論西部開發(fā)中的有效制度供給(一)

1、論西部開發(fā)中的有效制度供給 （一 ）內容提要 文章首先提出并論證了我國西部開發(fā)成功的關鍵在于有效的制度供給，接著從制 度形式的合理配置、 制度沖突的克服、 制度的本土化以及對主要制度供給主體的政府的干預 等四個方面對有效制度供給的前提和基礎進行了研究和闡述， 最后對有效制度供給從財產權 的合理配置和有效保護、 微觀主體的制度創(chuàng)新、 有關可持續(xù)發(fā)展的制度供給、 對財政轉移資 金使用效率確保等幾方面進行了有針對性的研究。關鍵詞 制度，供給，干預，財產權一、有效制度與西部開發(fā)在西部開發(fā)的偉大創(chuàng)舉面前， 人們思考和認識最多的是首推資金和技術， 認為資金和技術能夠確保西部經濟的發(fā)展。 毫無疑問， 這種認

2、識是有道理的， 但是怎樣才能 使資金和技術泉涌似地供給我們呢？我們認為， 有效率的制度供給是其前提。 新制度經濟學 認為，經濟增長的最為關鍵的因素是制度而非資金和技術，因為經濟發(fā)展的主導力量是人， 如果沒有制度去激揚經濟人的理性，抑制經濟人的非理性，那么經濟就會失去發(fā)展的動力， 良好經濟秩序也不能形成。 所以只有通過制度對經濟人進行有效的激勵和規(guī)制， 才能使其有 強大的動力去行為， 才能抑制其機會主義行為， 從而促進經濟人之間的良性合作， 提升社會 整體福利。 資金和技術的形成也有賴于良好的制度。 英國的原始資本積累如果沒有一系列制 度的支持， 其成功可以說是難以思議的； 英國產業(yè)革命的產生和

3、發(fā)展也是緣于當時世界上最 先進的專利制度， 這種制度通過財產權方式確保了創(chuàng)新者有利可圖， 對技術創(chuàng)新形成了一種 強大的激勵， 從而促進了工業(yè)革命技術基礎的形成。 如果一個國家沒有經濟增長， 從表面上 看似乎是由于缺乏技術或資金， 實質上是因為對經濟增長沒有形成一種良好的制度激勵。 日 本國國土狹小，資源短缺，瑞士則是一個內陸國家，資源短缺，交通不便，他們之所以能夠 發(fā)展就是因為有良好的經濟增長制度體系； 前東德和西德在 20 世紀 40 年代分立之時， 有大 致相同的經濟發(fā)展的基礎和條件， 經濟發(fā)展處于同一起跑線上， 后來之所以產生相差懸殊的 經濟績效，就是因為不同效率的制度在起作用；我國在改

4、革開放前的經濟效率相當低，到 70 年代中后期經濟已處于崩潰的邊緣，之所以有改革開放后舉世矚目的經濟績效，也緣于 有相對有效的促進經濟增長的制度， 特別是在九十年代初期摒棄計劃經濟體制后實行的社會 主義市場經濟的制度。 1998 年經濟學諾貝爾獎獲得者通過對世界各地區(qū)、各時期的饑荒進 行系統(tǒng)分析和研究后，得出結論，即饑荒的形成并不緣于天災，而是緣于人禍，緣于無效率 的制度。經濟學家諾斯也曾經論證， “有效率的經濟組織是經濟增長的關鍵，一個有效率的 經濟組織在西歐的發(fā)展正是西方興起的原因所在， 而有效率的組織需要在制度上作出安排和 確立所有權以便造成一種刺激 ”。 1我國歷史上的儒家法一直有輕制

5、度而重人情、輕激勵而 重規(guī)制的法文化傳統(tǒng)， 建國后的相當長的一段時間內， 又進行了 “法律虛無主義 ”的錯誤實踐， “什么法都不如領導的看法 ”就是對當時狀況的最好寫照； 改革開放之初提出的 “四化 ”的內容 中，也只有工業(yè)、農業(yè)、科學、國防四方面的現代化，而沒有提到法制的現代化，這不能不 說是一個缺陷。 正是因為對制度在經濟發(fā)展上的重要功能沒有一個科學的認識， 所以導致我 國改革開放以來， 盡管在法制建設方面取得了很大的成就， 但有效制度的供給一直處于不足 狀態(tài)。 此處所說的有效制度并不是對制度的單純評價，而是指制度對現實的回應程度， 是對制度的激勵程度和規(guī)制能力的評價。 我國西部大開發(fā)雖然

