民主程序研究論文

1、民主程序研究論文 程序是黨內(nèi)民主保障的基本載體，實體法規(guī)范的民主權(quán)利必須在程序法規(guī)范的框架內(nèi)運行，從這個意義上講，發(fā)展黨內(nèi)民主，首先要優(yōu)先構(gòu)建黨內(nèi)民主運行的程序機制。為了進一步“發(fā)展黨內(nèi)民主”，我們有必要對黨內(nèi)民主程序進行研究，探索建立與發(fā)展黨內(nèi)民主相適應(yīng)的程序規(guī)范，通過對黨內(nèi)民主程序不折不扣的執(zhí)行，使黨內(nèi)民主權(quán)利得到真正的貫徹落實。 一、黨內(nèi)民主難以落實的根源在于缺乏程序保證 黨內(nèi)民主程序，是指黨的各級組織在處理黨內(nèi)政治生活時所必須遵循的方式和步驟。即用什么方法和形式去處理黨內(nèi)的政治生活以及處理黨內(nèi)政治生活必須遵循的先后順序原則，方式和步驟共同構(gòu)成了黨內(nèi)民主程序。盡管黨章對黨內(nèi)民主也有個別程

2、序上的規(guī)定，但從總體來看，這些程序規(guī)范既缺少詳細(xì)、完備的方法和形式，又缺少嚴(yán)密、科學(xué)的順序排列，如黨章規(guī)定：“凡屬重大問題都要由黨的委員會集體討論，作出決定?！钡诰唧w執(zhí)行中，什么問題屬于重大問題？委員會是黨委會、還是常委會？討論決定是面對面的舉手、還是背對背的投票？由于都沒作出詳細(xì)、完備的具體規(guī)定，因此實踐中常常走樣：或?qū)⒅卮髥栴}當(dāng)作一般問題，不經(jīng)集體討論個人拍板；或舉行非正式會議，討論通過重大問題；或在討論過程中，一把手率先定調(diào)、表態(tài)，其他常委因個人利害和障于面子，違心同意。 在排列順序上，黨內(nèi)民主的“四個服從”缺少嚴(yán)密、科學(xué)的主從之分，當(dāng)個人意見代表了黨內(nèi)多數(shù)群眾的意見，而組織意見是反映

3、了黨內(nèi)少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)的意圖時，是個人服從組織呢？還是少數(shù)服從多數(shù)呢？因此在黨內(nèi)民主的“四個服從”中，必須有一個“服從”是核心、是民主的精髓，其它三個服從都要從屬于這個服從。那么這個民主精髓是哪一個呢？列寧在國家與革命一書中說，民主就是承認(rèn)少數(shù)服從多數(shù)的原則。少數(shù)服從多數(shù)，這就是集中，這就是民主基礎(chǔ)上的集中。 過去我們在理論上提出了一個民主與集中的關(guān)系問題，然而又沒有闡述清楚，致使許多有家長制思想作風(fēng)的人，借此限制民主，任意擴大集中的范圍和程度，在民主集中制的名義下搞了家長制。這是多年來處理不好民主集中制關(guān)系的一個重要原因。 由于“少數(shù)服從多數(shù)”是黨內(nèi)民主的核心，具有統(tǒng)帥和支配地位，其它幾個服從都是由

4、此決定和派生的，因而在排列順序上，應(yīng)該放到“四個服從”的最前面。少數(shù)服從多數(shù)的黨內(nèi)民主精髓，不僅應(yīng)體現(xiàn)在排列順序上，而且應(yīng)體現(xiàn)在程序規(guī)范中，即個人服從組織的前提，是組織代表了多數(shù)；下級服從上級的前提，是上級代表了全局；全黨服從中央的前提，是中央代表了全黨的意志。 長期以來，對黨內(nèi)民主的討論，更多地是局限在理性思辯上，很少從程序規(guī)范的角度去探索建立黨內(nèi)民主的保障機制，而黨章對黨內(nèi)民主規(guī)定又比較概括和原則，因此造成了黨內(nèi)民主在實際執(zhí)行中的走樣。在黨內(nèi)民主的實踐過程中，常常出現(xiàn)“上有政策，下有對策”的情況。這是因為黨章和條例對黨內(nèi)民主權(quán)利的規(guī)定過于抽象、原則，缺乏可操作性。由于黨內(nèi)民主的實踐缺乏科學(xué)

