【財(cái)稅金融論文】政府間轉(zhuǎn)移支付問(wèn)題探討

1、政府間轉(zhuǎn)移支付問(wèn)題探討政府間轉(zhuǎn)移支付是指財(cái)政資源在政府間的無(wú)償流動(dòng)，它是轉(zhuǎn)移支付的一種方式。與購(gòu)買(mǎi)支出的區(qū)別是，購(gòu)買(mǎi)性支出是按照等價(jià)交換的原則，通過(guò)政府的貨幣支付實(shí)現(xiàn)對(duì)商品、勞務(wù)和工程的購(gòu)買(mǎi)。轉(zhuǎn)移支付則是政府單方面的、無(wú)償?shù)馁Y金讓渡，不應(yīng)取得商品和勞務(wù)。而且，狹義的轉(zhuǎn)移支付僅限于政府的公共支出，并不包括政府以無(wú)償方式取得的公共收入。盡管政府間轉(zhuǎn)移支付能解決地區(qū)間不平衡等問(wèn)題，但這一制度在我國(guó)仍然存在許多問(wèn)題，影響著中央政府的調(diào)節(jié)地區(qū)能力和地區(qū)間均衡發(fā)展。一、我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在的問(wèn)題 過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付辦法立足于我國(guó)國(guó)情，在客觀因素的選擇和具體計(jì)算方法的確定方面，現(xiàn)實(shí)性、政策性較明顯，可操作性

2、較強(qiáng)，比較科學(xué)、規(guī)范，首次采用現(xiàn)代計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法，是我國(guó)財(cái)政體制改革的又一次突破，標(biāo)志著我國(guó)財(cái)政工作決策進(jìn)一步科學(xué)化、合理化。但是，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和全國(guó)各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)均衡發(fā)展的要求相比，還有不小的差距，與國(guó)外規(guī)范、穩(wěn)定、科學(xué)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度比較差距更大。 （一）中央對(duì)地方政府稅收返還額的確定方法缺乏科學(xué)依據(jù)。原體制的補(bǔ)助和上繳辦法仍然保留，即以過(guò)去某一年的收入和支出作為基數(shù)。這樣，各地有各地的稅率和稅額，非常不規(guī)范。按“基數(shù)法”確定稅收返還不僅不考慮各地區(qū)的收入能力和支出需要的客觀差異，也缺乏比較合理的客觀標(biāo)準(zhǔn)。鼓勵(lì)了地方討價(jià)還價(jià)行為，不能解決長(zhǎng)期以來(lái)形成的各地區(qū)間財(cái)力的不均問(wèn)題

3、。 （二）轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范。在現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系中，除了少量的按均等化公式計(jì)算的轉(zhuǎn)移支付外，絕大部分財(cái)政資金是采用稅收返還、增量返還、體制補(bǔ)助、結(jié)算補(bǔ)助等形式分配的，基本上起不到均等化作用。各種轉(zhuǎn)移支付形式的政策指向不明確，錯(cuò)綜復(fù)雜，極不規(guī)范。轉(zhuǎn)移支付資金使用效率不高，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的確定透明度低，省以下縱向財(cái)力差距以及省內(nèi)地區(qū)間橫向財(cái)力差距不斷擴(kuò)大。 （三）轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)功能作用有限。我國(guó)目前的轉(zhuǎn)移支付在促進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)水平的均等化，對(duì)各地區(qū)財(cái)政能力和財(cái)政需要之間的差距進(jìn)行調(diào)整方面的功能作用非常有限： 1、從無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付看，中央政府對(duì)地方的稅收返還和補(bǔ)助按“基數(shù)法”確定，不僅起不到

