淺析我國(guó)行政公益訴訟的原告資格

1、本科生畢業(yè)論文（設(shè)計(jì)）題 目: 淺析我國(guó)行政公益訴訟的原告資格 姓 名: 張玉霞 學(xué) 院: 人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院 專 業(yè): 法學(xué) 班 級(jí): 法學(xué)51 學(xué) 號(hào): 2265111 指導(dǎo)教師: 楊欽 職稱: 講師 2009年5月15日南京農(nóng)業(yè)大學(xué)教務(wù)處制目 錄摘要1關(guān)鍵詞1abstract1key words1引言1一、行政公益訴訟原告資格的基礎(chǔ)理論2（一）行政公益訴訟原告資格的涵義21行政訴訟原告資格的定義22行政公益訴訟原告資格的定義2（二）行政公益訴訟原告制度的法理基礎(chǔ)31利害關(guān)系理論 32公共信托理論33私人檢察總長(zhǎng)理論3二、構(gòu)建我國(guó)行政公益訴訟原告制度的可行性研究3（一）構(gòu)建我國(guó)行政公益訴訟原

2、告制度的必要性4（二）構(gòu)建我國(guó)行政公益訴訟原告制度的必然性4三、國(guó)外行政公益訴訟原告制度的相關(guān)立法4（一）英美法系國(guó)家行政公益訴訟原告制度51英國(guó) 52美國(guó) 5（二）大陸法系國(guó)家行政公益訴訟原告制度51德國(guó) 52法國(guó) 53日本 6四、我國(guó)行政公益訴訟原告制度的構(gòu)建6(一）模式構(gòu)想 61檢察機(jī)關(guān)的公訴人資格 72公民的原告資格 73社會(huì)團(tuán)體的原告資格 7(二）相關(guān)問題的解決方法 8結(jié)語(yǔ)8致謝8參考文獻(xiàn)8淺析我國(guó)行政公益訴訟的原告資格 法學(xué)專業(yè)學(xué)生 張玉霞指導(dǎo)教師 楊欽摘要：行政公益訴訟原告是行政公益訴訟主體的構(gòu)成部分，也是啟動(dòng)行政公益訴訟程序的關(guān)鍵。對(duì)于行政公益訴訟原告資格的探討一直以來都是法學(xué)

3、界熱門的話題，隨著實(shí)際生活中我國(guó)行政公益訴訟案件的逐漸增多，對(duì)于其原告資格確立的現(xiàn)實(shí)需要也越來越迫切，雖然國(guó)內(nèi)現(xiàn)在已有大量的理論研究成果，但我國(guó)立法上仍沒有對(duì)其進(jìn)行明確的規(guī)定，因此需要加強(qiáng)各相關(guān)組織部門的協(xié)作，并適當(dāng)借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，建立我國(guó)在行政公益訴訟原告資格方面的法律制度，以更好的保護(hù)行政過程中公民的合法權(quán)益。關(guān)鍵詞：行政公益訴訟；原告資格；制度構(gòu)想analysis of the administrative public interest litigation plaintiffs eligiblestudent majoring in law zhang yuxia tutor y

4、ang qinabstract：administrative public interest litigation the plaintiff is the subject of public interest litigation administrative components, but also start the administrative public key to the proceedings. administrative public interest litigation for the qualifications of the plaintiff has been

5、a hot topic in jurisprudence, with the real life of chinas administrative public interest litigation cases, increasing eligibility for the plaintiff to establish its reality more and more pressing needs, though, china has already a large number of theoretical research results, but still not in china

6、s legislation on their specific requirements, so the need to strengthen the collaboration with relevant organizations, departments and, where appropriate, draw on the successful experience of foreign countries, the establishment of chinas public interest litigation in the administrative aspects of t

7、he plaintiffs legal system qualifications to better protection of the administrative process of the legitimate rights and interests of citizens.key words: administrative public interest litigation; plaintiff qualification; system concept2000年，浙江省臺(tái)州市一家娛樂公司承包了該市椒江區(qū)文化館，并在門口招貼帶有色情內(nèi)容的廣告，同時(shí)館內(nèi)表演的節(jié)目也帶有色情性質(zhì)。

8、文化館對(duì)該公司的行為不聞不問，當(dāng)?shù)卦S多市民對(duì)此深表不滿。當(dāng)?shù)禺嫾覈?yán)某多次上書文化館及其上級(jí)主管部門椒江區(qū)文體局，要求責(zé)令?yuàn)蕵饭景徇w，但一直沒有解決。無(wú)奈之下，嚴(yán)某以椒江區(qū)文體局行政不作為為由將其告上了法庭。對(duì)于這樣以實(shí)際行為維護(hù)公共利益的公民，我們應(yīng)為之叫好，然而對(duì)于訴訟的結(jié)果卻不得不感到一絲遺憾，該案例最終以法院認(rèn)為原告不符合主體資格為由被駁回訴訟。類似的案例發(fā)生在2001年，浙江省桐鄉(xiāng)市沈某獲悉該市某建材廠存在嚴(yán)重的偷逃稅款行為，便署名向當(dāng)?shù)貒?guó)稅局舉報(bào)，但過了三四個(gè)月也未見對(duì)此事查處的結(jié)果與回音，沈某遂起訴狀告國(guó)稅局行政不作為。最終桐鄉(xiāng)市人民法院一紙裁定“被告桐鄉(xiāng)市國(guó)稅局是否履行稅務(wù)稽查

