第4講 社會(huì)政策的基本要素(上)

1、1 2 概述 社會(huì)政策是政府和社會(huì)為滿足民眾的需要和解決社會(huì) 問題而采取的公共行動(dòng)。但要完成一項(xiàng)社會(huì)政策行動(dòng)， 必須明確由誰/機(jī)構(gòu)來提供社會(huì)服務(wù)、為誰提供服務(wù)， 從哪里獲得必要的財(cái)政和人力資源，以及采用什么方 式來提供必要的服務(wù)。這構(gòu)成了社會(huì)政策的基本要素， 即社會(huì)政策的主體、對象、資源和運(yùn)行方式 政府的社會(huì)政策是在一定的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)制度框 架中采取的制度化行動(dòng)。這里的制度化行動(dòng)指的是由 特定的機(jī)構(gòu)按照特定的方式調(diào)動(dòng)所需資源、為特定的 對象提供特定的服務(wù)。 3 社會(huì)政策的主體 基本含義：社會(huì)政策過程是一個(gè)為解決問題而采取的行動(dòng)過程，其 行動(dòng)的主體指發(fā)起或參與這一行動(dòng)過程的行動(dòng)者。 社會(huì)政策

2、行動(dòng)是由“提供服務(wù)”與“接受服務(wù)”兩個(gè)方面構(gòu)成的行 動(dòng)過程。其中提供服務(wù)的一方是社會(huì)政策行動(dòng)的主體，接受服務(wù)一 方是社會(huì)政策行動(dòng)的對象。 社會(huì)政策行動(dòng)的主體包括政府、組織、群體和個(gè)人，他們以各種各 樣的方式發(fā)起或參與社會(huì)政策行動(dòng)，為社會(huì)政策行動(dòng)作出貢獻(xiàn) 制度化的安排參與社會(huì)政策行動(dòng)。這指的是在長期的社會(huì)政策實(shí)踐 中逐步形成的并且已經(jīng)在很大程度上通過國家的立法或行政權(quán)威而 明文規(guī)定，因而被嵌入了整個(gè)國家的政治和社會(huì)制度體系之中 4 社會(huì)政策主體的不同角色 社會(huì)政策行動(dòng)的責(zé)任者：為滿足民眾的基本需要和解決社會(huì)問題承擔(dān)責(zé) 任的組織、群體和個(gè)人。其責(zé)任是指為推動(dòng)和完成社會(huì)政策行動(dòng)所負(fù)的 法定義務(wù)，其中

3、包括總體的責(zé)任和各個(gè)方面的責(zé)任，前者是為社會(huì)政策 行動(dòng)的總體規(guī)劃和組織行動(dòng)而負(fù)有的責(zé)任，后者是指在社會(huì)政策的各個(gè) 環(huán)節(jié)上的責(zé)任，包括為社會(huì)政策行動(dòng)提供各種資源和具體的服務(wù) 社會(huì)政策行動(dòng)的組織者：社會(huì)政策行動(dòng)是一項(xiàng)有組織的公共行動(dòng)，它除 了需要社會(huì)各個(gè)方面的參與外，還需要由特定的機(jī)構(gòu)來承擔(dān)組織行動(dòng)的 任務(wù)。這種組織行動(dòng)包括制定政策法規(guī)、調(diào)動(dòng)各種資源、協(xié)調(diào)各類組織 的行動(dòng)等 資源提供者：社會(huì)政策行動(dòng)需要的資源支持包括財(cái)政資源、人力資源、 物質(zhì)資源等。在具體的社會(huì)政策行動(dòng)過程中，各類組織和個(gè)人以不同方 式向社會(huì)政策行動(dòng)提供各種資源 社會(huì)服務(wù)的直接提供者：社會(huì)政策行動(dòng)包含了大量社會(huì)服務(wù)，分別由醫(yī) 院、

