第五章-公共預(yù)算管理PPT課件

1、2021/6/71 第五章 公共預(yù)算管理 耿旭 深圳大學(xué)管理學(xué)院 2016-11 2021/6/72 財(cái)政管理或許是政府內(nèi)部管理中最為重要的部分。政府 的任何活動(dòng)都需要資金以推動(dòng)其運(yùn)轉(zhuǎn)；實(shí)際上，政府機(jī)構(gòu)以 其征稅能力和稅收使用能力而區(qū)別于社會(huì)的其他部門(mén)。 資金的使用決定了政府活動(dòng)的性質(zhì)和范圍，也決定了在 爭(zhēng)取財(cái)政支持的政治競(jìng)爭(zhēng)中的成功與失敗。政府的預(yù)算過(guò)程 實(shí)質(zhì)上是公共部門(mén)之間激烈競(jìng)爭(zhēng)和較量的過(guò)程。 引引 言言 2021/6/73 第一，公共預(yù)算的含義、功能和要素； 第二，地方政府預(yù)算的參與者及其職能； 第三，地方政府預(yù)算管理過(guò)程（其中兩上兩下的預(yù)算過(guò) 程是重中之重）。 重點(diǎn)內(nèi)容重點(diǎn)內(nèi)容 20

2、21/6/74 n2013年10月1日中午12時(shí)， 美國(guó)國(guó)會(huì)兩院沒(méi)有就新預(yù) 算案達(dá)成一致。白宮已經(jīng) 下令聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)關(guān)閉。 除國(guó)家安全等基本職能外， 很多政府部門(mén)將受影響， 約1/3的聯(lián)邦政府雇員停 工。直到10月18日，奧巴 馬簽署臨時(shí)撥款議案，公 務(wù)員才恢復(fù)上班。 2021/6/75 美國(guó)政府停擺 n自美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算程序于1976年正式執(zhí)行以來(lái)，美國(guó)政府一 共停擺過(guò)18次。 n2013年停擺中，聯(lián)邦政府有文職雇員超過(guò)200萬(wàn)，現(xiàn)役軍 人約140萬(wàn)，其中80萬(wàn)雇員休假。 n實(shí)質(zhì)：實(shí)質(zhì)：美國(guó)政府關(guān)門(mén)（US government shutdown），實(shí) 際上就是美國(guó)政府沒(méi)錢(qián)了。預(yù)算撥款的權(quán)力掌握在

3、美國(guó)國(guó) 會(huì)手中，國(guó)會(huì)不通過(guò)預(yù)算案，就意味著政府不能花錢(qián)，很 多需要花錢(qián)的工程無(wú)法繼續(xù)，員工的工資也將難以支付。 但是，包括軍人，聯(lián)邦執(zhí)法機(jī)構(gòu)的特工，聯(lián)邦醫(yī)院的醫(yī)生 與護(hù)士，空中交通管制員等在內(nèi)的“應(yīng)急人員”將會(huì)維持 工作。 2021/6/76 美國(guó)政府為什么總是被威脅關(guān)門(mén)？ n擇一屆政府，就象選擇一樣商品。每次大選，各總統(tǒng)候選 人都提出不同的政綱，告訴選民自己領(lǐng)導(dǎo)的政府是一種什 么“產(chǎn)品”，讓選民像消費(fèi)者一樣進(jìn)行選擇。政府作為產(chǎn)品 的制造者，估價(jià)出制造成本，據(jù)此向國(guó)會(huì)要預(yù)算。美國(guó) 議員代表民眾對(duì)產(chǎn)品評(píng)估，花錢(qián)過(guò)多選民可以選擇不買(mǎi) 。 n2013年停擺原因年停擺原因：民主黨和共和黨對(duì)奧巴馬醫(yī)保方

4、案“患 者保護(hù)和平價(jià)醫(yī)療法案”存在分歧。該方案旨在為沒(méi)有醫(yī) 療保險(xiǎn)的美國(guó)人提供政府補(bǔ)貼的醫(yī)保產(chǎn)品。 2021/6/77 一、政府預(yù)算一、政府預(yù)算(government budget)(government budget) n在最一般的解釋中，預(yù)算就是致力于將財(cái)政資源 轉(zhuǎn)換成人類有目的的活動(dòng)。 瓦爾達(dá)沃夫斯基 (Wildavsky，1979) n按照某些目的來(lái)分配資金在資源有限情況下， 通過(guò)某種決策方式誰(shuí)將得到幫助而誰(shuí)不會(huì)。 n政府以某種方式來(lái)調(diào)和非常多樣化和頗具競(jìng)爭(zhēng)性 的政治要求之間的資金分配。 2021/6/78 什么是政府預(yù)算？ n政府預(yù)算政府預(yù)算，是一種通常由立法機(jī)關(guān)立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)、行政首