5、、合理的程序設(shè)定，所以許多習(xí)慣于家長制作風(fēng)的領(lǐng)導(dǎo)，很容易找到各種對策來應(yīng)付抽象的民主規(guī)定，使黨內(nèi)民主得不到真正的落實。就黨內(nèi)民主的程序而言，其實踐的重要性一點都不亞于實體性規(guī)范。 即使沒有實體性規(guī)范、原則性規(guī)定，但只要有一個好的程序規(guī)范，并能嚴(yán)格按程序規(guī)范去操作，事情仍然可以處理得很好，照樣可以得出實體規(guī)范要求的結(jié)果。這就是程序的巨大作用。而缺少黨內(nèi)民主的程序規(guī)范，是多年來發(fā)展黨內(nèi)民主的最大缺憾。 二、用程序捍衛(wèi)黨內(nèi)民主 沒有程序的黨內(nèi)民主是缺少制度保證的空中樓閣。黨內(nèi)民主的過程是建立在一套程序規(guī)則基礎(chǔ)之上的。只有在程序規(guī)則的基礎(chǔ)上，黨內(nèi)民主的實體性規(guī)范才能得到落實。為了發(fā)展黨內(nèi)民主，我們有必

6、要從黨內(nèi)權(quán)力的產(chǎn)生、黨內(nèi)權(quán)力的賦予，黨內(nèi)權(quán)力的行使，黨內(nèi)權(quán)力的終止等方面，建立與完善黨內(nèi)民主權(quán)利的運行程序。 （一）黨內(nèi)權(quán)力的產(chǎn)生。黨的各級代表大會是處理黨內(nèi)大事的主要場所，廣大黨員對黨內(nèi)事務(wù)管理是通過黨員代表大會實現(xiàn)的。但往往實際的做法是，黨代會代表是由上級提名的，黨內(nèi)各級領(lǐng)導(dǎo)的產(chǎn)生，更多是按上級擬定好的人選進行全額投票的，這就從操作程序上形成黨代表和黨的領(lǐng)導(dǎo)是由上級決定的事實。權(quán)力產(chǎn)生于上級，下級當(dāng)然要對上級負(fù)責(zé)，黨員參與管理黨內(nèi)事務(wù)的作用就會被輕視，黨的各級組織就只能將注意力集中于上級，不會或很少傾聽廣大黨員的呼聲，接受黨員群眾的監(jiān)督。因此，必須建立和制定自下而上的黨員代表提名制度，明確

7、規(guī)定，黨代會代表不應(yīng)由各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)提名，而應(yīng)由各級黨員代表大會自下而上的民主提名，未獲得足夠黨員提名的，不能作為黨代表候選人。 在代表產(chǎn)生過程中，要制定代表產(chǎn)生的競選程序，黨代表的產(chǎn)生要堅持公開、公平、競爭的原則，采取差額選舉的辦法，在黨內(nèi)逐步形成競選機制。每一個符合黨章規(guī)定的黨員都應(yīng)平等地具有競選黨代表的權(quán)力，每一個候選人都應(yīng)有義務(wù)向選舉人介紹自己的觀點、主張。在競選中，要逐步擴大黨內(nèi)民主選舉的差額范圍，由目前一定級別以下的20%的差額選舉，逐步過渡到完全的差額選舉。中央委員的選舉也要在一定的省、區(qū)由等額選舉過渡到差額選舉，其提名權(quán)和選舉權(quán)應(yīng)由自下而上的程序中產(chǎn)生。從基層黨員提名開始，層層進