4、調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)政經(jīng)濟(jì)能力差距的作用，而且因“基數(shù)”中包含了舊體制的不合理因素，在逐年的滾動(dòng)過(guò)程中，不合理因素還有擴(kuò)大之勢(shì)。并且，稅收返還的使用權(quán)掌握在地方政府手里，即使它有不合理之處，中央政府也無(wú)法改變。 2、專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助有相當(dāng)部分被用于救災(zāi)等特殊政策目標(biāo)，宏觀調(diào)控作用甚小。 3、在目前這種形式下，地方政府基本上處于簡(jiǎn)單的收入接收者地位，不能充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮地方政府的積極性，無(wú)法有效地促進(jìn)地方公共產(chǎn)品和服務(wù)的供應(yīng)。 （四）轉(zhuǎn)移支付力度不足。稅收返還采用基數(shù)法，由于“保存量，調(diào)增量”，加之省以下財(cái)政體制不規(guī)范，使得橫向調(diào)節(jié)力度不夠，不利于縮小業(yè)已存在的地區(qū)差距。若不改變各地區(qū)在原包干體制下形成的不合理的

5、存量財(cái)力差距和專(zhuān)款分配辦法，僅靠有限的中央增量財(cái)力在地區(qū)間的二次分配，不能縮小地區(qū)間財(cái)力差距，這與國(guó)家實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，存在尖銳的矛盾。 （五）轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不合理。一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模過(guò)小，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過(guò)大。如，2004年一般性轉(zhuǎn)移支付只占總轉(zhuǎn)移支付量的7.2%；如果將稅收返還和體制補(bǔ)助除外，只占財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付總量的12.4%。在財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付中，一般性轉(zhuǎn)移支付占總財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的比重僅為28.6%，再加上民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的3.0%（合計(jì)為31.6%）。也就是說(shuō)，其他幾項(xiàng)帶有專(zhuān)項(xiàng)性的補(bǔ)助項(xiàng)目占總財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的比重接近60%。 二、原因 轉(zhuǎn)移支付存在上述問(wèn)題的原因如下： （

6、一）以基數(shù)法為依據(jù)不合理。稅收返還是我國(guó)一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要形式，分稅制改革方案中中央對(duì)地方的稅收返還額按基數(shù)法確定是為了保護(hù)各地區(qū)的既得利益。采用基數(shù)法，“基數(shù)”中包含了舊體制的不合理因素，且不合理因素還有逐年擴(kuò)大之勢(shì)。 （二）政府職能轉(zhuǎn)變尚未到位。政府財(cái)政承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)事務(wù)仍然比較多，這使得政府的財(cái)力難以集中于公共服務(wù)事務(wù)，或用于公共服務(wù)事務(wù)的資金受到限制。而且，中央和地方各級(jí)政府所承擔(dān)的公共事務(wù)劃分不穩(wěn)定，省以下地方各級(jí)政府所承擔(dān)的公共事務(wù)與其財(cái)力不匹配。中、西部地區(qū)和農(nóng)業(yè)為主的縣鄉(xiāng)財(cái)力往往難以滿(mǎn)足其承擔(dān)的公共事務(wù)的需要。 （三）具有均衡性作用的轉(zhuǎn)移支付數(shù)量規(guī)模過(guò)小。主要原因是，在中央政

7、府集中的收入和轉(zhuǎn)移給地方政府的收入中，具有均衡性作用的轉(zhuǎn)移支付數(shù)量規(guī)模過(guò)小。盡管中央財(cái)政的一般性轉(zhuǎn)移支付明顯向中、西部地區(qū)傾斜，但是從中央財(cái)政向地方財(cái)政轉(zhuǎn)移的全部財(cái)力中，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)所占數(shù)量仍然具有明顯優(yōu)勢(shì)。 （四）轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不合理的原因。一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模過(guò)小，因?yàn)槟壳暗亩愂辗颠€以維持地方既得利益的基數(shù)法進(jìn)行分配，體現(xiàn)了對(duì)收入能力強(qiáng)的地區(qū)的傾斜原則，與實(shí)現(xiàn)地區(qū)財(cái)力均衡的目標(biāo)相悖。專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過(guò)大的主要原因是我國(guó)存在一些不合理的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，如企業(yè)的挖潛改造專(zhuān)項(xiàng)資金，這部分資金的存在，不利于各類(lèi)企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)于企業(yè)的挖潛改造支出應(yīng)主要通過(guò)金融手段解決；各部門(mén)系統(tǒng)內(nèi)對(duì)省以下對(duì)口

