電子政務(wù)與政府流程管理

1、第七章 電子政務(wù)與政府流程管理7.1 電子政務(wù)與政務(wù)流程當(dāng)前，由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變是政府改革的重要目標(biāo)之一。對(duì)于服務(wù)型政府而言，社會(huì)公眾是政府的“客戶(hù)”。隨著電子政務(wù)的發(fā)展和普及，建立電子化的政府管理體系，向全社會(huì)提供高效優(yōu)質(zhì)、透明規(guī)范的全方位的管理和服務(wù)，已經(jīng)萬(wàn)事俱備。通過(guò)政府流程再造，不斷提高公眾服務(wù)質(zhì)量和水平，打造服務(wù)型、效能型、法制型、責(zé)任型政府無(wú)疑是明智之舉。流傳管理是一種以規(guī)范化的業(yè)務(wù)流程為中心，以持續(xù)的提高組織業(yè)務(wù)績(jī)效為目標(biāo)的系統(tǒng)化方法。流傳管理的本質(zhì)目標(biāo)是構(gòu)造卓越的業(yè)務(wù)流程。流傳管理對(duì)于電子政務(wù)影響深遠(yuǎn)。傳統(tǒng)的科層制和職能制的政府管理模式是建立在勞動(dòng)分工理論和職能分工理

2、論基礎(chǔ)上的，其弊端逐漸演變?yōu)楣卜?wù)效率的無(wú)形障礙。在此背景下，流程管理作為一種全新的管理模式應(yīng)運(yùn)而生。作為一種管理理念和管理模式，流傳管理是政府從粗放式管理走向精細(xì)化管理的重要標(biāo)志。7.1.1政務(wù)流程的含義政務(wù)流程是指政府在實(shí)施管理和提供服務(wù)時(shí)，為實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，履行行政職能所進(jìn)行的、能夠體現(xiàn)政務(wù)活動(dòng)規(guī)律的一系列活動(dòng)步驟的集合。這一概念還可以進(jìn)一步做出如下的解釋?zhuān)? 政務(wù)流程是完成特定任務(wù)目標(biāo)的一系列政務(wù)活動(dòng)的集合；2 政務(wù)流程中每個(gè)工作單元都有特定的工作任務(wù)、工作內(nèi)容和工作方式；3 政務(wù)流程中各個(gè)單元在先后次序上具有確定性。電子政務(wù)流程的定義有廣義和狹義兩種。其中廣義的政務(wù)流程包括黨政機(jī)關(guān)、

3、人大以及政協(xié)所進(jìn)行的各種行政管理流程；而狹義的政務(wù)流程一般是指政府部門(mén)內(nèi)部的管理和流程。本書(shū)主要討論狹義的政務(wù)流程，即政府部門(mén)在對(duì)企業(yè)和公眾提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的過(guò)程中的連續(xù)的、有規(guī)律的事件。政務(wù)流程的一個(gè)顯著的特點(diǎn)就是它有明確的起點(diǎn)和終點(diǎn)，并且有明確的目標(biāo)。而且，通過(guò)流程的轉(zhuǎn)化，可以將顯而易見(jiàn)的輸入轉(zhuǎn)化成特定的輸出。7.1.2政務(wù)流程的基本特點(diǎn)1 約束性 政府行為必須符合國(guó)家利益，必須維護(hù)社會(huì)公眾的合法權(quán)益，政府必須依法行政。政府流程中，只要法律沒(méi)有授權(quán)，就不能在流程中為自己創(chuàng)設(shè)權(quán)利規(guī)范，否則就構(gòu)成違法。2 確定性 政府流程通常被稱(chēng)為政府管理程序或者行政程序。機(jī)關(guān)工作人員必須嚴(yán)格執(zhí)行流程，

4、接受其約束，違者將受到處罰。機(jī)關(guān)工作人員程序違法或者流程不當(dāng)都要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任或者行政責(zé)任。3 穩(wěn)定性 政府流程是對(duì)政府工作規(guī)律的反映，是政府意志的表示，它必須在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間范圍內(nèi)保持穩(wěn)定有效，不得“朝令夕改”。因此，制定政府流程必須慎重，不得輕易更改、廢止。4 可操作性 政府流程必須明確、具體、可行。制定政府流程時(shí)必須遵循客觀(guān)規(guī)律，使其合法、合理、行得通，缺有效果；流程本身必須明晰具體、毫不含糊，這樣才能使其真正實(shí)行起來(lái)。7.1.3政務(wù)流程的分類(lèi) 1 按照流程功能，政務(wù)流程可以分為服務(wù)流程、支持流程和管理流程。服務(wù)流程主要指以公眾為導(dǎo)向的為社會(huì)提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的政務(wù)流程。支持流程是

5、與服務(wù)流程有著密切聯(lián)系的、存在于政府內(nèi)部的工作中的流程，主要負(fù)責(zé)向政府內(nèi)部各部門(mén)提供信息和服務(wù)，以促進(jìn)政府內(nèi)部各部門(mén)的配合。管理流程主要負(fù)責(zé)服務(wù)流程和支持流程之間的配合，間接促進(jìn)公眾與政府之間的交流，致力于塑造更好的服務(wù)型政府的形象。 2 按照流程重要性，政務(wù)流程可以分為核心政務(wù)流程和輔助政務(wù)流程兩大類(lèi)。核心流程是指那些對(duì)政府工作效率的促進(jìn)程度和對(duì)社會(huì)需求的滿(mǎn)意程度具有重大影響的流程。輔助流程主要負(fù)責(zé)與保證核心政務(wù)流程更加有效地合作。 3 按照流程與部門(mén)之間的關(guān)系，政務(wù)流程可以分為部門(mén)內(nèi)部流程和部門(mén)之間的流程。部門(mén)內(nèi)部流程，僅在某部門(mén)中運(yùn)用，其所有活動(dòng)都集中于該部門(mén)內(nèi)部。部門(mén)之間的流程存在于多

6、個(gè)政府部門(mén)之內(nèi)與之間，按照流程在組織層次中傳遞的方向分為縱向流程和橫向流程?？v向流程是指在同一政務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部根據(jù)從高到低或從低到高的層級(jí)進(jìn)行劃分，橫向流程是指同一層級(jí)內(nèi)橫跨不同部門(mén)的流程。在跨部門(mén)流程的運(yùn)用中，會(huì)涉及多個(gè)部門(mén)的業(yè)務(wù)。需要指出的是，跨部門(mén)政務(wù)流程的缺陷是整體工作效率低下，公眾滿(mǎn)意度低，因此它是政務(wù)流程再造的主要對(duì)象。7.1.4傳統(tǒng)政務(wù)流程的局限傳統(tǒng)政務(wù)流程以職能分工為基礎(chǔ)，建立了現(xiàn)代科層結(jié)構(gòu)。在建立初期，科層結(jié)構(gòu)的確顯示了很大的積極作用。然而，隨著信息時(shí)代和知識(shí)經(jīng)濟(jì)的來(lái)臨，很多政務(wù)都產(chǎn)生了很大的變化，而建立在傳統(tǒng)流程及管理方式上的傳統(tǒng)政務(wù)流程卻發(fā)展緩慢，仍然強(qiáng)調(diào)控制和計(jì)劃，較少顧及

7、公共服務(wù)的效率和公眾的需求。傳統(tǒng)政務(wù)流程已經(jīng)不能適應(yīng)劇烈變化的社會(huì)環(huán)境，其弊端日益凸顯，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1）傳統(tǒng)政務(wù)流程機(jī)械而僵化，缺乏整體協(xié)調(diào)政務(wù)工作的各個(gè)流程部門(mén)按照功能進(jìn)行劃分、垂直管理，各部門(mén)嚴(yán)格按照制度規(guī)定按部就班地工作，就容易導(dǎo)致三個(gè)方面的問(wèn)題：一是各部門(mén)重局部效率而犧牲組織整體效率。二是政務(wù)流程運(yùn)作時(shí)間長(zhǎng)，部門(mén)之間協(xié)調(diào)困難，成本高。由于部門(mén)各自為政，只關(guān)心和考慮自己管轄的任務(wù)和利益，而不關(guān)心具體業(yè)務(wù)的輕重緩急，也無(wú)人對(duì)整體流程負(fù)責(zé)。三是組織容易出現(xiàn)問(wèn)題，且問(wèn)題發(fā)生后，往往很難找到其根源所在。由于各部門(mén)只關(guān)心自己管轄范圍內(nèi)的局部業(yè)務(wù)，而不關(guān)心整個(gè)業(yè)務(wù)流程活動(dòng)的最終效果，就使