4、學(xué)校、公共養(yǎng)老院等各類專業(yè)機(jī)構(gòu)提供。所有在社會(huì)政策框架內(nèi)以 各種方式參與提供社會(huì)服務(wù)的機(jī)構(gòu)和個(gè)人都在不同程度上擔(dān)當(dāng)了社會(huì)政 策行動(dòng)主體的任務(wù) 5 社會(huì)政策主體的層次 責(zé)任層次 殘補(bǔ)模式/剩余模式：指首先由其它各種方式去滿足人們的需 求，只有當(dāng)這些方式都失效時(shí)，才由政府通過社會(huì)福利的方 式去解決。以政府為主 制度模式：社會(huì)福利是一種基本的社會(huì)制度，首先由政府的 福利計(jì)劃來滿足社會(huì)成員的各種需要和解決各種問題。以其 它主體為主 角色層次 總體責(zé)任者：全面負(fù)責(zé)社會(huì)政策行動(dòng)規(guī)劃和總體行動(dòng)的組織 者，一般由政府擔(dān)任 資源提供者，最主要的是經(jīng)費(fèi)提供者 具體的社會(huì)服務(wù)提供者 6 社會(huì)政策主體的層次 公共行政

5、層次：包括中央政府省級政府地 方政府社區(qū)政府 高層次責(zé)任原則：強(qiáng)調(diào)通過較高層次的機(jī)構(gòu)來采取 更為廣泛的社會(huì)政策行動(dòng)，以加強(qiáng)社會(huì)政策行動(dòng)的 力度，并達(dá)到更好的再分配效果。 低層次責(zé)任原則：要求在滿足民眾需要的公共行動(dòng) 中首先由較低層次的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，只有當(dāng)?shù)蛯哟螜C(jī)構(gòu) 無法滿足需要時(shí)，較高層次機(jī)構(gòu)才介入。注重調(diào)動(dòng) 各方責(zé)任，降低在社會(huì)政策行動(dòng)中可能發(fā)生的“福 利依賴”。 7 社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的組織體系 商業(yè)性服務(wù)機(jī)構(gòu)：各類企業(yè)和個(gè)體商業(yè)化服務(wù)者，他 們通過市場交換的方式為消費(fèi)者提供商業(yè)化的服務(wù)， 其基本目標(biāo)是獲取利潤 初級群體：家庭、親屬、朋友、鄰里；無償或互助方 式 互助組織：各種正式建立的民間互助組織

6、，其成員按 照權(quán)利義務(wù)對等和互惠互利原則相互幫助，或按照風(fēng) 險(xiǎn)共擔(dān)原則為其中的困難者提供幫助 就業(yè)組織：各種企事業(yè)單位和機(jī)關(guān)團(tuán)體，以及一些個(gè) 體雇主，它們在不同程度上向其雇員提供各種福利性 服務(wù) 8 社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的組織體系 志愿者組織：按照自愿奉獻(xiàn)的原則建立的組織， 向困難者提供無償服務(wù) NGO/NPO：非營利原則，向社會(huì)成員尤其是 困難者提供福利性服務(wù) 政府：代表國家向全體社會(huì)成員，尤其是向困 難者提供必要的福利性服務(wù) 政府提供的服務(wù)屬于公共性服務(wù)，是社會(huì)政策 行動(dòng)中最主要的部分?；ブM織、就業(yè)組織、 志愿者組織、NGO的服務(wù)具有一定公共性， 可以納入到政府的社會(huì)政策體系 9 政府在社會(huì)政策

7、體系 中的作用 主要責(zé)任和作用： 社會(huì)政策行動(dòng)的組織者：滿足社會(huì)成員的基本需要，解決各 類社會(huì)問題；把握社會(huì)需求狀況；制定社會(huì)政策法規(guī)體系和 行動(dòng)規(guī)劃；規(guī)范社會(huì)各類組織和個(gè)人在社會(huì)政策行動(dòng)中的角 色和責(zé)任；協(xié)調(diào)各類組織在社會(huì)政策體系中的行動(dòng)；組織社 會(huì)政策方案的實(shí)施 資源提供者：按照法律規(guī)定，通過稅收和公共財(cái)政等方式直 接向社會(huì)政策行動(dòng)提供必要的財(cái)政支持；負(fù)責(zé)監(jiān)督各類組織 依法承擔(dān)其在社會(huì)政策行動(dòng)中應(yīng)負(fù)的財(cái)政責(zé)任；通過各種政 策優(yōu)惠和宣傳鼓動(dòng)等方式鼓勵(lì)各類組織向社會(huì)政策行動(dòng)體系 投入一定的資源支持 社會(huì)服務(wù)提供者：政府直接建立和管理公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，向社 會(huì)成員提供各類服務(wù) 10 政府在社會(huì)政策