6、是政府主導行為， 但絕對不應該是 一種政治運動， 而是一種經濟發(fā)展的計劃和行為。 如果把開發(fā)作為一種政治運動來對待， 以 行政命令作為其運作的動力， 則由于缺乏有效率的制度的支撐和保障， 開發(fā)的動力在量上將 會不足， 在時間上將不會持久， 而且在開發(fā)中更容易違反經濟規(guī)律而造成資源的嚴重浪費和 環(huán)境災難。 市場經濟體制下的經濟發(fā)展必須遵循市場規(guī)律， 作為微觀主體的企業(yè)是利益驅動 型的，無利益則無動力，而無動力則無貢獻，所以，對企業(yè)的制度激勵顯得尤為必要；而作 為宏觀干預主體的政府則必須克服微觀主體的唯利是圖和 “近視 ”的性格， 必須運用公權力對 其進行有效的引導和規(guī)制。這一切都要求有良好的、有

7、效率的制度。值得關注的是，在目前 各級政府的西部開發(fā)的規(guī)劃中，對有效率制度體系的創(chuàng)建并不關心，這是一個很大的缺陷，它會直接影響到開發(fā)的績效乃至成敗。我們不主張法律萬能，法治也有它自身的功能界限， 它并不能解決一切問題，但我們必須看到，法律是解決問題的前提和基礎。在西部開發(fā)中， 有效率的制度是西部經濟發(fā)展的前提，不注重制度創(chuàng)新，而只談資金的引入和技術的創(chuàng)新， 肯定是一種奢望。 二、有效制度供給的前提和基礎 1.制度形式的合理配置此處之制度泛指一 切強制性規(guī)范， 而制度形式主要指制度的外在表現形式， 即法律、 法規(guī)、 規(guī)章及地方性法規(guī) 等。不同的制度形式具有不同的制度效力，對投資者、經營者的利益預

8、期力也是不同的，一 般而言， 涉及到利益主體的最根本性利益的制度形式應該是法律， 只有采用這一最強效力的 制度形式， 才能穩(wěn)定利益主體的利益預期， 從而激勵其符合西部開發(fā)的良性行為。 此處所言 之“涉及利益主體的最根本利益 ”主要指財產權利， 包括權利人對應該由其自身獲取的財產權 利的獲取權、 對已獲得或可能獲得的財產權利的安全保障等； 這里既包括財產權的合理初始 配置問題，又包括政府行為與財產權之間關系問題， 尤其是政府行為對財產權侵犯的禁止等。 這些問題應該規(guī)定在由國家最高立法機關制定的西部開發(fā)法當中， 這是相當必要的。因 為在西部開發(fā)中，雖然政府應該發(fā)揮相當重要的作用，但市場微觀主體的作

9、用更不容忽視， 這些主體是市場經濟的基本細胞， 在市場經濟體制中， 他們是作為經濟人而存在的， 他們在 時時刻刻地進行成本和利益的核算， 如果他們對其行為的利益后果的預期不穩(wěn)定， 對其獲取 之利益沒有安全感， 則會導致其良好行為的動力不足， 最終影響西部大開發(fā)的進程。 我國在 90 年代初出現的開發(fā)區(qū)熱中，很多地方的縣政府出臺了相當優(yōu)惠的鼓勵外來投資的政策， 其某些優(yōu)惠程度甚至超越了法律所允許的范圍， 但終究沒有多少外來資金進入這些地區(qū)， 其 原因相當復雜， 這其中我們不能忽視的是潛在的外來投資者對這些政策穩(wěn)定性的信心的缺乏 這一原因。 當然， 不是所有的問題都必須由法律來加以規(guī)定， 我們所說