5、腦行政首腦批準(zhǔn)的法 律文書(shū)，其主要包括一定類型的國(guó)家收入和開(kāi)支。 n收入和開(kāi)支是所有預(yù)算的核心內(nèi)容收入和開(kāi)支是所有預(yù)算的核心內(nèi)容。在許多政府情況，收入 主要來(lái)自稅收稅收。政府開(kāi)支則包括現(xiàn)行的產(chǎn)品及服務(wù)產(chǎn)品及服務(wù)等，經(jīng)濟(jì) 學(xué)家稱之為“國(guó)家消費(fèi)國(guó)家消費(fèi)、政府支出政府支出”。其中包括基礎(chǔ)設(shè)施投 資、研究經(jīng)費(fèi)，還有轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)移支付比如失業(yè)補(bǔ)助或退休金等。 2021/6/79 政府預(yù)算的四個(gè)維度 n理解公共預(yù)算的四個(gè)維度：政治維度、管理維度、經(jīng)濟(jì)維度、財(cái)務(wù)管理解公共預(yù)算的四個(gè)維度：政治維度、管理維度、經(jīng)濟(jì)維度、財(cái)務(wù)管 理維度。理維度。 公共資源的稀缺性，使得公共預(yù)算必須考慮不同利益相關(guān)者的需求， 也反映

6、了政府政策的優(yōu)先性，即公共預(yù)算的政治性； 公共預(yù)算也是管理的工具，應(yīng)利用特定的管理方法與技術(shù)使公共服務(wù) 和公共項(xiàng)目的提供更有效； 公共預(yù)算還是經(jīng)濟(jì)平衡的工具，承擔(dān)著刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、抑制通貨膨脹 等宏觀經(jīng)濟(jì)職能； 公共預(yù)算也是財(cái)務(wù)管理工具，以此來(lái)約束參與者的行為。 2021/6/710 政府預(yù)算的功能 （三）強(qiáng)化公共服務(wù)職能，提升公共服務(wù)質(zhì)量（三）強(qiáng)化公共服務(wù)職能，提升公共服務(wù)質(zhì)量 1 2 3 4 計(jì)劃。計(jì)劃。確定組織目標(biāo)，測(cè)算為了實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)所需要的資源以及 決定怎樣獲取、使用這些資源等一系列過(guò)程，回答“做什么”問(wèn)題。 5 管理。管理。確定組織目標(biāo)后，項(xiàng)目管理者確保有效地獲得和利用資源 以實(shí)現(xiàn)組

7、織目標(biāo)的過(guò)程，是解決“怎么做”的問(wèn)題。 控制?？刂?。為了確保有效實(shí)施特定的工作任務(wù)二進(jìn)行的對(duì)具體的人、 財(cái)、物的控制，所以控制職能常常是建立在對(duì)預(yù)算支出的詳細(xì)分類上。 優(yōu)先排序。優(yōu)先排序。因?yàn)楣操Y源稀缺性，預(yù)算只能滿足部分公共需求， 需要對(duì)預(yù)算申請(qǐng)進(jìn)行優(yōu)先排序，優(yōu)先性排序反映決策者政策偏好。 預(yù)算問(wèn)責(zé)。預(yù)算問(wèn)責(zé)。確保政府花錢(qián)的行為對(duì)納稅人負(fù)責(zé)。 2021/6/711 二、地方政府預(yù)算參與者與職能二、地方政府預(yù)算參與者與職能 2021/6/712 三、省級(jí)政府預(yù)算周期三、省級(jí)政府預(yù)算周期（以2008年為例） 2021/6/713 四、政府預(yù)算過(guò)程管理四、政府預(yù)算過(guò)程管理 2014年年 5月月2