8、組織缺乏對(duì)外界需求以及環(huán)境變遷信息的整體感知能力以及采取整體措施回應(yīng)的能力，容易導(dǎo)致問(wèn)題的發(fā)生。2）傳統(tǒng)政務(wù)流程體系龐雜、政務(wù)活動(dòng)分割嚴(yán)重由于社會(huì)的高速發(fā)展，人們的聯(lián)系和政府需要處理的事務(wù)地種類(lèi)和數(shù)量也越來(lái)越多，基于分工思想，必然造成政府機(jī)構(gòu)和人員的數(shù)量同步增加。公共服務(wù)的信息流和價(jià)值流被肢解為多個(gè)部門(mén)、多個(gè)層級(jí)，處于無(wú)法控制的分散狀態(tài)。一項(xiàng)政務(wù)活動(dòng)要經(jīng)過(guò)眾多部門(mén)和環(huán)節(jié)的配合，社會(huì)公眾和交接部門(mén)經(jīng)常處在等待處理的狀態(tài)，這就導(dǎo)致了資源的閑置。另外，分工的微小不當(dāng)或現(xiàn)實(shí)情況的波動(dòng)很容易造成政務(wù)瓶頸的產(chǎn)生。而由于與瓶頸部門(mén)有聯(lián)系的部門(mén)不希望改變瓶頸部門(mén)的狀況，瓶頸部門(mén)自身又很難改變這種情況，因此瓶頸

9、產(chǎn)生后在短期內(nèi)很難消除，這就造成了整個(gè)政務(wù)處理過(guò)程運(yùn)作時(shí)間長(zhǎng)、成本高、效率低下。3）傳統(tǒng)政務(wù)流程封閉性明顯，政府員工技能單一政務(wù)工作的細(xì)化和工作穩(wěn)定的性質(zhì)以及工作的單一性，一方面使政府工作人員技能單一，且沒(méi)有動(dòng)力去學(xué)習(xí)新的知識(shí)，致使其工作停滯和服務(wù)質(zhì)量不斷下降，員工缺乏積極性、主動(dòng)性，而且責(zé)任感差；另一方面，容易使政府工作人員只關(guān)心自己管轄范圍內(nèi)的局部業(yè)務(wù)，抱著例行公事的冷漠心態(tài)，按部就班地工作，不關(guān)心具體業(yè)務(wù)的輕重緩急，也不關(guān)心整個(gè)業(yè)務(wù)流程活動(dòng)的最終效果。4）政府機(jī)關(guān)的組織結(jié)構(gòu)臃腫為了將政府內(nèi)部的各個(gè)部門(mén)、各個(gè)環(huán)節(jié)有機(jī)地連接起來(lái)和對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督、控制，需要更多管理人員作為協(xié)調(diào)器和控制器，這樣就

10、導(dǎo)致了組織結(jié)構(gòu)更加臃腫。同時(shí)，從實(shí)際來(lái)看，很多協(xié)調(diào)和監(jiān)控的政府機(jī)構(gòu)在一年中大部分時(shí)間里的工作量是極少的，只有在特定時(shí)間或特定事件發(fā)生后才產(chǎn)生較多事務(wù)，從這一角度來(lái)看，這是資源的巨大浪費(fèi)。7.1.5電子政務(wù)流程電子政務(wù)流程是指政府以計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為基本手段，利用互聯(lián)網(wǎng)提供的在線(xiàn)行政和服務(wù)功能，組織各類(lèi)相關(guān)職能機(jī)構(gòu)，將大量繁雜的行政管理日常事務(wù)通過(guò)設(shè)定好的程序在網(wǎng)上實(shí)現(xiàn)。它主要是指面向企業(yè)和公眾的政府事務(wù)性操作流程。電子政務(wù)流程的出現(xiàn)，一方面使個(gè)人和組織方便地獲得政府提供的各類(lèi)信息和服務(wù)，拉近政府與公眾的距離；另一方面，使得政府重新確立了其職能，規(guī)范了政府行為，實(shí)現(xiàn)了政府工作自動(dòng)化、公開(kāi)化和決策

11、科學(xué)化，提高了政府工作的透明度和辦事效率，有利于高效、廉潔政府的建立。電子政務(wù)流程的基本思想在于創(chuàng)造一個(gè)虛擬的、統(tǒng)一的對(duì)外服務(wù)窗口以超越職能完成集成式的服務(wù)。其基本運(yùn)行模式為“前后臺(tái)”、“一站式”，即首先公民只需向前臺(tái)提出要求，由后臺(tái)統(tǒng)一協(xié)調(diào)政府內(nèi)部相關(guān)環(huán)節(jié)的處理工作并一次性返回服務(wù)的結(jié)果，而在也不必逐一與相關(guān)部門(mén)交涉，了解尚未公開(kāi)甚至自身都不明確的政府服務(wù)規(guī)定，浪費(fèi)時(shí)間和精力。政務(wù)流程中與服務(wù)對(duì)象直接接觸的活動(dòng)屬于外部流程，運(yùn)行在電子政務(wù)流程的前臺(tái)。可以說(shuō)前臺(tái)是公眾接受電子服務(wù)、衡量政府績(jī)效的窗口。與外部流程銜接的政府作業(yè)流程稱(chēng)為內(nèi)部流程，運(yùn)行在電子政務(wù)流程的后臺(tái)。后臺(tái)是政府將管理寓于服務(wù)實(shí)

12、現(xiàn)過(guò)程的環(huán)節(jié)，為達(dá)到向前臺(tái)提供有效支持和順暢遞送的目的，政府內(nèi)部業(yè)務(wù)流程和組織結(jié)構(gòu)需要有目的地不斷進(jìn)行優(yōu)化和重組。電子政務(wù)流程的后臺(tái)規(guī)模和范圍都是靈活的，是隨著提高公共服務(wù)質(zhì)量的要求變動(dòng)和擴(kuò)展的，并不一定局限于政府部門(mén)內(nèi)部。在電子政務(wù)流程中，內(nèi)部流程是基礎(chǔ)，外部流程體現(xiàn)著公共服務(wù)的質(zhì)量。外部流程和內(nèi)部流程通過(guò)一系列流程設(shè)施聯(lián)結(jié)，例如政府網(wǎng)站、社區(qū)服務(wù)點(diǎn)、一站式服務(wù)大廳等。這些設(shè)施一方面幫助政府準(zhǔn)確識(shí)別公民和企業(yè)的需求，另一方面將政府提供的公共服務(wù)及時(shí)投遞給外界。外部流程、內(nèi)部流程和流程設(shè)施共同構(gòu)成了電子政務(wù)的一般模式。7.1.6電子政務(wù)與傳統(tǒng)政務(wù)流程比較 在傳統(tǒng)政務(wù)流程中，公眾需要直接面對(duì)的是

13、政府機(jī)關(guān)，政府部門(mén)之間較獨(dú)立，服務(wù)手段單一，公眾需要經(jīng)由相應(yīng)的物理渠道才能接近各部門(mén)。在通常情況下，辦理一件事務(wù)往往需要來(lái)往多個(gè)部門(mén)，公眾不得不通過(guò)不同的物理渠道接近不同的部門(mén)辦理業(yè)務(wù)。電子政務(wù)以信息技術(shù)為基礎(chǔ)，不僅改善了政府服務(wù)的質(zhì)量，而且大大促進(jìn)了傳統(tǒng)政府服務(wù)供給方式和手段的改變。政府部門(mén)之間形成了一種信息互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，不再獨(dú)立和被割裂；服務(wù)供給方式得到了整合，所有的政府機(jī)構(gòu)均可以通過(guò)單一的政府入口向公眾提供服務(wù)，即所謂一站式服務(wù)；服務(wù)手段日益多樣化，除了政府部門(mén)在線(xiàn)供給以外，還可以通過(guò)外包方式，以及通過(guò)改變基于Web的政府物理渠道向公眾提供服務(wù)。如此，公眾選擇獲取政府服務(wù)的渠道空間就自然變大

14、了。另外，電子服務(wù)的供給體現(xiàn)了以民眾為中心的理念，使得政府服務(wù)能夠根據(jù)公眾的需求及時(shí)得到調(diào)整，并整合所有的服務(wù)，特別是站式服務(wù)，使得原來(lái)需要公眾與政府各部門(mén)溝通的環(huán)節(jié)變成了部門(mén)與部門(mén)的溝通，提高了政務(wù)效率，更方便了公眾辦理事務(wù)。與傳統(tǒng)政務(wù)相比，電子政務(wù)流程具有以下特點(diǎn)：（1）公眾和政府部門(mén)的交流具有非直接性。除了簡(jiǎn)單的信息查詢(xún)外，公眾不再直接面對(duì)政府各部門(mén)，也不可能直接得到政府部門(mén)的服務(wù)，這之間會(huì)有一個(gè)等待的過(guò)程。而這個(gè)等待過(guò)程取決于政府后臺(tái)處理信息的能力。電子政務(wù)要求政府后臺(tái)的政務(wù)流程與前臺(tái)的信息活動(dòng)盡可能地保持一致，從而保證后臺(tái)能及時(shí)地處理前臺(tái)信息，給與公眾最迅速的服務(wù)。（2）政府部門(mén)之間