8、行候選人自由競選，最終以省、區(qū)、直轄市黨員代表中得票最多者為中央委員。 （二）黨內(nèi)權(quán)力的賦予。廣大黨員賦予黨代會為各級黨的權(quán)力機關(guān)，但黨代會在代表廣大黨員行使管理黨內(nèi)事務(wù)的權(quán)力時，由于全國和地方黨代會每五年舉行一次，而在有限的開會期間，代表們又忙于討論、發(fā)言、投票，會議結(jié)束后，代表又都返回到原來的工作單位，于是在大會閉幕的5年期間，本應(yīng)由黨的代表大會決策的黨內(nèi)重要事務(wù)，卻由黨委常委會代為行使，而在黨委常委中，往往又是幾個書記、特別是第一書記說了算，少數(shù)服從多數(shù)的黨內(nèi)民主原則，由于缺少權(quán)力執(zhí)行程序上的保障，造成了在實際執(zhí)行過程中黨代會權(quán)力的流失與改向：黨章賦予黨代會多數(shù)人決定黨內(nèi)事務(wù)的權(quán)力，變成

9、了事實上由少數(shù)人決定黨內(nèi)重大事務(wù)的做法，形成了權(quán)力不斷向上集中、向下輻射的金字結(jié)構(gòu)，久而久之就改變了黨內(nèi)授權(quán)關(guān)系。針對這種現(xiàn)象，小平同志在黨的八大修改黨章的報告中曾提出了黨的代表大會常任制的問題。小平同志關(guān)于常任制的設(shè)想，是基于發(fā)展黨內(nèi)民主，加強黨內(nèi)監(jiān)督，改變黨代會權(quán)力虛置而提出來的。如果不是因其它種種原因未能實行的話，那么今天在黨內(nèi)民主權(quán)利的運行過程中，就增添了一道防范權(quán)力高度集中的民主程序，進一步說，倘若這一程序能夠得到嚴(yán)格的遵守，即使黨章對黨的代表大會的權(quán)力未作規(guī)定，但由于有了常任制，在實際執(zhí)行中，它仍可以“成為黨的充分有效的最高決策機關(guān)和最高監(jiān)督機關(guān)”。 （三）黨內(nèi)權(quán)力的行使。家長制、

10、一言堂，個人說了算幾乎成了黨內(nèi)專制作風(fēng)的頑癥。小平同志多次指出：不徹底消滅這種家長制作風(fēng)，就根本談不上什么黨內(nèi)民主，什么社會主義民主。黨的十一屆三中全會后，家長制、一言堂的現(xiàn)象有很大改觀，但黨的領(lǐng)導(dǎo)人權(quán)力過分集中、不受制約的現(xiàn)象并未從根本上得到改變。原因是多方面的，其中缺少黨內(nèi)民主決策的程序，是造成這一現(xiàn)象的主要原因。由于沒有民主程序的剛性約束，各級黨委在對重大問題決策時，通常都是根據(jù)黨委第一書記意圖去做決定的。集體領(lǐng)導(dǎo)因沒有執(zhí)行程序上的保障，實際上變成了第一書記說了算的“一言堂”。根治“家長制”與“一言堂”的頑癥，亟待建立起一套重大問題的民主決策程序，從確定議案，到投票表決，其具體操作，都應(yīng)

11、有章可循，有規(guī)可依，有法可守。保證黨的集體領(lǐng)導(dǎo)不因書記的個人意愿改變而改變，保證民主決策不因書記個人的好惡而廢立。 首先，要界定重大問題的含義。因為不是重大問題，自然不在黨委的集體議事日程中，也就失去了集體決策的必要。那么重大問題是指什么問題呢？按照尉建行同志在中央紀(jì)委六次全會的報告中明確的：“凡屬重大決策，重要干部任免，重大項目安排和大額資金的使用，必須經(jīng)集體討論作出決定”。顯然，這里提到的“三重一大”都屬重大問題，都應(yīng)進入黨委的議事日程。需要進一步明確的是，不同層次的行政區(qū)劃，不同經(jīng)濟發(fā)展水平的地區(qū)，其重要干部和大額資金的含義是不同的。縣級黨委對科級干部的任免，當(dāng)屬重要干部的任免，而省一級