10、的制度形式的合理配 置，其實質內容主要指既要運用法律的形式穩(wěn)定投資者對利益的預期，又要顧及西部開發(fā)中利益格局變化之可能性及西部各省區(qū)之區(qū)域性差異， 考慮政府行為的靈活性， 而對不涉及利 益主體根本利益的問題采用非法律的制度形式，如法規(guī)、規(guī)章和規(guī)定等。 2.制度沖突的克服 制度沖突也是政府在西部開發(fā)干預過程中必須關注和解決的問題。 制度的沖突主要有三種形 式：（ 1）中央政府的制度沖突。 中央政府的制度沖突主要指在西部開發(fā)進程中，中央政府制 度在時間上的沖突以及中央政府各部委的制度之間的沖突。 時間上的制度沖突緣于政府對相 關問題在前后認識上的不一致所導致， 就這一問題， 我們應該對其根源作進一

11、步分析。 對同 一問題， 有兩種不同的制度安排， 其中后一制度是對前一制度的變遷， 需要我們分析的是這 種變遷是否有必要。 如果確實利益格局已有重大變化， 需要對其作出反應， 則政府在作出制 度變遷的同時， 應該同時廢止前一制度的效力， 以免出現沖突而使執(zhí)行者和適用對象無所適 從；但中央政府在對涉及利益主體根本性利益問題的制度變遷時， 應該謹慎行事， 不要輕易 作出不利于投資主體的制度變遷。 對于各部委在西部開發(fā)問題上的制度沖突， 其原因主要有 兩個， 其一為各部委之間缺乏信息的溝通， 因互不了解對方的制度而產生了制度的沖突； 其 二為各部委在相關問題上存在利益上的沖突， 制度沖突只是他們的利

12、益沖突在法律上的反映。 對這些沖突主要可以通過兩個途徑加以克服， 其一， 對信息溝通不足的問題， 應該發(fā)揮國務 院西部開發(fā)辦的職能， 由其組織各部委在西部開發(fā)制度建設中的信息交換；其二， 對各部委之間的利益沖突問題， 可由西部開發(fā)辦協(xié)助國務院加以協(xié)調， 必要時可由國務院直接作出相 關的規(guī)定。 當然， 對因利益沖突問題而導致的各部委之間的制度沖突的徹底克服， 有賴于政 府體制改革的有效展開， 使政府各部委只承擔行政管理職能， 而不再成為利益主體， 使部門 立法不再成為爭權奪利的工具， 從而在源頭上消除部門之間的制度沖突。 （ 2）地方制度與中 央制度的沖突。 地方制度與中央制度的沖突問題， 除了

13、信息問題的原因外， 更主要的是地方 政府與中央政府在利益上的沖突。 對此沖突的克服應該考慮兩個因素， 其一， 建立起合理的 中央與地方利益分配機制， 不能過度強調中央的利益， 從而使地方喪失積極性， 增強地方制 度與中央制度相沖突的可能性， 也不能過度強調地方的利益， 從而使中央喪失基本的宏觀調控能力；其二， 在上述合理的分配機制的前提下， 建立起中央應有的權威， 對地方違反中央 制度的制度，可通過審批、撤銷等方式使其不生效，從而使地方的行為符合中央的目標，以 確保形成全國性或區(qū)域性的秩序。 （3）地方之間的制度沖突。 各地方制度之間的沖突也緣于 各地方之間存在的利益沖突， 這種沖突如果不加以

14、有效解決， 將造成西部開發(fā)在各省區(qū)之間 的無序狀態(tài)，從而影響西部開發(fā)目標的實現， 所以，中央政府應對其加以有效的干預， 在中 立的基礎上， 在有利于西部開發(fā)目標實現的基礎上， 對沖突雙方的利益加以合理的協(xié)調， 把 這種相沖突的制度扼殺在萌芽狀態(tài)。 3.外來制度的本土化在西部開發(fā)進程中，外來先進制度 的引入是創(chuàng)造有效率制度的捷徑，它將使中央政府和地方政府在進行制度創(chuàng)新時節(jié)約成本， 少走彎路， 但我們必須注意到外來制度的本土化問題。 這是政府在利用先進制度的同時不能 忽視的問題。從形式上看，制度只是一種規(guī)范，但究其實質，制度是對人利益協(xié)調的手段， 每一個制度都涉及到了對人的利益的配置和協(xié)調問題。