15、要加強(qiáng)互動(dòng)協(xié)作。由于具體事務(wù)處理均在后臺(tái)完成，互動(dòng)協(xié)作活動(dòng)要求頻繁，就必須協(xié)調(diào)部門(mén)之間的業(yè)務(wù)流程。這種高度互動(dòng)協(xié)調(diào)一致的政府業(yè)務(wù)流程與傳統(tǒng)政府條塊分割的組織結(jié)構(gòu)以及僵化的業(yè)務(wù)流程之間的矛盾將日益突出。這就需要政府從實(shí)際出發(fā)，竭力進(jìn)行政務(wù)流程的優(yōu)化、再造，以打破部門(mén)之間的界限，為公眾提供高效、快捷的服務(wù)。7.2政務(wù)流程管理與流程再造7.2.1政務(wù)流程管理1 從職能管理到流程管理在傳統(tǒng)的政府中，管理是基于職能的，分工是按照專(zhuān)業(yè)或職能進(jìn)行的。這種分工僅僅從個(gè)別環(huán)節(jié)上行政效率的提高角度考慮問(wèn)題。它所形成的自上而下、等級(jí)分明的金字塔結(jié)構(gòu)與如今的信息網(wǎng)絡(luò)化產(chǎn)生了很大的沖突，龐大的、層層嚴(yán)密的官僚機(jī)構(gòu)難以及

16、時(shí)回應(yīng)快速的社會(huì)變化，難以及時(shí)應(yīng)付網(wǎng)絡(luò)上零距離流動(dòng)并快速集聚的信息；僵化的等級(jí)程序阻塞了信息的順暢流通；按照職能關(guān)系建立的科層結(jié)構(gòu)，造成了工作流的復(fù)雜化和總效率的低下。隨著業(yè)務(wù)流程重組在企業(yè)管理中的成功應(yīng)用，人們發(fā)現(xiàn)，在一個(gè)組織中，業(yè)務(wù)流程決定著組織的運(yùn)行效率，而分工理論決定了業(yè)務(wù)流程的構(gòu)造方式?；诼毮艿墓芾矸椒ㄩ_(kāi)始被基于流程的管理方法取代。流程管理是一種以規(guī)范化的業(yè)務(wù)流程為中心，以持續(xù)地提高組織業(yè)務(wù)績(jī)效為目的的系統(tǒng)化方法。其核心是流程，本質(zhì)是構(gòu)造卓越的業(yè)務(wù)流程。流程管理要求流程必須是面向客戶(hù)的流程，流程中的活動(dòng)都應(yīng)該是增值的活動(dòng)。一般認(rèn)為，流程管理是從組織戰(zhàn)略出發(fā)，從滿(mǎn)足客戶(hù)需求出發(fā)，從業(yè)

17、務(wù)流程出發(fā)，進(jìn)行流程規(guī)劃與建設(shè)，明確流程管理責(zé)任，監(jiān)控與評(píng)審流程運(yùn)行績(jī)效，適時(shí)進(jìn)行流程變革。具體來(lái)講，它包括流程活動(dòng)管理、流程結(jié)構(gòu)管理與流程組織管理：（1）流程活動(dòng)管理。對(duì)流程的每一步活動(dòng)進(jìn)行分析，在分析的基礎(chǔ)上不斷進(jìn)行改進(jìn)、優(yōu)化設(shè)計(jì)，以達(dá)到提升流程活動(dòng)效率的目的。它主要包含四項(xiàng)工作，即細(xì)分和清理流程的現(xiàn)有活動(dòng)、分析流程活動(dòng)、設(shè)計(jì)與重構(gòu)流程以及改進(jìn)流程。（2） 流程結(jié)構(gòu)管理。在對(duì)構(gòu)成綜合性大流程的所有子流程互相之間關(guān)系的性質(zhì)、銜接方式、接口進(jìn)行科學(xué)分析界定的基礎(chǔ)上，做出安排并吻合其相互連接、理順其相互關(guān)系。它主要包括流程互相關(guān)系管理與流程銜接接口管理。（3）流程組織管理。在量化成本效益分析的基

18、礎(chǔ)上，選擇責(zé)任落實(shí)方式，區(qū)分責(zé)任落實(shí)費(fèi)用與流程活動(dòng)資源投入成本，規(guī)范組織部門(mén)與部門(mén)間的關(guān)系。它包括兩個(gè)原則：嚴(yán)格的成本效益分析和對(duì)應(yīng)銜接接口性質(zhì)選擇責(zé)任落實(shí)方式。2 流程規(guī)范流程規(guī)范主要是指對(duì)組織各項(xiàng)管理業(yè)務(wù)的范圍、內(nèi)容、程序和處理方式進(jìn)行規(guī)定，即制定業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，把組織中千頭萬(wàn)緒的工作同相應(yīng)的部門(mén)及人員聯(lián)系起來(lái)。政務(wù)流程規(guī)范就是指政府結(jié)合當(dāng)前的實(shí)際情況，對(duì)于向公眾提供服務(wù)的范圍、內(nèi)容、程序、處理方法等進(jìn)行規(guī)定，對(duì)政務(wù)流程進(jìn)行思考與設(shè)計(jì)，結(jié)合公眾利益和政府效率，制定政務(wù)流程標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)范的政務(wù)流程是實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)的基礎(chǔ)。3 政務(wù)流程優(yōu)化政務(wù)流程優(yōu)化是指對(duì)現(xiàn)有的政務(wù)流程的整理、優(yōu)化和思考，分析當(dāng)前的政治環(huán)

19、境和政府內(nèi)部環(huán)境，結(jié)合社會(huì)發(fā)展方向、目標(biāo)以及社會(huì)需求，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范而進(jìn)行的活動(dòng)。其主要目的是為了顯著提高政府工作效率、提升公眾對(duì)政府的滿(mǎn)意度。它是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、不斷完善的過(guò)程。政務(wù)流程優(yōu)化的關(guān)注重點(diǎn)是操作流程和組織間流程。組織之間的流程沖突體現(xiàn)了不同崗位之間的協(xié)作問(wèn)題，是流程管理的癥結(jié)所在，也是目前許多組織最迫切需要進(jìn)行優(yōu)化的部分。4 政務(wù)流程再造是指政府以提高服務(wù)質(zhì)量和自身工作效率為目標(biāo)，對(duì)組織內(nèi)部及組織之間的流程進(jìn)行重新設(shè)計(jì)和組織并優(yōu)化人力和設(shè)備資源的過(guò)程。提高效率、降低成本、提高政務(wù)的服務(wù)水平，這是政務(wù)流程再造的宗旨。在電子政務(wù)的基礎(chǔ)上，借助于計(jì)算機(jī)及相關(guān)的信息技術(shù)，圍繞公眾需求，

20、對(duì)政府政務(wù)進(jìn)行根本性的審視和反思，對(duì)具體的政務(wù)流程進(jìn)行徹底的改造和優(yōu)化完善。7.2.2政務(wù)流程再造的主要思想與原則政務(wù)流程再造的主要思想：以滿(mǎn)足公眾需求為立足點(diǎn)，以“一站式服務(wù)”為方向，以“服務(wù)鏈”為價(jià)值紐帶，充分發(fā)揮信息技術(shù)優(yōu)勢(shì)。將民眾置于為政務(wù)的中心，將政府服務(wù)的目標(biāo)定位于客戶(hù)，樹(shù)立顧客至上與公眾中心的價(jià)值理念，為政務(wù)流程再造樹(shù)立方向，才能為建設(shè)以服務(wù)為導(dǎo)向的型政府打下良好的基礎(chǔ)。這一主要思想的內(nèi)涵：一方面，把政府上、下級(jí)和不同部門(mén)間的聯(lián)系，由傳統(tǒng)下級(jí)對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)的行政關(guān)系轉(zhuǎn)入到一個(gè)彼此服務(wù)的對(duì)等關(guān)系，政府內(nèi)的每個(gè)行政人員互為客戶(hù)，做到提供服務(wù)同時(shí)也接受服務(wù)，民眾則是每個(gè)行政人員同時(shí)的提供服

21、務(wù)終極目標(biāo)；另一方面，把公共服務(wù)請(qǐng)求信息作為一次“外部命令”，同時(shí)把政務(wù)的每一個(gè)程序作為是“外部命令”的一個(gè)過(guò)程；最終一點(diǎn)是把“外部命令”轉(zhuǎn)化為政府有關(guān)部門(mén)或個(gè)人的服務(wù)請(qǐng)求信號(hào)，形成以服務(wù)民眾中心，同級(jí)和上、下級(jí)間協(xié)同工作、自動(dòng)調(diào)整運(yùn)營(yíng)的“服務(wù)鏈”。政務(wù)流程再造注重運(yùn)用系統(tǒng)化的觀(guān)點(diǎn)，充分運(yùn)用信息技術(shù)，把“低效手工”型政府逐步轉(zhuǎn)換為“高效電子化”的服務(wù)型政府，為公眾提供便捷的信息化服務(wù)?；凇胺?wù)鏈”進(jìn)行再造，避免了一些人為的因素，可以促進(jìn)流程實(shí)施，有利于監(jiān)督腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)。一個(gè)完整的組織一般由流程、人員和技術(shù)這三個(gè)要素構(gòu)成，如圖2-1所示。因而在進(jìn)行政務(wù)流程再造時(shí)我們可以從這三個(gè)維度來(lái)考慮，保