8、單位職工宿舍和辦公樓的專(zhuān)款；中央對(duì)省以下事業(yè)單位設(shè)備購(gòu)置基建的撥款等。 （五）轉(zhuǎn)移支付制度改革缺乏法律支撐和保證。1994年頒布的中華人民共和國(guó)預(yù)算法中，對(duì)中央和地方收入體制和范圍劃分做了較為明確和原則的規(guī)定，但是體制具體設(shè)計(jì)的權(quán)力賦予了國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)，其法律效應(yīng)看來(lái)也十分有限。而對(duì)于支出的體制、范圍以及轉(zhuǎn)移支付制度沒(méi)有法律規(guī)定。這反映了當(dāng)時(shí)在中央和地方財(cái)政支出體制上認(rèn)識(shí)的不統(tǒng)一性和制度的不確定性，也使得目前的改革缺乏法律的支撐和保證。 三、完善我國(guó)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度建議 （一）用“因素法”替代“基數(shù)法”。因素法的基本特點(diǎn)是，選取一些不易受到人為控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客觀性因

9、素，如人口數(shù)量、城市化程度、人均gdp等，以此確定各地的轉(zhuǎn)移支付額。為了鼓勵(lì)各地加強(qiáng)稅收的征管，提高地方上增加收入的積極性，可考慮收入努力因素，如各地財(cái)政收入占gdp的比重。因素法有利于提高轉(zhuǎn)移支付的透明度、可預(yù)見(jiàn)性和客觀公正性，規(guī)范中央與地方之間的財(cái)政關(guān)系，提高財(cái)政管理的科學(xué)化程度。 （二）合理劃分各級(jí)政府事權(quán)范圍。明確中央與地方的權(quán)責(zé)關(guān)系，是建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度的前提。根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的政府職能界定，一般來(lái)說(shuō)，由全國(guó)居民享用的公共商品和服務(wù)應(yīng)完全由中央政府提供，如救災(zāi)、扶貧、環(huán)境保護(hù)、外貿(mào)管理、宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定等；地方政府應(yīng)提供本地居民享用的公共商品和服務(wù)，包括地區(qū)性交通、消防、教育、地方性法

10、律的制定和實(shí)施等；對(duì)具有跨地區(qū)“外部效應(yīng)”的公共項(xiàng)目和工程，中央政府應(yīng)在一定程度上參與，比如基礎(chǔ)性教育、跨地區(qū)的交通設(shè)施、環(huán)保等；另外，調(diào)節(jié)地區(qū)間和居民間收入分配在很大程度上是中央政府的職責(zé)。 （三）調(diào)整兩大類(lèi)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。加大一般性轉(zhuǎn)移支付的力度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，以解決地區(qū)間提供基本公共服務(wù)之間差距較大的問(wèn)題；規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，一方面要取消一些不合理的支出項(xiàng)目；另一方面也要對(duì)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和一般性轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行整合，如教科文衛(wèi)等事業(yè)費(fèi)支出、行政公檢法司支出和社會(huì)保障支出等等，實(shí)際上應(yīng)屬一般性轉(zhuǎn)移支付的支出項(xiàng)目，應(yīng)將其歸并到一般性轉(zhuǎn)移支付中。一般性轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)支出中的一些項(xiàng)目，如城鄉(xiāng)道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出也應(yīng)該劃入到專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中進(jìn)行計(jì)算和安排。 （四）完善基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)信息。建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度需要大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確和完整與否直接影響轉(zhuǎn)移支付資金分配的合理性。由于長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)一直采用基數(shù)法，缺乏用“因素法”核定財(cái)政收支的數(shù)據(jù)和經(jīng)驗(yàn)，加上對(duì)統(tǒng)計(jì)資料的不重