(tài)文明建設(shè)。2、大力發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)。生態(tài)保護(hù)區(qū)除必須擯棄對自然 資源依賴程

33、度高、生態(tài)環(huán)境破壞大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式獲得生態(tài) 補(bǔ)償外， 還要從轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式、 調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)入手， 構(gòu)建與生態(tài)保護(hù)相適應(yīng)的生產(chǎn)力布局，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè) 和替代產(chǎn)業(yè)，積極推進(jìn)生態(tài)旅游業(yè)發(fā)展，提高勞動力素質(zhì)， 加大勞動力轉(zhuǎn)移力度，逐步走出生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路。首先，從河西地區(qū)的生態(tài)結(jié)構(gòu)看，南部的祁連山區(qū)，西 北部的戈壁沙漠，中間不連續(xù)的綠洲，構(gòu)成了河西地區(qū)特殊 的生態(tài)系統(tǒng)。三者之間相互制約，相互影響，而祁連山水源 涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)系統(tǒng)是河西陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，在維護(hù)生態(tài)系 統(tǒng)、保持生態(tài)平衡方面起著決定性的作用。如果沒有祁連山 的水，沙漠化和沙塵暴肆虐的現(xiàn)象就得不到有效的遏制。從 這個意義上講，祁連山水

34、源涵養(yǎng)區(qū)不僅養(yǎng)育了河西人民，為 河西人民提供了衣食之源， 同時也在很大程度上阻滯了北 部和西部沙漠的蔓延，保護(hù)了河西及其以東地區(qū)免遭風(fēng)沙的 侵害，是河西的生命線，是西北地區(qū)乃至中國北方重要的生 態(tài)屏障。其次，祁連山水源涵養(yǎng)林是西北干旱區(qū)荒漠、半荒 漠生態(tài)景觀背景上的綠色奇葩，在固氮制氧、凈化空氣方面 具有不可取代的作用。另外，隨著全球自然生態(tài)旅游的興起， 祁連山奇特的地貌景觀、廣袤的高山草場和森林，以及美麗 的冰川將為河西的旅游經(jīng)濟(jì)開辟一個全新的空間。四、建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的政策建議（一）完善森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制對中央財(cái)政和各地建立的森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度 進(jìn)行補(bǔ)充完善。按照上述補(bǔ)償思路框架

35、理清生態(tài)補(bǔ)償思路， 搞好森林生態(tài)效益補(bǔ)償規(guī)劃，完善補(bǔ)償實(shí)施與管理辦法。一 是完善補(bǔ)償對象。明確森林生態(tài)補(bǔ)償包括對縣級地方財(cái)政的 補(bǔ)償和對生態(tài)林林權(quán)所有者（含國有和集體）的補(bǔ)償兩類型 三方面補(bǔ)償對象分別實(shí)施補(bǔ)償或補(bǔ)助；二是明晰生態(tài)建設(shè)資 金與生態(tài)補(bǔ)償資金。森林生態(tài)補(bǔ)償資金不應(yīng)包括生態(tài)建設(shè)費(fèi) 用，生態(tài)建設(shè)費(fèi)用如防火、治蟲，補(bǔ)植補(bǔ)栽，巡護(hù)管理應(yīng)另 進(jìn)入生態(tài)建設(shè)工程預(yù)算；三是科學(xué)制定標(biāo)準(zhǔn)。按照本研究的 補(bǔ)償思路分類測算并逐步提高單位面積補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；區(qū)別對待 生態(tài)林林權(quán)所有性質(zhì)，并大大提高集體生態(tài)林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，保 護(hù)生態(tài)林農(nóng)利益；四是加強(qiáng)管理。加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償資金到補(bǔ)償 對象的檢查、效能評估與部門協(xié)調(diào)。此外，完

36、善森林生態(tài)效 益補(bǔ)償機(jī)制的同時繼續(xù)開展天然林保護(hù)等生態(tài)建設(shè)工程，加 強(qiáng)林業(yè)生態(tài)建設(shè)力度。（二）建立大生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制對森林、濕地、草原三種類型自然生態(tài)系統(tǒng)按各自生態(tài) 功能和經(jīng)濟(jì)功能進(jìn)行功能分區(qū)的基礎(chǔ)上，科學(xué)制定總體和分 項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償規(guī)劃，按照前述生態(tài)補(bǔ)償思路框架，參照完善后 的森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立包括森林、濕地、草原在內(nèi)的大生 態(tài)補(bǔ)償機(jī)制制度體系，建立國家大生態(tài)補(bǔ)償基金平臺，實(shí)施 主要自然生態(tài)功能類型區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償。（三）開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn) 由于生態(tài)補(bǔ)償涉及復(fù)雜的利益關(guān)系調(diào)整，目前對生態(tài)補(bǔ) 償原理性探討較多，針對具體地區(qū)、具體方面的實(shí)踐較少。 初步的實(shí)踐探索較多，較系統(tǒng)完善的很少。尤其是缺乏經(jīng)過 實(shí)踐檢驗(yàn)的生態(tài)補(bǔ)償技術(shù)、管理方法與政策體系，十分有必 要通過在典型生態(tài)區(qū)、對典型生態(tài)類型開展國家層面試點(diǎn)來 探索總