22、證再造過(guò)程中和再造后這三者可以協(xié)調(diào)一致，適應(yīng)新的管理模式和新環(huán)境的需要。政府管理者應(yīng)根據(jù)政府外部不斷變化的環(huán)境，結(jié)合自身實(shí)際情況，不斷地對(duì)它們進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，從而實(shí)現(xiàn)政府的有序創(chuàng)新管理。 技術(shù)客戶(hù)流程 人員圖7-1 組織的三個(gè)基本要素：流程、人員、技術(shù)實(shí)施政務(wù)流程再造需要突破傳統(tǒng)的政府職能劃分，對(duì)傳統(tǒng)政府體制、功能與活動(dòng)實(shí)施全面的改革與優(yōu)化，對(duì)原有的政府管理模式以及提供公共服務(wù)的形式進(jìn)行優(yōu)化與改革，以群眾需求作為工作核心，依托信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)政務(wù)流程再造，構(gòu)建服務(wù)型政府。在綜合眾多學(xué)者的研究上，本研究認(rèn)為政務(wù)流程再造的過(guò)程中，主要需要遵循以下幾點(diǎn)基本原則：(1) 以公眾需求為導(dǎo)向政務(wù)流程再造的最根

23、本原則是滿(mǎn)足公眾需求。顧客至上，提供高效率、高認(rèn)可度的公眾服務(wù)視為政府業(yè)務(wù)的重要內(nèi)容。徐強(qiáng)在他的文章里指出“以公眾的需求為導(dǎo)向” 是政務(wù)流程再造的核心理念，廣泛地收集公眾對(duì)政府持有的觀(guān)點(diǎn)和個(gè)人見(jiàn)解，促進(jìn)公眾的參與度，推動(dòng)公眾與政府雙向互動(dòng) 24。要做到顧客至上，需要隨時(shí)知曉民眾需求，并按照這些需求信號(hào)提供相應(yīng)服務(wù)，然后根據(jù)反饋意見(jiàn)來(lái)提升服務(wù)滿(mǎn)意度。 (2) 以信息技術(shù)為手段信息技術(shù)的快速普及為重新塑造政府管理模式提供了有力支撐，隨著信息技術(shù)的繼續(xù)創(chuàng)新發(fā)展，我們可以借助這些技術(shù)來(lái)實(shí)現(xiàn)提升政府的服務(wù)效率與服務(wù)質(zhì)量25。依托信息技術(shù)，建立規(guī)范、簡(jiǎn)潔的工作流程，突破舊式的層級(jí)化的管理模式，實(shí)現(xiàn)全方位于

24、一體的政務(wù)流程設(shè)計(jì)與改造。金竹青表示，有效運(yùn)用信息技術(shù)是政務(wù)流程改造的前提，目前盡管這方面已獲得了一些成就，仍還面臨著許多問(wèn)題，如硬件建設(shè)不夠充分、軟件不相配套等 26。因此，要想有效地實(shí)施政務(wù)流程再造，對(duì)信息技術(shù)手段進(jìn)行發(fā)展是十分重要的。(3) 以提高政府績(jī)效為目標(biāo)政務(wù)流程再造要從根本上來(lái)提高政府的服務(wù)效率必須提高他的公共治理水平與效能。將政府各部門(mén)根據(jù)業(yè)務(wù)需要進(jìn)行相應(yīng)的整合，加強(qiáng)部門(mén)間的業(yè)務(wù)協(xié)作，有利對(duì)改善政府管理效率，是提供政府組織績(jī)效的有效手段27。鄧崧提出應(yīng)當(dāng)依據(jù)“簡(jiǎn)化、便捷、高效”的原則進(jìn)行政務(wù)流程再造，推進(jìn)流程規(guī)范簡(jiǎn)單、快捷便利、效率提升，以改善政府績(jī)效的最終目的28。此外，進(jìn)行

25、政務(wù)流程再造還應(yīng)該按照以點(diǎn)帶面、從局部到整體的逐漸推進(jìn)原則，一步到位是不會(huì)有良好效果的。另外，各流程程序間、職能部門(mén)間、各個(gè)實(shí)施階段都有著緊密聯(lián)系，需要從整體上把握流程，防止出現(xiàn)對(duì)問(wèn)題的片面性分析的現(xiàn)象。7.3 政務(wù)流程的優(yōu)化方法7.3.1政務(wù)流程優(yōu)化的原則政務(wù)流程優(yōu)化涉及到政府工作的各方面，需要一個(gè)準(zhǔn)確的指導(dǎo)原則。根據(jù)政務(wù)流程的特點(diǎn)，其優(yōu)化應(yīng)該遵循以下原則： 1）清除、簡(jiǎn)化、整合與自動(dòng)化（1）清除：清理不滿(mǎn)足公眾需求的無(wú)效的工作流程。主要包含反復(fù)、重復(fù)的事項(xiàng)，如反復(fù)審核、重復(fù)文牘信息傳遞、不必要的活動(dòng)等。（2）簡(jiǎn)化：在保證服務(wù)功能的同時(shí)，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)剩下的輔助增值流程進(jìn)行一定的簡(jiǎn)化。（3

26、）整合：理順整個(gè)工作流程，整理具體工作流，合并重復(fù)、相近、相關(guān)的一系列流程，以使得整個(gè)政務(wù)流程更加流暢。（4）自動(dòng)化：將傳統(tǒng)的被各職能部門(mén)割裂的破碎性流程通過(guò)信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)化平臺(tái)，形成完整連貫、首尾相接的自動(dòng)化政務(wù)流程。2）簡(jiǎn)化中層管理、擴(kuò)大授權(quán)在信息技術(shù)與電子政務(wù)不斷的發(fā)展下，中間管理層的存在價(jià)值不斷弱化，最明顯的表現(xiàn)就是決策層與操作層越來(lái)越多地進(jìn)行直接溝通。決策層信息可以無(wú)需再逐層逐級(jí)縱向傳遞而是直接的橫向流動(dòng)傳遞。政府流程優(yōu)化提倡在過(guò)程中擴(kuò)大管理者授權(quán)、充分發(fā)揮每個(gè)人的作用，最大限度發(fā)揮流程中每個(gè)人的責(zé)任心和工作潛能。并且，實(shí)施歸責(zé)制度，加強(qiáng)事后監(jiān)督，從而促進(jìn)整個(gè)政務(wù)流程更加高效、精干。

27、3）按照流程的順序?qū)唧w步驟進(jìn)行排序政務(wù)流程優(yōu)化以后，應(yīng)該按照自然發(fā)生的順序而非人為線(xiàn)性順序排序。自然順序流程吸納了傳統(tǒng)的連續(xù)流程和平行流程的優(yōu)點(diǎn)。一方面，它可以實(shí)現(xiàn)不同流程步驟的同步進(jìn)行，直接減少垂直流程周期；另一方面，它可以更加及時(shí)地更新數(shù)據(jù)，實(shí)時(shí)隨時(shí)溝通協(xié)調(diào)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題，降低政務(wù)流程內(nèi)部各個(gè)流程和工序之間的操作時(shí)間，從而降低政務(wù)流程實(shí)際的運(yùn)行周期，提高工作效率。4）促進(jìn)政務(wù)流程柔性化政務(wù)流程的根本是以公眾需求為導(dǎo)向，不同的公眾有不同的需求，因此在具體的服務(wù)中，就要求有針對(duì)性地根據(jù)不同需求選擇不同流程，不能再一味的簡(jiǎn)單采取標(biāo)準(zhǔn)化、單一化的政務(wù)流程。7.3.2 政務(wù)流程優(yōu)化的階段

28、1.政務(wù)流程優(yōu)化的一般步驟政務(wù)流程優(yōu)化的目的是破除原有的政府職能分工，將流水線(xiàn)式的連續(xù)作業(yè)扁平化，建立效率高、適應(yīng)性強(qiáng)的政府體系，以更好地實(shí)現(xiàn)為公眾服務(wù)。盡管政務(wù)流程優(yōu)化沒(méi)有統(tǒng)一的模式可供選擇，但是一些基本的步驟還是有的?？偟膩?lái)說(shuō)，政務(wù)流程是我步驟可分為以下五步：1） 梳理政務(wù)流程政務(wù)流程的梳理就是先要判斷識(shí)別哪些系列活動(dòng)可以看作是一個(gè)流程，通?？梢詮囊韵聨讉€(gè)方面識(shí)別：（1） 一個(gè)流程有特定的輸入和輸出。（2） 每個(gè)流程的執(zhí)行都要跨越政府內(nèi)多個(gè)部門(mén)。（3） 一個(gè)流程專(zhuān)注于目標(biāo)和結(jié)果，而不是行動(dòng)和手段，它是對(duì)“是什么”的回答，而不是對(duì)“怎么樣”的回答。（4） 流程的輸入和輸出都能被政府中任何一個(gè)