8、1日日 2013年年 2014年年 4月月28日日 預(yù)算編制預(yù)算編制 審查監(jiān)督審查監(jiān)督 預(yù)算執(zhí)行預(yù)算執(zhí)行 政府決算政府決算 2021/6/714 預(yù)算編制的依據(jù)和方法 原則：量入為出、收支平衡，不 列赤字，略有結(jié)余 依據(jù)：相關(guān)法律、法規(guī)；本級(jí)政 府的指示和要求以及本級(jí)政府財(cái) 政部門(mén)的部署；本部門(mén)、本單位 的職責(zé)、任務(wù)和事業(yè)發(fā)展計(jì)劃； 定員、定額標(biāo)準(zhǔn)等 人員支出-定員定額 公用支出-定員定額和漸進(jìn)預(yù)算 項(xiàng)目支出-零基預(yù)算和漸進(jìn)預(yù)算 2021/6/715 預(yù)算編制“兩上兩下”過(guò)程 2021/6/716 課堂案例：年底突擊花錢(qián)2萬(wàn)億？ n2012年1-11月中國(guó)財(cái)政支出10.49萬(wàn)億元，同比（較上年

9、 同期）增長(zhǎng)17.9%，而年初的預(yù)算安排為12.43萬(wàn)億元， 這意味著今年最后一個(gè)月有近2萬(wàn)億元待支。 n年底因素，“三公”支出此時(shí)也會(huì)有所抬頭，部分地方官 員將結(jié)余視為“浪費(fèi)”，大手花錢(qián)、公務(wù)吃喝等現(xiàn)象比較 嚴(yán)重，這也在很大程度上助長(zhǎng)了年底突擊花錢(qián)的惡習(xí)。 n思考：為什么會(huì)出現(xiàn)這種現(xiàn)象？ 2021/6/717 課堂案例：年底突擊花錢(qián)2萬(wàn)億？ n原因：原因： 增量預(yù)算模式并不能對(duì)某個(gè)項(xiàng)目實(shí)際需要資金進(jìn)行準(zhǔn)確估計(jì)。 增量預(yù)算對(duì)項(xiàng)目支出有嚴(yán)格限制，不允許把某一個(gè)項(xiàng)目的剩余資金轉(zhuǎn) 移到其他項(xiàng)目。（想想為什么？想想為什么？） 在增量預(yù)算模式下，部門(mén)下一年預(yù)算的多少取決于上一年的實(shí)際開(kāi)支， 如果上一年預(yù)

10、算沒(méi)有花完，將被上級(jí)部門(mén)回收，并可能導(dǎo)致下一年預(yù) 算的減少。 n破解之道：破解之道：英國(guó)的做法（修正版零基預(yù)算）：每隔三年或者 五年，對(duì)整個(gè)政府的政策和支出進(jìn)行一次全面的審查，然后確定未來(lái) 三年或者五年的政策重點(diǎn)，進(jìn)而確定支出重點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上，要求部 門(mén)根據(jù)政府重新確定的政策重點(diǎn)，制定部門(mén)的戰(zhàn)略計(jì)劃，確定新的戰(zhàn) 略目標(biāo)，然后選擇能夠?qū)崿F(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的活動(dòng)（即項(xiàng)目），再對(duì)這些項(xiàng) 目進(jìn)行績(jī)效測(cè)量，同時(shí)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)作分析測(cè)算活動(dòng)成本（馬俊2.預(yù)計(jì)預(yù)算總收入超 收或減收的; 3.預(yù)算總支出需要增加或減少的 ;4.上年結(jié)余未列入預(yù) 算而動(dòng)用的; 5.農(nóng)業(yè)、科技、教育、社會(huì)保障支出預(yù)算需要調(diào)減 的;6.人代會(huì)

11、批準(zhǔn)的預(yù)算決議中規(guī)定確保的支出項(xiàng)目需要調(diào)減支出 的;7.不同部門(mén)之間資金需要調(diào)劑的。 預(yù)算追加：預(yù)算追加：指縣級(jí)以上地方政府財(cái)政部門(mén)在預(yù)算執(zhí)行中，對(duì)原批 復(fù)部門(mén)、單位預(yù)算在收支平衡的基礎(chǔ)上做出的增加預(yù)算支出的行為。 2021/6/721 01 1.增收節(jié)支，平衡預(yù)算 2.年終收支清理 3.確定審查重點(diǎn)，提高決算質(zhì)量 4.確定處理原則與方法 5.決算編審的組織領(lǐng)導(dǎo) 6.決算報(bào)告的期限和份數(shù) 國(guó)家財(cái)政部要擬 定和下達(dá)政府決 算的編制方法 03 1.預(yù)算管理體制的結(jié)算 2.對(duì)不列入財(cái)政收支包干基數(shù)的事項(xiàng)進(jìn) 行年終結(jié)算 3.預(yù)算劃轉(zhuǎn)結(jié)算 4.兩級(jí)財(cái)政資金轉(zhuǎn)移部門(mén)的結(jié)算 做好財(cái)政總結(jié)算 的年終結(jié)算 02