8、體系中的作用 當(dāng)代福利國家模式的優(yōu)缺點(diǎn) 優(yōu)點(diǎn)： 可以為全社會(huì)提供普遍性的社會(huì)保障和其它大規(guī)模的社會(huì)服務(wù) 更好地調(diào)動(dòng)各類社會(huì)資源，包括財(cái)政資源和各類組織，保證社 會(huì)政策行動(dòng)的穩(wěn)定性和持久性 能夠更好地體現(xiàn)福利性，更好地貫徹再分配的原則，在體現(xiàn)社 會(huì)公平、社會(huì)保護(hù)和其它社會(huì)價(jià)值方面具有更好的效果 缺點(diǎn) 政府提供的社會(huì)福利服務(wù)在效率方面往往受到質(zhì)疑 導(dǎo)致福利依賴，降低他們通過自身努力去改變其困難狀況的內(nèi) 在動(dòng)力 政府過多包辦福利事業(yè)可能導(dǎo)致在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的壟斷，從而 抑制這一領(lǐng)域內(nèi)的競爭并妨礙受益者個(gè)人對服務(wù)的自由選擇 11 政府在社會(huì)政策體系中責(zé)任 和作用的不同觀點(diǎn) 社會(huì)民主主義的基本視角：認(rèn)為國

9、家是全社會(huì) 利益的代表，國家的基本職能是為民眾提供社 會(huì)福利服務(wù)，以解決貧困、失業(yè)、愚昧等社會(huì) 問題，并通過再分配而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、平等和 大眾福利的社會(huì)主義目標(biāo)。并且，當(dāng)代社會(huì)政 策是龐大而復(fù)雜的公共行動(dòng)體系，只有國家有 能力組織好這一行動(dòng)。因此，國家應(yīng)該在其中 承擔(dān)最主要的責(zé)任。 12 政府在社會(huì)政策體系中責(zé)任 和作用的不同觀點(diǎn) 新自由主義的基本視角：與社會(huì)民主主義相反。 認(rèn)為國家干預(yù)社會(huì)福利事務(wù)有幾大缺點(diǎn)：（1） 導(dǎo)致低效率； （2）破壞個(gè)人選擇的自由； （3）降低了個(gè)人、家庭和社區(qū)在社會(huì)福利事 務(wù)上的責(zé)任。因此，他們認(rèn)為通過國家來滿足 人們需求的行動(dòng)是低效的。因此，他們反對國 家在社會(huì)福

10、利事務(wù)上的廣泛干預(yù)和實(shí)施大規(guī)模 的國家福利計(jì)劃，主張把國家的責(zé)任和行動(dòng)限 制在最小的范圍內(nèi)，并鼓勵(lì)各種私人和民間的 行動(dòng)者在社會(huì)福利行動(dòng)中發(fā)揮更多作用。 13 政府在社會(huì)政策體系中責(zé)任 和作用的不同觀點(diǎn) 第三條道路學(xué)派的觀點(diǎn)：介于社會(huì)民主 主義和新自由主義之間，主張國家在社 會(huì)政策體系中承擔(dān)最主要的和最基本的 責(zé)任，但同時(shí)反對完全依賴國家，鼓勵(lì) 各類社會(huì)組織和個(gè)人在社會(huì)政策行動(dòng)中 發(fā)揮更大作用。 14 當(dāng)代NGO/NPO在社會(huì)政策 中的地位與作用 當(dāng)代NGO的基本性質(zhì) 非政府組織在產(chǎn)權(quán)和管理上獨(dú)立于政府組織體系之 外，一般具有獨(dú)立的法人地位，并有權(quán)在法律規(guī)定 的范圍內(nèi)自我管理和獨(dú)立活動(dòng) 不專門