29、工作人員輕易的理解。（5） 所有的流程都與公眾及其需要相關(guān)，流程之間也相互關(guān)聯(lián)。2） 描述政務(wù)流程根據(jù)分析識(shí)別出的政務(wù)流程，從現(xiàn)實(shí)需求和不同目標(biāo)出發(fā)，結(jié)合各種判斷方法，采用文字、程序流程圖、跨功能流程圖、業(yè)務(wù)協(xié)作流程圖等方式，描述政務(wù)流程。在實(shí)際工作中，應(yīng)注意：（1） 在描述政務(wù)流程時(shí)，要有效結(jié)合文字、各種流程圖、關(guān)系圖、結(jié)構(gòu)樹(shù)等，多角度全方位描述。（2） 在選擇描述方法時(shí)，應(yīng)在眾多方法中根據(jù)需求與現(xiàn)實(shí)情況的綜合考慮，選擇最為合適的方法，甚至可以將多種方法組合使用來(lái)達(dá)到需要的效果。3） 政務(wù)流程診斷 政務(wù)流程診斷是查找現(xiàn)有流程的癥結(jié)，尋找流程增值空間以及流程中落后環(huán)節(jié)的過(guò)程。流程的癥結(jié)是指阻礙

30、、破壞政府整體效率的活動(dòng)和體制。為了發(fā)現(xiàn)癥結(jié)，就必須嘗試著對(duì)現(xiàn)有的流程進(jìn)行批判，如哪些流程帶來(lái)不良結(jié)果、造成了瓶頸；哪些流程具有不必要的官僚步驟；哪些流程應(yīng)該細(xì)分，哪些流程應(yīng)該整合；哪些流程導(dǎo)致了無(wú)價(jià)值的附加活動(dòng)；哪些流程具有不必要的公文辦公等。4） 政務(wù)流程的改進(jìn)和優(yōu)化。在描述現(xiàn)有業(yè)務(wù)流程的基礎(chǔ)上，對(duì)政務(wù)流程進(jìn)行優(yōu)化與改進(jìn)。這一步的重點(diǎn)主要包含兩個(gè)方面：（1）政務(wù)流程優(yōu)化。這是對(duì)政務(wù)流程進(jìn)行優(yōu)化和改進(jìn)，為工作人員提供清晰、可識(shí)別的政務(wù)流程，也為相應(yīng)的軟件系統(tǒng)開(kāi)發(fā)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在此過(guò)程中，要不斷地提出下列問(wèn)題：第一， 為什么要做這件事？第二， 做這件事更好的方法是什么？第三， 有誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)？第

31、四， 什么信息技術(shù)能對(duì)政務(wù)流程優(yōu)化提供最好的支持？這些問(wèn)題的大部分答案已經(jīng)在診斷階段就得到了。政務(wù)優(yōu)化把焦點(diǎn)集中在對(duì)時(shí)間的影響上。通過(guò)流程優(yōu)化和信息技術(shù)的應(yīng)用，大幅度壓縮事務(wù)處理過(guò)程中等待的時(shí)間。優(yōu)化的可能性在于同時(shí)用幾個(gè)活動(dòng)來(lái)代替原來(lái)一系列的連續(xù)活動(dòng)，這樣就節(jié)省了流程的等待時(shí)間。每個(gè)公務(wù)員的工作可以設(shè)計(jì)為并行任務(wù)，以對(duì)信息做出更多的決策。同時(shí)，成功地運(yùn)用網(wǎng)上基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和信息網(wǎng)絡(luò)，使同步產(chǎn)生的信息可以達(dá)到每個(gè)節(jié)點(diǎn)，再通過(guò)一個(gè)工作崗位來(lái)描述，這樣能防止重要信息的丟失。此外，與信息技術(shù)相比，業(yè)務(wù)流程的優(yōu)化與調(diào)整顯得更加重要。如果不改革這種落后的、固化的流程和方式，即使引進(jìn)較為先進(jìn)的信息技術(shù)也是屬于對(duì)

32、手工方式和處理流程的直接模擬，導(dǎo)致工作效率低下。因此，在利用信息技術(shù)進(jìn)行一站式服務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)時(shí)，確保業(yè)務(wù)流程的優(yōu)化與調(diào)整是十分必要的。（2） 推出優(yōu)化后的政務(wù)流程 一方面，讓政府機(jī)構(gòu)的高層領(lǐng)導(dǎo)了解優(yōu)化后的政務(wù)流程特征、作業(yè)過(guò)程、工作設(shè)計(jì)、信息系統(tǒng)架構(gòu)及設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)等；另一方面，讓部分政府職員使用該政務(wù)流程并形成使用后的反饋。這個(gè)過(guò)程需要反復(fù)不斷的進(jìn)行，即收集使用者的反饋，局部修改流程，然后再讓使用者評(píng)估修改后的流程，再依據(jù)反饋進(jìn)行下一次修改。修改過(guò)程一直需要進(jìn)行到讓使用者感到滿(mǎn)意為止。5） 監(jiān)測(cè)和評(píng)估政務(wù)流程優(yōu)化不可能一次性完成，它是一個(gè)不斷反復(fù)改進(jìn)的循環(huán)過(guò)程。在實(shí)施優(yōu)化的流程后，評(píng)估效率和效益變

33、得十分重要。監(jiān)測(cè)評(píng)估要與績(jī)效考核制度相結(jié)合，建立一站式的績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)，并通過(guò)這種一站式網(wǎng)上監(jiān)督檢查系統(tǒng)評(píng)估流程的績(jī)效，持續(xù)改善流程的運(yùn)作方式，使其能夠發(fā)揮出更大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。2.基于效率的政務(wù)流程優(yōu)化步驟效率要求的是做事要迅捷快速，因此追求效率是政務(wù)流程優(yōu)化的核心。其主要步驟如下：（1）在政務(wù)流程設(shè)計(jì)規(guī)則和規(guī)范的指導(dǎo)下，分析梳理出政府某領(lǐng)域的業(yè)務(wù)，形成更加方便快捷的業(yè)務(wù)流。（2）對(duì)業(yè)務(wù)流的各個(gè)節(jié)點(diǎn)本身及其相互之間的業(yè)務(wù)關(guān)系進(jìn)行分析對(duì)比。（3）削減業(yè)務(wù)量（負(fù)載）比較小的節(jié)點(diǎn)，使其減少對(duì)其他節(jié)點(diǎn)所造成的負(fù)載。如果削減某一節(jié)點(diǎn)能夠使其他節(jié)點(diǎn)負(fù)載減少，則削之；相反，則慎重，因?yàn)樗赡茉斐纱蠓秶呢?fù)

34、載失衡。（4）重復(fù)步驟（3）的操作，削減所有低于標(biāo)準(zhǔn)負(fù)載的業(yè)務(wù)節(jié)點(diǎn)，然后遵照業(yè)務(wù)規(guī)范的要求平衡各個(gè)業(yè)務(wù)節(jié)點(diǎn)的負(fù)載。（5）對(duì)于優(yōu)化后可能存在的問(wèn)題加以詳細(xì)考慮。這是一個(gè)非常重要而又極具前瞻性的步驟。如果忽略了該步驟，那在優(yōu)化之后處理這些遺留問(wèn)題時(shí)所需要花費(fèi)的成本是非常大的，甚至可以與流程優(yōu)化所帶來(lái)的收益相抵消。7.3.3 政務(wù)流程優(yōu)化的技術(shù)和方法業(yè)務(wù)流程優(yōu)化是一套系統(tǒng)化的變革方法，不僅要求轉(zhuǎn)變觀(guān)念，而且需要用合理的方法以及模型支持。從而構(gòu)造相應(yīng)的元素及規(guī)范，用抽象的方式表達(dá)出復(fù)雜的流程結(jié)構(gòu)與關(guān)系，對(duì)政務(wù)流程形成一致的理解。政務(wù)流程優(yōu)化的關(guān)鍵是政務(wù)流程的表達(dá)，即建立合理、實(shí)用的政務(wù)流程模型。在政務(wù)

35、流程優(yōu)化中經(jīng)常被使用的方法包括：流程圖法、角色行為圖法、工作流法、擴(kuò)展的事件流程鏈法、IDEF系列方法、Petri網(wǎng)方法、統(tǒng)一建模語(yǔ)言法等。在這里主要介紹流程圖法、角色行為圖法和工作流法。 1.流程圖法流程圖法是采用特定的符號(hào)，輔之以簡(jiǎn)要的文字或數(shù)字，以業(yè)務(wù)流程線(xiàn)加以聯(lián)結(jié)，用以描述某項(xiàng)業(yè)務(wù)的處理程序以及內(nèi)部控制制度。在政務(wù)流程中，流程圖可以用來(lái)說(shuō)明某一項(xiàng)政務(wù)的過(guò)程。如圖5-6所示。登記轉(zhuǎn)送 交辦受理報(bào)告告知開(kāi)展調(diào)查辦理作出決定申請(qǐng)復(fù)查審定送達(dá)執(zhí)行做處理決定申請(qǐng)復(fù)核審查公示處理決定圖5-6 流程圖法流程圖采用“自定而下”的工作原則，將各個(gè)階段用圖形塊表示，不同圖形塊之間以箭頭相連，代表它們?cè)谙到y(tǒng)