12、 1.核對(duì)相關(guān)數(shù)字 2.清理應(yīng)收應(yīng)支 3.結(jié)算撥借款 4.清理款 組織年終收支清理 工作 04 1.正表 2.基本數(shù)字表 3.附表 財(cái)政部門(mén)要修正 和頒發(fā)決算表格 編制政府決算的準(zhǔn)備工作 2021/6/722 政府決算的編制方法 基層單位的 決算報(bào)告 1.預(yù)算數(shù)字 2.會(huì)計(jì)數(shù)字 3.基本數(shù)字 基層部門(mén)的 決算說(shuō)明書(shū) 1.各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的 成果和費(fèi)用開(kāi)支 水平、定員定額 的分析比較情況 2.預(yù)算管理、財(cái)務(wù) 管理等方面的措 施、經(jīng)驗(yàn)、問(wèn)題、 改進(jìn)意見(jiàn)等 財(cái)政部門(mén)的 決算說(shuō)明書(shū) 1.預(yù)算收入 2.預(yù)算支出 3.預(yù)算結(jié)余 4.預(yù)算變動(dòng)情況 5.總結(jié)制度執(zhí)行情況， 存在問(wèn)題等 6.其他變動(dòng)因素 7.編制決

13、算的經(jīng)驗(yàn) 及問(wèn)題 2021/6/723 政府決算的審查和批準(zhǔn) 審查方式 就地審查 書(shū)面審查 匯報(bào)審查 具體形式 自審 聯(lián)審互查 上級(jí)部門(mén)審查 審查類別 政策性審查 技術(shù)性審查 2021/6/724 立法機(jī)關(guān)的預(yù)算權(quán)力 在預(yù)算批準(zhǔn)前，是否有權(quán)力制定中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù) 算或管理戰(zhàn)略規(guī)劃，是否有修正權(quán)，是否有足 夠的專業(yè)人士和技術(shù)來(lái)完成審查工作 01 02 在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，立法機(jī)關(guān)是否具有 批準(zhǔn)預(yù)算調(diào)整的權(quán)力 03 預(yù)算執(zhí)行后，立法機(jī)關(guān)是否具有獨(dú)立的 預(yù)算審計(jì)權(quán) 2021/6/725 人大審查與監(jiān)督政府預(yù)算的基本框架 1.以部門(mén)預(yù)算為基礎(chǔ) 2.加強(qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督立法 3.加強(qiáng)組織能力建設(shè) 4.確立審查基本

14、程序 5.重視初審 監(jiān)督重點(diǎn) 1.提高知情權(quán)與參與度 2.要求政府遵守預(yù)算的全面性原則 3.預(yù)算的調(diào)整與追加要報(bào)人大審批 4.加強(qiáng)人大有政府部門(mén)的預(yù)算信息溝通 5.對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行審查 6.開(kāi)展培訓(xùn)，提高審查人員的專業(yè)技能 實(shí)踐創(chuàng)新 2021/6/726 預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)存在的問(wèn)題 2021/6/727 本章小結(jié) n1.公共財(cái)政預(yù)算決策是公共管理中最重要的決策活動(dòng)之一，公共財(cái)政 預(yù)算從來(lái)都不是一個(gè)單純的技術(shù)問(wèn)題，而是一個(gè)政治問(wèn)題。提高財(cái)政 與預(yù)算管理水平是提高公共治理水平的重要內(nèi)容 n2.我國(guó)目前的預(yù)算管理還處在起步階段，20世紀(jì)90年代開(kāi)始的一系列 預(yù)算改革，包括綜合預(yù)算改革、政府采購(gòu)制度改革、國(guó)庫(kù)集中支付制 度改革，特別是部門(mén)預(yù)算改革，以及由此拓展的人民代表大會(huì)在預(yù)算 審查監(jiān)督方面的一系列努力，構(gòu)建了現(xiàn)代化預(yù)算管理制度的基本框架 。地方