11、從事商業(yè)活動(dòng)，非贏利 NGO的特點(diǎn) 非營利性 所提供的服務(wù)具有福利性特征 公共性 具有多樣化的資源支持系統(tǒng) 15 當(dāng)代NGO/NPO在社會(huì)政策 中的地位與作用 NGO在社會(huì)政策體系中的角色與作用 以中介組織的方式介入：中介組織指在社會(huì)服務(wù)所需資金的 籌集和分配中擔(dān)當(dāng)中介作用的組織。資源來自社會(huì)各類組織 和個(gè)人，但需要通過一定的組織來籌集和分配各種資源 直接提供社會(huì)服務(wù)：通過自籌資金、公共資金、民間中介機(jī) 構(gòu)的支持或者綜合性的資金來源渠道，積極為社會(huì)成員提供 社會(huì)服務(wù) NGO的發(fā)展趨勢 NGO的數(shù)量、規(guī)模以及所提供的服務(wù)數(shù)量等方面呈上升趨勢 社會(huì)服務(wù)方面日趨專業(yè)化，服務(wù)質(zhì)量不斷提高 國際化趨勢越

12、來越明顯，國際非營利組織的數(shù)量和規(guī)模都在 擴(kuò)大，并且發(fā)達(dá)國家和聯(lián)合國等國際組織對發(fā)展中國家社會(huì) 服務(wù)方面的援助越來越多地以國際非營利組織為中介 16 其它組織在社會(huì)政策體系 中的作用 就業(yè)組織的作用 承擔(dān)雇員基本社會(huì)保障費(fèi)用 為員工提供必要的社會(huì)福利服務(wù) 為政府的政策行動(dòng)和社會(huì)福利事業(yè)提供財(cái)政支持 社區(qū)組織的作用 地方社區(qū)被納入到政府的社會(huì)政策體系中，成為其 中的一個(gè)基層行動(dòng)組織 為本社區(qū)居民提供廣泛的社會(huì)服務(wù) 在國家和企業(yè)組織的社會(huì)服務(wù)比較弱的農(nóng)村地區(qū)， 社區(qū)組織在社會(huì)服務(wù)方面的作用更為明顯 17 社會(huì)政策主體 發(fā)展變化的趨勢 社會(huì)政策主體模式變化的國際趨勢：不 干預(yù)國家福利降低政府責(zé)任 多

13、元福利模式的發(fā)展：指社會(huì)政策主體 的多元化。其基本要求是政府在整個(gè)社 會(huì)福利體系中仍然扮演最主要的角色， 承擔(dān)基本責(zé)任，但同時(shí)其他各類組織和 個(gè)人也以制度化的方式參與社會(huì)政策行 動(dòng)，并在其中分擔(dān)責(zé)任 18 社會(huì)政策主體發(fā)展 變化的趨勢 當(dāng)代社會(huì)政策體系中政府與非政府機(jī)構(gòu)的關(guān)系： 分工合作與監(jiān)督 縱向分工指在社會(huì)政策的不同階段和各種任務(wù)之間 的分工；橫向分工是指在各個(gè)社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域之間的 分工 合作是指政府與NGO共同承擔(dān)和完成社會(huì)服務(wù)項(xiàng) 目。民間組織可以大量參與政府的社會(huì)政策規(guī)劃， 在社會(huì)政策行動(dòng)中發(fā)揮重要作用；雙方也可以通過 各種方式合作舉辦社會(huì)福利項(xiàng)目 ，以發(fā)揮雙方的 作用；還可以在相互信任

14、的基礎(chǔ)上建立社會(huì)政策行 動(dòng)的監(jiān)督機(jī)制。 19 社會(huì)政策主體發(fā)展 變化的趨勢 我國改革以來“社會(huì)福利社會(huì)化”及政府與民 間機(jī)構(gòu)關(guān)系的重組 我國社會(huì)政策財(cái)政責(zé)任主體的變化：政府和企業(yè)的 責(zé)任降低，要求個(gè)人、社區(qū)和NGO承擔(dān)更多的責(zé) 任 我國社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)主體的變化：構(gòu)成的變化：改革 以來我國社會(huì)福利組織成分的多樣化，包括了政府 舉辦的福利服務(wù)組織、各類社會(huì)團(tuán)體舉辦的社會(huì)服 務(wù)、社區(qū)福利服務(wù)、跨社區(qū)的非營利公益事業(yè)、企 事業(yè)單位的社會(huì)福利服務(wù)以及私人舉辦的社會(huì)福利 服務(wù)項(xiàng)目；性質(zhì)多元化 20 社會(huì)政策的對象指社會(huì)政策的接受者。應(yīng)該給誰提供 服務(wù)？更多的是個(gè)體和群體取向 社會(huì)政策對象的分類： 一般性對象