15、所以， 在評價制度的先進性時， 我們 不能僅僅涉及制度本身， 而應該把制度放到具體的社會背景之中， 去評估制度對人的利益的 配置和協(xié)調及制度的最終產出。 制度并不僅僅是一個規(guī)則， 而是一種文化現象， 它的有效性 決定于它對社會人文背景的回應程度，如果不顧及這一點，只把制度當作一種規(guī)則，那么， 引進 “先進”制度的結果將可能導致社會上多了一種制度而少了一些秩序。 如西方發(fā)達國家的 先進交易制度就不能輕易地被我國引進， 這些制度在西方發(fā)達國家之所以能高效運行， 是因 為這些制度在實施過程中得到了誠實信用的道德原則的強有力的支撐， 因而節(jié)約了交易成本， 確立了良好的交易秩序， 從而促進了交易的發(fā)展。

16、 而在我國尤其在西部地區(qū)， 市場經濟體制 處于初創(chuàng)時期， 生產力發(fā)展還比較低下， 傳統(tǒng)的道德規(guī)范在被逐漸打破的同時， 新的與市場 經濟相適應的道德規(guī)范還沒有確立， 在目前引入西方發(fā)達國家的先進交易制度， 其結果將因 這些制度缺乏有力的道德支撐而不能發(fā)揮其應有的功能和作用。所以，在引進先進制度時， 我們不應把制度看作僅僅是一種規(guī)則， 我們應分析這種有待引進的制度之所以能發(fā)揮作用的 文化背景因素， 并對比分析這種因素在西部地區(qū)是否缺乏， 如果缺乏， 則應考慮是否引進該 制度，如果需要引進， 那應該考慮對該制度的本土化的問題， 對其作一些與西部的文化背景、 經濟體制相一致的修正， 以使其獲得更多的民

17、眾認可并得以有效執(zhí)行。 我國某縣工商銀行行 長，通過制造企業(yè)破產、 自然人死亡或失蹤的假象，核銷對這些企業(yè)或個人的貸款，從而騙 取了 290 多萬元的國家財產。 2 在這里值得我們注意的一個問題是，企業(yè)破產、自然人死亡 或失蹤的各種法律文書的獲得需要經過公安局、公證處、 法院等四個部門共同或先后行使職權，而該行長居然能夠運用各種關系， 使這些部門都出具了相關的文書， 最終使其詐騙行為 得逞。 就銀行的破產企業(yè)壞帳核銷制度本身來說， 其規(guī)定相當嚴密而無懈可擊， 但案中由多 個政府部門參與的詐騙 “流水線 ”現象說明， 這種制度在我國這樣一個過度講求倫理、 人與人 之間的關系過度注重情感而輕規(guī)則的

18、社會中， 其運作會出現問題。 當一個社會不是由理性規(guī) 則而是由感情和關系來維系時，制度的功能就會受到局限，制度效率的發(fā)揮就會大打折扣。 所以，在進行先進制度的移植和引進過程中， 不僅要注重研究被移植制度的社會基礎而非制 度本身， 研究制度的產生和演變的社會基礎和制度實施的文化背景， 還要對西部地區(qū)現實的 人和相關的配套制度有一個深刻的研究， 并充分反映在待引進的制度之中， 只有經過這樣的 本土化的制度才能使其發(fā)揮出應有的功能， 否則這些引進的制度將不僅不能產生應有的效率， 反而會對社會秩序產生不利的影響。 4.對政府的干預政府的干預必須以制度為載體，因此， 制度的效率決定干預的效率。 而制度的

19、效率又有賴政府的能力和品質， 有賴于對政府自身的 干預。 對政府的干預主要是為了創(chuàng)造出一個良性政府， 在目前， 通過干預要達到如下兩個目 的：第一， 使政府在西部開發(fā)中有干預的能力。市場存在缺陷是政府干預的根據， 而政府擁 有干預能力是政府干預的前提。 政府干預能力指政府所擁有的與市場經濟相一致的干預經濟 的能力。 我國目前處于市場經濟體制的建設和完善之中， 西部地區(qū)的政府由于受市場經濟的 影響相對較小， 故其運作還留有較多的計劃經濟色彩， 政府的行為模式還沒有與計劃經濟徹底脫離，雖然政府已經進行了多次市場化改良，但效果不佳， 多次只停留于形式上，因此政 府的整體干預能力即有效干預信息的獲取能