36、內(nèi)的流動(dòng)方向。下一步何去何從，要取決于上一步的結(jié)果，典型做法是用“是”或“否”的邏輯分支加以判斷。流程圖不僅可以對(duì)整個(gè)流程有一個(gè)系統(tǒng)的總體把握，還可以對(duì)具體的、局部的行為進(jìn)行描述。按照不同的政務(wù)，如行政審批、政府采購(gòu)、電子稅務(wù)等，都可以繪制成不同的流程圖。另外，它不僅能夠解釋某一項(xiàng)政務(wù)的具體流程，甚至也能成為政府決策制定程序的方式之一。流程圖是揭示和掌握封閉系統(tǒng)運(yùn)動(dòng)狀況的有效方式。作為診斷工具，它能夠輔助決策制定，讓管理者清楚地知道問(wèn)題出在什么地方，從而確定出可供選擇的行動(dòng)方案。其優(yōu)點(diǎn)如下：(1) 流程圖較之文字表達(dá)法和調(diào)查表法更為直觀(guān)和形象化，便于理解。(2) 既可從整體把握，也能對(duì)局部進(jìn)行

37、描述。(3) 審閱流程圖，對(duì)鑒定業(yè)務(wù)傳遞過(guò)程是否合理、正確、有效，具有重要作用。其缺點(diǎn)如下：(1) 費(fèi)時(shí)費(fèi)力，繪制流程圖需具備較嫻熟的技術(shù)和較豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)頗費(fèi)時(shí)間。(2) 不確定性太大，無(wú)法清楚界定流程的界限，時(shí)效性比較差。(3) 無(wú)法顯示流程中各個(gè)操作的先后順序，對(duì)于每一個(gè)業(yè)務(wù)處理單位或部門(mén)在每次操作時(shí)都只能比較分散地列出，不利于分析統(tǒng)一業(yè)務(wù)處理單位或部門(mén)是否存在重復(fù)的無(wú)效操作。 為了彌補(bǔ)流程圖的不足，可以將其進(jìn)一步拓展為跨功能流程圖法。其組成要素主要包括業(yè)務(wù)流程、執(zhí)行相應(yīng)流程的功能單元或組織單元。形式上，它主要將橫向功能圖和縱向功能圖結(jié)合，在橫向上體現(xiàn)整個(gè)流程的執(zhí)行單位，在縱向上體

38、現(xiàn)流程中各個(gè)業(yè)務(wù)的執(zhí)行順序。因此，跨功能流程圖表達(dá)出業(yè)務(wù)流程與執(zhí)行該流程的功能單元或組織單元之間的關(guān)系。2 角色行為圖 角色行為圖是霍爾特等根據(jù)跨功能流程圖提出的，經(jīng)常被用來(lái)標(biāo)注協(xié)同工作中存在的問(wèn)題。作為一種典型的結(jié)構(gòu)化的過(guò)程建模技術(shù)，流程中的活動(dòng)都包含在了角色之間的交互中，通過(guò)角色之間的責(zé)任結(jié)合合作關(guān)系來(lái)實(shí)現(xiàn)整個(gè)流程的目標(biāo)。 角色行為圖是一種結(jié)構(gòu)化的過(guò)程建模技術(shù)，將流程中的活動(dòng)都包含在了角色之間的交互中，通過(guò)角色之間的責(zé)任和合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)整個(gè)流程的目標(biāo)。它的重點(diǎn)在于各種角色之間的相互作用和活動(dòng)以及各種角色與外部事件的連接。同時(shí)，流動(dòng)的動(dòng)態(tài)變化也都映射到角色以及其關(guān)系的調(diào)整中。通過(guò)圖形元素符號(hào)

39、，角色行為圖全面描述了流程的主要特征。(1) 角色(Role)：一個(gè)活動(dòng)集合，它們有著共同的目標(biāo)。在具體模型圖中，它由一個(gè)矩形來(lái)表示，其中，角色名稱(chēng)和角色主體以標(biāo)簽的形式表現(xiàn)，主體即為角色執(zhí)行的機(jī)器或者具體工作人員。(2) 狀態(tài)(State)：角色在完成某個(gè)活動(dòng)的前后表現(xiàn)出來(lái)的具體情況。(3) 活動(dòng)(Activity)：在一個(gè)角色內(nèi)執(zhí)行的各個(gè)工作任務(wù)。(4) 外部觸發(fā)的事件(External Event Occurs)：可以觸發(fā)某角色的外部元素（此元素沒(méi)有包含在模型系統(tǒng)內(nèi)）(5) 路徑選擇(Alternative Path)：根據(jù)需求，選擇角色執(zhí)行的具體路徑。(6) 并行路徑(Concurre

40、nt Path)：并行的過(guò)程路徑，可以部分先后順序爾并行執(zhí)行。(7) 角色間的相互作用(Interaction between Role)：不同角色之間所產(chǎn)生的交流和協(xié)作。作為一種傳統(tǒng)的過(guò)程建模工具，角色行為圖的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)表現(xiàn)在層次化上面，這使得在表述問(wèn)題時(shí)更為簡(jiǎn)單、規(guī)范、清楚，同時(shí)在一定程度上可以促進(jìn)對(duì)問(wèn)題的處理和解決。在具體的建模中，角色行為圖的關(guān)鍵如下：(1) 區(qū)分角色活動(dòng)。(2) 明確目標(biāo)，這就包括過(guò)程目標(biāo)以及政府最終想要實(shí)現(xiàn)的最終目標(biāo)。(3) 以目標(biāo)為導(dǎo)向，確定需要采取的具體行動(dòng)。(4) 政府工作人員怎樣協(xié)作來(lái)完成該項(xiàng)目標(biāo)。(5) 政府如何約束工作人員的能力和行動(dòng)準(zhǔn)則。3.工作流法1）

41、工作流的基本定義 工作流這個(gè)概念起源于辦公自動(dòng)化領(lǐng)域，即一系列相互銜接、自動(dòng)進(jìn)行的業(yè)務(wù)活動(dòng)或任務(wù)。雖然提出的時(shí)間已久，但工作流尚未有明確統(tǒng)一的定義。有學(xué)者認(rèn)為：“工作流是經(jīng)營(yíng)過(guò)程中可運(yùn)轉(zhuǎn)的部分，包括任務(wù)的順序以及由誰(shuí)來(lái)執(zhí)行、支持任務(wù)的信息流、評(píng)價(jià)與控制任務(wù)的跟蹤、報(bào)告機(jī)制“。工作流主要包含五個(gè)基本概念：(1) 活動(dòng)：為完成流程的最終目標(biāo)而執(zhí)行的最小工作單元，一般分為手工操作和自動(dòng)處理兩類(lèi)。(2) 連接：對(duì)流程活動(dòng)之間的邏輯關(guān)系的描述。它有三種基本形態(tài)：直接連接、分流和匯合。(3) 參與者：活動(dòng)的執(zhí)行者，包括實(shí)際完成某個(gè)活動(dòng)的人或設(shè)備，它負(fù)責(zé)分配活動(dòng)執(zhí)行所需要的資源。(4) 數(shù)據(jù)源：活動(dòng)所涉及的

42、數(shù)據(jù)信息，可能包含系統(tǒng)和環(huán)境數(shù)據(jù)。訪(fǎng)問(wèn)數(shù)據(jù)源有讀和寫(xiě)兩種基本形式。(5) 工作流應(yīng)用：活動(dòng)運(yùn)行期間所需要的應(yīng)用，一般通過(guò)系統(tǒng)釣魚(yú)呢的方式來(lái)完成。此外，工作流模型還應(yīng)該有過(guò)程開(kāi)始和結(jié)束的標(biāo)志。從工作流的角度看，政府可以被視為由多個(gè)相互關(guān)聯(lián)的不同層次的流程所組成的網(wǎng)絡(luò)，這些流程相互之間存在著順序（并發(fā)）、資源共享（沖突）以及目標(biāo)相關(guān)等關(guān)聯(lián)，可以被視為多個(gè)相關(guān)的工作流。另外，工作流是政府中各個(gè)流的載體，它帶動(dòng)了各種流的流動(dòng)，并決定了其流速和流量，從而方便對(duì)某些關(guān)鍵指標(biāo)進(jìn)行跟蹤和計(jì)算。2）工作流的實(shí)施及建模方法工作流主要分為三個(gè)步驟來(lái)實(shí)施：第一，映射，映射的主要任務(wù)是將現(xiàn)有的組織內(nèi)部的自動(dòng)化和手工的業(yè)

43、務(wù)流程文檔化；第二，建模，為業(yè)務(wù)開(kāi)發(fā)過(guò)程模型，其中流水線(xiàn)型為最優(yōu)模型；第三，軟件實(shí)施，主要實(shí)現(xiàn)各部門(mén)內(nèi)部以及部門(mén)之間的各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程的無(wú)縫隙系統(tǒng)集成。在工作流的實(shí)施中，建模是核心步驟。在工作流概念下實(shí)現(xiàn)流程自動(dòng)化是通過(guò)定義不同任務(wù)之間相互關(guān)系的工作流模型來(lái)實(shí)現(xiàn)的。工作流模型是對(duì)工作流的抽象表示，也是對(duì)流程的抽象表示，它包含了描述一個(gè)能夠由工作流執(zhí)行軟件系統(tǒng)執(zhí)行的過(guò)程所需要的所有信息，即過(guò)程的開(kāi)始和完成條件、構(gòu)成過(guò)程的活動(dòng)以及進(jìn)行活動(dòng)之間導(dǎo)航的規(guī)則、用戶(hù)需要完成的任務(wù)、可能被調(diào)用的應(yīng)用工具、工作流引擎的引用關(guān)系以及所有與工作流相關(guān)數(shù)據(jù)的定義。工作流建模就是利用一個(gè)活多個(gè)建模技術(shù)和工具，完成從實(shí)際的