15、和專門對象：是指社會(huì)政策指向的社會(huì)中的普通 民眾；是指社會(huì)中需要某些專門化社會(huì)服務(wù)的群體，他們往 往有一些不同于其他群體的專門需要，如殘疾人需要康復(fù)、 專門器械 普遍性對象和選擇性對象：普遍性對象指社會(huì)政策不考慮個(gè) 人需求的差異，而向全社會(huì)或某些群體中的所有成員都提供 無差別的福利服務(wù)；選擇性對象是指社會(huì)政策行動(dòng)有針對性 地幫助社會(huì)中某些具體特殊困難的個(gè)體成員 社會(huì)政策行動(dòng)中的普遍性福利模式與選擇性福利模式 社會(huì)政策的對象 21 社會(huì)政策的受益者分析 受益者：一般來講，是指從一項(xiàng)社會(huì)政策行動(dòng)中具體 獲得好處的個(gè)人或群體。從狹義的角度來看，社會(huì)政 策行動(dòng)的受益者等同于社會(huì)政策直接作用的社會(huì)成員，

16、 但從廣義上看，社會(huì)政策的受益者范圍更大，還包括 從各項(xiàng)社會(huì)政策中間接受益的人員。 對社會(huì)政策受益者分析的基本視角 對受益者的事實(shí)分析：通過對客觀情況的分析，發(fā)現(xiàn)或預(yù)測 社會(huì)政策事實(shí)上的受益者，以及受益者確定的原則及方式。 包括對受益者人群、范圍的事實(shí)分析和對受益者確定過程的 事實(shí)分析 對受益者的價(jià)值及道德分析：體現(xiàn)了該社會(huì)所公認(rèn)的基本價(jià) 值；福利受益者的行為是否符合道德規(guī)范 對受益者的直接與間接分析 22 社會(huì)政策的受損者分析 在社會(huì)政策行動(dòng)中利益受損的個(gè)人或群體。社會(huì)政策 是政府對社會(huì)利益的再分配過程，每個(gè)社會(huì)成員都在 其中不同程度地做出貢獻(xiàn)獲得利益。但是在公共資金 的籌集方面，有些個(gè)人或

17、群體需要負(fù)擔(dān)更多的份額。 社會(huì)政策的受損者并不固定在某些群體。一些組織也 會(huì)在社會(huì)政策過程中存在利益得失 受損者對社會(huì)政策的反應(yīng) 一些人或組織可能會(huì)因其眼前利益的受損而逃避責(zé)任 稅負(fù)較高的群體會(huì)更多地支持減稅立場的競選者 經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，在其它條件相同的情況下，國際投資更多地流 向稅率較低的國家和地區(qū) 23 社會(huì)政策的受益者與受損者 社會(huì)政策受損者與受益者的受損和受益 是相對的，有些受損者可能是某一項(xiàng)政 策的利益受損者，卻可能是長遠(yuǎn)利益的 獲得者。無論如何，面對當(dāng)下受損的狀 況，社會(huì)政策的利益受損者會(huì)以各種方 式表達(dá)他們的反應(yīng)。 24 弱勢群體 什么是弱勢群體：弱勢群體是一個(gè)社會(huì)學(xué)概念， 特指某些群體在社會(huì)結(jié)構(gòu)中的特殊地位及其生 存狀況。 當(dāng)社會(huì)資源相對缺乏，各社會(huì)群體為了各自的 利益而相互競爭時(shí)，那些由于自身或社會(huì)原因 常處于不利地位的社會(huì)群體被稱為弱勢群體。 主要是指那些勞動(dòng)能力和就業(yè)能力低下，資源 缺乏（就業(yè)信息、社會(huì)關(guān)系等），身處困境 （經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治）之中的人群。此外，在 社會(huì)歧視（如種族歧視、性別歧視、對外來移 民的歧視）比較嚴(yán)重的社會(huì)里，少數(shù)種族、婦 女、外來移民等也容易成為弱勢群體。 25 弱勢