20、力和市場失靈的克服能力都比較弱。 我們應該對 現行政府進行改良， 一方面要切實轉變政府職能， 改變政府行為模式， 另一方面要吸收優(yōu)秀 人才進入政府部門， 只有這樣才能使政府成為一個擁有 “企業(yè)家精神 ”的重效益的政府， 才能 使政府擁有較強的干預能力。 第二，要設計一種制度， 使政府在干預過程中不濫用其干預權， 從而確保其制度輸出的有效性。 政府對經濟的干預是政府權力擴展的體現， 在西部， 政府的 強度干預使政府擁有了較平常時期更多的權力。 對如何有效行使這些權力是我們最需要考慮 的問題。 目前在政府干預上存在著一些較為嚴重的問題： （ 1）政策制定過程中存在嚴重的地 方保護主義既影響了當地投

21、資環(huán)境的優(yōu)化， 又影響了全國整體制度的效率。 如川東北某縣政 府的地方產品促銷工作會議紀要中規(guī)定，縣內各賓館、酒店等，除世界名酒、中國名酒外， 一律不得銷售外地酒類產品，只許銷售本地產品，外來投資者因此而被嚇退。3（ 2）部門利益的存在降低了制度供給的有效性。 各部門在進行制度建設時， 為了自身的利益， 都盡可 能地創(chuàng)設收費權、罰款權、批準權等，而較少關注這些權力存在的必要性， 從而非但沒有降 低交易費用， 反而提高了交易費用， 增加了社會的非生產性資源耗費， 同時也導致了資源的 不科學分配。 因此加快政府體制改革， 轉變政府的職能， 使中央政府各部門成為單純進行管 理的機構， 不再具有自身的

22、利益要求。 （ 3）政府中的有些官員被利益團體所俘獲， 收取非法 利益后，進行 “賄賂立法 ”。為了使政府及其官員不濫用這些擴張了的權力，對政府及其官員 自身的有效制約就相當必要。 通過約束， 克服公共領域的尋租和創(chuàng)租問題， 確保政府的行為 符合社會整體利益。 對政府及其官員的有效的約束體系的構建主要有三種途徑，其一， 政府自身的橫向約束；其二，上級政府的垂直約束；其三，民眾對政府的約束，三者缺一不可。 三、有效的制度供給我們認為， 西部大開發(fā)能否成功最關鍵的是是否存在有效率的制度供給， 而這其中最為主要的應該是有關財產權、市場主體、可持續(xù)發(fā)展等方面的制度創(chuàng)新和供給。 在進行經濟制度創(chuàng)新時，

23、除了通過對政府的干預而造就一個良好的創(chuàng)新主體并對制度形式的 合理配置、 制度沖突的克服以及制度本土化等問題有一個合理的解決外， 還必須對經濟領域 中的人有一個深刻的理解，如果不把現實的經濟主體看作是追求自身利益最大化的經濟人， 不對其進行有效的制度激勵和規(guī)制， 那么， 這種情形下的制度變遷對西部經濟增長將不會有 多大的貢獻。 1.有關財產權保護和合理配置的制度對財產的保護程度將直接影響到企業(yè)的利 益預期， 影響到其最大化利益的實現。 如果政府對財產權的保護不力， 或直接對財產權進行 侵犯， 從而使經濟人對實現利益最大化的預期減弱甚至落空，那么，經濟就會因動力不足而喪失生氣， 經濟發(fā)展之目標就不可能實現。 我國歷史上一直沒有對財產權進行有效保護的傳 統(tǒng)，私有財產可以被隨意充公和剝奪； 計劃經濟時期， 由于過度強調社會公共利益而忽視私 人利益，私人財產權被限定在相當有限的范圍內， 對其的保護也