12、則要上升到廳局級干部的任免。對重大項目和大額資金的界定，則應(yīng)以占地方財政支出比例多少作為判定批準(zhǔn)。對于一時還拿不準(zhǔn)是否屬于重大問題的決策，不能由主要領(lǐng)導(dǎo)或少數(shù)人來認(rèn)定，而應(yīng)交由黨委集體討論，按少數(shù)服從多數(shù)的原則決定其屬性。 其次，確定了重大問題后，就要在“法定”的會議上進行充分討論，所謂法定會議是指，由黨章或有關(guān)條例規(guī)定其權(quán)限范圍和參會人員資格的規(guī)范性會議。它包括黨員大會，代表大會，全委會，黨委會等。舉行何種規(guī)格的會議，要根據(jù)討論問題的性質(zhì)來決定。不能用非正式會議來決定重大問題，更不能用個別醞釀，傳閱畫圈，會議通過的形式來決定重大問題。 為了保證對重大問題的充分討論，會前要對重大問題進行通報，

13、讓與會者提前進行思考和調(diào)研，不能搞突然襲擊和臨時動議。在會議討論時，為了創(chuàng)造寬松、民主的會議氣氛，對一些重大問題的討論，應(yīng)做出更詳細(xì)程序規(guī)定：(1)為防止對其他與會者產(chǎn)生心理暗示，在對重大問題進行討論時，主要領(lǐng)導(dǎo)的發(fā)言、講話應(yīng)安排最后；(2)對一些敏感的重大議題進行討論時，可采用匿名方式，通過背對背書面征求意見的方式讓黨委其他成員充分發(fā)表意見。 最后，經(jīng)過充分醞釀、討論后，就要按少數(shù)服從多數(shù)的原則對重大問題進行表決。為了盡可能消除表決人的心理壓力，使表決人完全按照自己的意愿去表決，在表決方式上要盡可能用電子表決器和無記名投票的表決方法，少用或不用舉手表決的方式。對表決結(jié)果，要進行統(tǒng)計、記錄和存

14、檔，必要時須在一定的范圍內(nèi)給予公布。對責(zé)任重大的表決，如重要的人事任免等表決，需要事先設(shè)計出具有匿名功能和記錄功能于一身的選票，投票人因投票是匿名的，因此可以不受任何他人暗示，以最民主的方式進行投票；投票人因自己的投票被記錄在案，因此他又必須以高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，莊重地投出這一票，否則一旦追究決策失誤的責(zé)任，投票人就要為當(dāng)初的錯誤表決負(fù)責(zé)。投票結(jié)果統(tǒng)計后，所有的匿名投票都要交由上級檔案部門存檔封存，非經(jīng)法定程序，任何人不得查閱，只有當(dāng)決策失誤后，為了追究投票人的投票責(zé)任，才可以通過正式程序，查閱當(dāng)時的表決記錄。 （四）黨內(nèi)權(quán)力的終止。及時終止黨內(nèi)違法違紀(jì)領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力，是廣大黨員行使黨內(nèi)民主和監(jiān)督的權(quán)利。但由于執(zhí)行程序上存在監(jiān)督制約的真空，中紀(jì)委和監(jiān)察部監(jiān)督省、部級黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，省紀(jì)委和監(jiān)察廳監(jiān)督市、縣級黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，紀(jì)檢監(jiān)察下管一級的分級管轄程序，造成了上級管不到、同級管不了、下級不敢管的現(xiàn)實。監(jiān)督制約程序設(shè)置上的空缺和疏漏，導(dǎo)致了實體性規(guī)章、制度、準(zhǔn)則的蒼白無力。黨內(nèi)權(quán)力的運用和運行必須有“度”的限定，也即權(quán)限；同時還必須有一個運行軌道，這個軌道就是程序鏈。它既決定權(quán)力運行的方向，又限定權(quán)力運用的幅度，權(quán)力的腐敗和濫用往往就是缺乏程序限制或是違反程序的產(chǎn)物。這些年雖然出臺