44、流程到計(jì)算機(jī)可處理的形式化定義的轉(zhuǎn)化，從而實(shí)現(xiàn)流程的自動(dòng)化及對(duì)執(zhí)行情況的有效監(jiān)控。其目標(biāo)是規(guī)范流程運(yùn)作，為進(jìn)一步流程優(yōu)化和仿真分析提供模板。在工作流建模技術(shù)方面，主要有一下幾種方法：(1) 基于有向圖的建模方法。如基于活動(dòng)網(wǎng)絡(luò)圖、流程圖、狀態(tài)圖，以及事件驅(qū)動(dòng)的過(guò)程鏈模型等工作流建模方法。在一般情況下，圖中的節(jié)點(diǎn)表示過(guò)程中的活動(dòng)或狀態(tài)，有向弧表示節(jié)點(diǎn)之間的時(shí)序依賴(lài)關(guān)系?；谟邢驁D的建模方法的優(yōu)點(diǎn)是用戶(hù)界面友好，適合于流程較為固定、異常情況較少的工作流的建立，有利于規(guī)范內(nèi)部流程，但是其太過(guò)簡(jiǎn)單，不能處理復(fù)雜的流程邏輯，也沒(méi)有數(shù)學(xué)理論的支撐。(2) 基于對(duì)話(huà)模型的工作流建模方法。這種工作流模型是由一

45、系列閉合的工作流環(huán)相互連接而成的，每個(gè)工作流環(huán)都被分為四個(gè)階段，即需求階段、協(xié)商階段、執(zhí)行階段和滿(mǎn)意階段。它主要從客戶(hù)方與服務(wù)方這兩個(gè)角色之間的語(yǔ)言行為交互上對(duì)工作流過(guò)程進(jìn)行定義。這種工作流模型適用于處理以人的交互為特征的、易變化的、不固定的流程。(3) 基于Petri網(wǎng)的工作流建模方法。這種方法是用變遷來(lái)表示活動(dòng)，用庫(kù)來(lái)表示活動(dòng)的使能條件，把幾種基本的工作流原語(yǔ)映射成相應(yīng)的Petri網(wǎng)模型，在Petri網(wǎng)的基礎(chǔ)上定義工作流網(wǎng)，由此建立工作流網(wǎng)的基本組件和觸發(fā)機(jī)制。如今，基于Petri網(wǎng)的工作流建模與分析方法被越來(lái)廣泛地應(yīng)用于流程建模和流程優(yōu)化中。(4) 基于事務(wù)模型的工作流建模方法。為了更好

46、的描述工作流的事務(wù)特性和解決工作流的事務(wù)處理問(wèn)題，基于事務(wù)模型的工作流建模得以產(chǎn)生。隨著不斷的應(yīng)用與改良，這種方法提出了多種高級(jí)事務(wù)模型，包括柔性事務(wù)模型、嵌套事務(wù)模型、分支或匯合事務(wù)模型等。在這些高級(jí)事務(wù)模型的基礎(chǔ)上，事務(wù)工作流得以提出，它強(qiáng)調(diào)了與工作流密切相關(guān)的屬性，完全從工作流的角度提出了任務(wù)的結(jié)構(gòu)化定義以及基于任務(wù)之間依賴(lài)關(guān)系的工作流定義。另外還有許多其他形式的工作流模型，例如，基于活動(dòng)樹(shù)結(jié)構(gòu)的模型，它用一個(gè)樹(shù)狀結(jié)構(gòu)來(lái)表示工作流過(guò)程；代理服務(wù)模型，用代理來(lái)表示所要執(zhí)行的活動(dòng)。7.4 政務(wù)流程再造的方法7.4.1政務(wù)流程再造的基本原則 對(duì)政府傳統(tǒng)的工作模式、方法和流程等進(jìn)行徹底的、全面的

47、革新和再造是政務(wù)流程再造的基本要求。在此過(guò)程中，必須遵循以下幾個(gè)方面的原則：1.以滿(mǎn)足公眾需求為宗旨，選擇核心再造流程政務(wù)流程再造的核心價(jià)值之一就是要通過(guò)政府組織整體流程最優(yōu)化，改善政府的公共服務(wù)，提高其公共服務(wù)的水平和質(zhì)量。也就是說(shuō)，政務(wù)流程再造并不是要求流程中的每個(gè)環(huán)節(jié)都是最有的，也不會(huì)對(duì)每一個(gè)流程都進(jìn)行再造，這樣的做法不現(xiàn)實(shí)。一次性再造所有的流程會(huì)破壞組織的穩(wěn)定性。由于政府組織的特殊性，涉及的環(huán)節(jié)越多，政府組織面臨的風(fēng)險(xiǎn)越高，當(dāng)改革的風(fēng)險(xiǎn)超出組織應(yīng)有的承受能力時(shí)，反而會(huì)招致更多人的反對(duì)。因此，政務(wù)流程再造必須確定優(yōu)先反戰(zhàn)的領(lǐng)域。一般來(lái)說(shuō)，優(yōu)先領(lǐng)域至少包括這些方面：改進(jìn)對(duì)公民的服務(wù)；提高政

48、府的工作績(jī)效；改善政府的職能結(jié)構(gòu)；促進(jìn)主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)部門(mén)的發(fā)展；加強(qiáng)公眾的廣泛參與，等等。國(guó)外在推動(dòng)政務(wù)發(fā)展的過(guò)程中，普遍吧政府為社會(huì)、公眾提高公共服務(wù)作為優(yōu)先實(shí)現(xiàn)政務(wù)流程再造的內(nèi)容。正因?yàn)槿绱?，政?wù)流程的再造首先應(yīng)該從與公眾服務(wù)密切相關(guān)的流程開(kāi)始，實(shí)現(xiàn)政府與公眾雙向的和直接的溝通與互動(dòng)，建立良性的、健康的政府公眾關(guān)系，分步驟、有秩序、循序漸進(jìn)地實(shí)施政務(wù)流程再造。2.以提高政府績(jī)效為目標(biāo)，系統(tǒng)地整合政務(wù)管理流程政務(wù)流程再造是要利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)通信與計(jì)算機(jī)技術(shù)，幫助政府機(jī)構(gòu)將內(nèi)部和外部的管理服務(wù)職能進(jìn)行簡(jiǎn)化、整合、重組并得以在互聯(lián)網(wǎng)上實(shí)現(xiàn)，從而打破政務(wù)工作受時(shí)間和空間的限制，為社會(huì)公眾以及自身提供一體化的

49、高效、優(yōu)質(zhì)、廉潔的管理和服務(wù)。政務(wù)流程再造應(yīng)該以提高行政效率為目標(biāo)，具體要注意一下幾個(gè)方面：(1) 各行政管理機(jī)關(guān)要確立新的業(yè)務(wù)管理模式，簡(jiǎn)化政務(wù)工作流程。(2) 要建立電子政務(wù)建設(shè)所不可或缺的制度，如規(guī)范的政府信息公開(kāi)、政府信息資源管理等制度，使政務(wù)流程向規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、法制化方向發(fā)展。(3) 要打破政府部門(mén)職能之間的界限，加強(qiáng)政府部門(mén)內(nèi)部以及政府部門(mén)之間的協(xié)作；要注重以管理流程為主線(xiàn)的業(yè)務(wù)跨組織整合和以公共服務(wù)信息為核心的信息跨組織整合，以保證行政“一窗口”和“一站式”服務(wù)模式的實(shí)現(xiàn)。3.人力資源再造，營(yíng)造學(xué)習(xí)型組織環(huán)境 人力資源是政府競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的核心要素，也是保證政務(wù)流程再造成功實(shí)施的關(guān)鍵

50、。人力資源再造的目的是要向政府引入高科技復(fù)合型人才，提高政府的人力競(jìng)爭(zhēng)力；另一方面，要引導(dǎo)公務(wù)員不斷學(xué)習(xí)，建立一個(gè)學(xué)習(xí)型的政府組織和人力資源環(huán)境。這需要改變公務(wù)員的官僚習(xí)氣及僵化的組織文化，培養(yǎng)其應(yīng)對(duì)國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境變革的能力，營(yíng)造以積極創(chuàng)新的思維和態(tài)度服務(wù)于人民的行政管理氛圍。同時(shí)，要加強(qiáng)公務(wù)員專(zhuān)業(yè)化技能的培養(yǎng)，包括執(zhí)行業(yè)務(wù)所需要的嫻熟的技能、進(jìn)行業(yè)務(wù)規(guī)劃和變革所需的專(zhuān)業(yè)知識(shí)及信息社會(huì)所需要的信息管理技能等。4.利用先進(jìn)的信息技術(shù)，促進(jìn)政務(wù)流程再造。 信息技術(shù)的真正力量不是保持傳統(tǒng)的工作流程并使其發(fā)揮的更好，而是在于打破舊的工作模式，創(chuàng)造新的工作方法。因此，政務(wù)流程再造應(yīng)站在新技術(shù)的高度，正確認(rèn)

51、識(shí)和確定信息技術(shù)所能發(fā)揮的作用，把信息技術(shù)融入到政務(wù)流程再造中。以此為手段，多渠道獲取數(shù)據(jù)，規(guī)范信息格式，實(shí)現(xiàn)后臺(tái)高效協(xié)作辦公，實(shí)現(xiàn)政務(wù)流程的再造與創(chuàng)新。7.4.2政務(wù)流程再造的過(guò)程1.政務(wù)流程再造的S-A框架 S-A框架最早由威廉姆J.凱丁格等人提出，是一種在國(guó)際上比較流行的流程管理方法，它廣泛應(yīng)用于企業(yè)流程管理再造。在設(shè)計(jì)S-A框架時(shí)，通過(guò)對(duì)33家著名咨詢(xún)公司實(shí)際運(yùn)用情況的深入分析，威廉姆和他的研究人員采用25種常見(jiàn)的衡量分析方法，分別探究其與“階段與任務(wù)”步驟中的共同性與差異性，以此確定每一個(gè)階段、每一步驟中的核心任務(wù)，最終得出“6階段21任務(wù)”的普遍流程再造法。經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐證明，S-

52、A框架始終能夠較為有效地知道流程再造整個(gè)過(guò)程。如圖5-10所示。階段 任務(wù)S1A1得到高層領(lǐng)導(dǎo)的支持和管理愿景 S1A2正確認(rèn)識(shí)電子政務(wù)系統(tǒng)的潛力S1A3發(fā)現(xiàn)政務(wù)流程再造的機(jī)會(huì)S1A4結(jié)合實(shí)際情況，選擇政務(wù)流程階段1構(gòu)思設(shè)想 （S1）S2A1構(gòu)建流程再造團(tuán)隊(duì) S2A2廣泛宣傳通知各部門(mén) S2A3制定實(shí)施計(jì)劃和預(yù)算S2A4制定目標(biāo)和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)階段2項(xiàng)目啟動(dòng) （S2）S3A1描述原有流程S3A2分析原有流程階段3分析診斷（S3）S4A1設(shè)計(jì)新政務(wù)流程S4A2設(shè)計(jì)新人事及組織結(jié)構(gòu)S4A3設(shè)計(jì)新的信息系統(tǒng)階段4流程設(shè)計(jì) （S4S5A1調(diào)整人事與組織S5A2發(fā)展構(gòu)建新的信息系統(tǒng)S5A3培訓(xùn)政府公務(wù)人員階段

53、5流程重建 （S5）S6A1評(píng)估新流程S6A2轉(zhuǎn)向鏈接改善活動(dòng)階段6檢測(cè)評(píng)估 （S6） 圖5-10 政務(wù)流程再造的S-A框架2.政務(wù)流程再造的步驟S-A框架粗線(xiàn)條地描述了政務(wù)流程再造的整體過(guò)程，具體而言，政務(wù)流程再造主要有如下幾個(gè)階段：1）第一階段：構(gòu)思階段 本階段最主要的任務(wù)就是對(duì)需要政務(wù)流程再造的整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行策劃。不僅要對(duì)流程再造的必要性和可行性進(jìn)行評(píng)估，還要為政務(wù)流程再造建立“宏觀(guān)模型”。其主要工作如下：(1)高層領(lǐng)導(dǎo)的支持和管理愿景。政務(wù)流程再造會(huì)對(duì)政府內(nèi)部的結(jié)構(gòu)以及工作人員的權(quán)力結(jié)構(gòu)會(huì)產(chǎn)生巨大的影響，因此如果在尚未取得政府內(nèi)部高層領(lǐng)導(dǎo)的批準(zhǔn)與認(rèn)可的情況下貿(mào)然進(jìn)行，流程再造的效率和成功

54、率會(huì)被嚴(yán)重的限制。所謂管理愿景是指政府部門(mén)發(fā)展的目標(biāo)，它賦予了政府使命。如美國(guó)政府的電子政務(wù)愿景是“成為全世界信息服務(wù)和信息系統(tǒng)最好的管理者、創(chuàng)新者和使用者”。各級(jí)各類(lèi)政府工作人員都應(yīng)明確政府、各個(gè)部門(mén)的愿景及其實(shí)現(xiàn)的具體途徑，以使得整個(gè)團(tuán)體有明確的奮斗目標(biāo)和施行方案，把管理愿景轉(zhuǎn)變?yōu)榻M織內(nèi)全民工作的指導(dǎo)方向。在戰(zhàn)略構(gòu)想階段，重點(diǎn)應(yīng)打破傳統(tǒng)職能分工，樹(shù)立“流程至上，公眾導(dǎo)向”的新思想，把流程再造納入到戰(zhàn)略規(guī)劃中。(2)正確認(rèn)識(shí)電子政務(wù)系統(tǒng)的潛力。電子政務(wù)是保障政府流程再造得以順利進(jìn)行乃至成功的關(guān)鍵性因素，同時(shí)也是未來(lái)政府的發(fā)展方向。因此，規(guī)劃中應(yīng)當(dāng)重視電子政務(wù)的發(fā)展，增強(qiáng)各項(xiàng)工作與電子政務(wù)之間

55、的聯(lián)系。關(guān)鍵是利用信息技術(shù)分析可以整合的部門(mén)之間的工作流程，優(yōu)化傳統(tǒng)的職能分工限制，促進(jìn)部門(mén)之間的協(xié)作，進(jìn)而不斷提升工作效率。在此基礎(chǔ)上，明確部門(mén)長(zhǎng)期愿景、近期目標(biāo)與電子政務(wù)之間的聯(lián)系，認(rèn)清電子政務(wù)在實(shí)現(xiàn)政務(wù)流程再造過(guò)程中的催化和保障作用，電子政務(wù)的各功能系統(tǒng)以及局域網(wǎng)技術(shù)等都應(yīng)為政務(wù)流程再造提供新的方法和思路。(3)初步評(píng)估、挖掘政務(wù)再造流程項(xiàng)目。在分析戰(zhàn)略目標(biāo)和各部門(mén)的宏觀(guān)戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，綜合評(píng)定各部門(mén)實(shí)施政務(wù)流程再造的意義程度?；诂F(xiàn)在掌握的信息技術(shù)和信息環(huán)境，對(duì)政務(wù)流程再造可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)與收益進(jìn)行準(zhǔn)確地評(píng)估，大力挖掘能夠?qū)φ繕?biāo)有重要影響力的關(guān)鍵性流程或者是能夠給政府目標(biāo)帶來(lái)階段性收益

56、的核心流程，優(yōu)先將其作為政務(wù)再造流程。(4)綜合評(píng)定，明晰具體需再造的政務(wù)流程項(xiàng)目。在初步評(píng)定、挖掘再造流程項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，綜合分析實(shí)際情況，特別應(yīng)注意與未來(lái)電子政務(wù)發(fā)展具有較大差異性與沖突性的現(xiàn)有流程，統(tǒng)一選取沖突最不相符合的流程，根據(jù)(3)中的核心流程，全面綜合分析考慮，提出備選再造流程。2）第二階段：項(xiàng)目啟動(dòng) 項(xiàng)目啟動(dòng)是流程再造實(shí)施的首要階段，標(biāo)志著政務(wù)流程再造的正式開(kāi)始。(1)構(gòu)建流程再造團(tuán)隊(duì)。政務(wù)流程再造關(guān)系到管理體制改革，因此需要政府內(nèi)部各部門(mén)以及所有工作人員的協(xié)調(diào)與配合。為了做好控制協(xié)調(diào)工作，應(yīng)從各個(gè)部門(mén)選出一至兩名重要代表，并聘請(qǐng)外部顧問(wèn)和專(zhuān)家，組成流程再造團(tuán)隊(duì)，并同時(shí)任命一個(gè)具有高層次決策權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人。一般由策劃者、設(shè)計(jì)者以及實(shí)施者來(lái)構(gòu)成流程再造的實(shí)施工作團(tuán)隊(duì)，彼此相互協(xié)作，管理著流程再造分析診斷、實(shí)施、監(jiān)督等一系列環(huán)節(jié)?？梢哉f(shuō)，流程再造的工作團(tuán)隊(duì)很大程度上決定了政務(wù)流程再造的成效。(2)廣泛宣傳。政務(wù)流程再造在政府內(nèi)部的宣傳也是一項(xiàng)非常重要的工作，它能夠讓公務(wù)人員了解到部門(mén)多面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，并認(rèn)同改變的必要性及可行性。這樣可以得到公務(wù)員的廣泛支持，并激發(fā)有關(guān)人員的創(chuàng)新精神和成就感，減少流程再造中的阻力。同時(shí)，政務(wù)流程再造還需要考慮到利益相關(guān)者以及公眾的需求和意見(jiàn)。(3)制定實(shí)施計(jì)劃和預(yù)算。在決定了一個(gè)具體的政務(wù)流程再造項(xiàng)