9、的行為，既未侵犯原告的利益，也未對(duì)原告的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際的影響”駁回沈某起訴。此類案例屢見不鮮，立法上未對(duì)行政公益訴訟原告資格給予明確的規(guī)定，公民因?yàn)椴痪邆溥m格的原告資格而被法院拒之門外，維護(hù)合法權(quán)益的正義得不到伸張，這與公民日益強(qiáng)化的維權(quán)意識(shí)格格不入。而我國(guó)又處在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，權(quán)力腐敗的問題突出，行政機(jī)關(guān)違法行使行政職權(quán)侵害公益的現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。因此對(duì)于行政公益訴訟原告資格的研究不能只停留在理論上，而應(yīng)實(shí)際的將其納入到立法體系。這樣才能夠切實(shí)保護(hù)好公民的利益，推進(jìn)現(xiàn)代法制進(jìn)程。本文將就行政公益訴訟原告制度如何確立問題進(jìn)行探討。一、行政公益訴訟原告資格的基礎(chǔ)理論 （1） 行政公益訴訟原告資格的涵

10、義1.行政訴訟原告資格的定義布萊克法律大辭典這樣解釋原告資格，是指某人在司法性爭(zhēng)端中所享有的將該爭(zhēng)端訴諸司法程序的足夠的利益，其中心課題是確定司法爭(zhēng)端對(duì)起訴人的影響是否充分，從而使起訴人成為本案訴訟的正當(dāng)原告。如果起訴人符合原告資格的各項(xiàng)要求，具有為司法爭(zhēng)端所影響的足夠的利益，就可以認(rèn)為起訴人在訴訟中享有法院應(yīng)當(dāng)給予保護(hù)的、實(shí)實(shí)在在的利益。11260-1261關(guān)于什么是行政訴訟原告資格,我國(guó)學(xué)者對(duì)此有不同的理解。張樹義教授曾這樣表述“原告資格是指某一公民或組織充當(dāng)行政訴訟原告所應(yīng)具備的條件?！?22-23高家偉認(rèn)為行政訴訟原告資格是指具有獨(dú)立承擔(dān)行政法權(quán)利義務(wù)的公民、法人或者其他組織，與引起受

11、案范圍內(nèi)行政爭(zhēng)議的行政行為之間存在的利害關(guān)系。3應(yīng)松年認(rèn)為“原告是認(rèn)為被具體行政行為侵害其權(quán)益的人”，“這種行為與權(quán)益的聯(lián)系又必須是直接的而不是間接的”；“行政訴訟實(shí)行嚴(yán)格的訴訟保護(hù)主義，原告必須是因?yàn)樽约旱臋?quán)益被侵害才能起訴，如果不是為了保護(hù)自己的權(quán)益而是為了他人的權(quán)益，不能作原告而起訴?！?10-11我國(guó)行政訴訟法對(duì)于行政訴訟原告資格的規(guī)定有：第二條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯自己合法權(quán)益,有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！毙姓V訟法第二十四條規(guī)定：“依照本法提起訴訟的公民、法人或者其他組織是原告。有權(quán)提起訴訟的公民死亡,其近親屬可以提起訴

12、訟。有權(quán)提起訴訟的法人或者其他組織終止，承受其權(quán)利的法人或者其他組織可以提起訴訟?！钡谒氖粭l規(guī)定：“原告是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織?！?.行政公益訴訟原告資格的定義 結(jié)合以上對(duì)于行政訴訟原告資格的法理定義及我國(guó)法律規(guī)定，在認(rèn)定誰(shuí)有行政訴訟原告資格的時(shí)候，通常認(rèn)為原告是與被訴具體行政行為有著直接或間接利害關(guān)系的主體，行政訴訟如果不具備這個(gè)條件，就將成為一個(gè)全民訴訟。所以應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，行政公益訴訟作為行政訴訟的一種，相對(duì)于行政訴訟而言，它在原告資格方面的界定放寬了限制條件，對(duì)它的原告資格的涵義的理解應(yīng)當(dāng)既聯(lián)系到又應(yīng)區(qū)別于行政訴訟的原告資格。筆者認(rèn)為在確定行政公益訴訟原

13、告資格時(shí)應(yīng)當(dāng)從以下方面理解：第一，提起訴訟的原告不應(yīng)當(dāng)局限于具體的合法權(quán)利或財(cái)產(chǎn)受到損害的特定人。他可以是權(quán)利或利益直接受到行政行為影響的行政管理相對(duì)人，也可以是權(quán)益受到行政行為間接影響的任何人。第二，訴之利益具有公共性。提起行政公益訴訟的目的是為了保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益免遭違法行政行為的侵害。在行政公益訴訟案件中，被侵害的是國(guó)家和社會(huì)公共利益，而對(duì)起訴人來講，一般并沒有直接利益上的損失，所受到的可能只是一定程度上的不利影響。第三，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)嚴(yán)格受案范圍。原告資格拓展的同時(shí)也規(guī)定了相應(yīng)的限制性措施。目的是為了防止可能出現(xiàn)的濫訴現(xiàn)象，保證訴訟的嚴(yán)肅性。第四，實(shí)踐中法院不再拘泥于法律權(quán)利原則，即原告

14、必須能積極證明其受法律保護(hù)的權(quán)利已經(jīng)或正在遭受侵害，而是采用事實(shí)上的損害標(biāo)準(zhǔn)，即原告只要提出其所要求審查的行政行為對(duì)其造成了經(jīng)濟(jì)上或非經(jīng)濟(jì)價(jià)值的損害，那么他就具有原告資格。 基于以上考慮，筆者對(duì)行政公益訴訟原告資格做以下定義：行政公益訴訟原告資格是指公民、法人或其他組織認(rèn)為行政主體行使職權(quán)的行為違法，侵害了社會(huì)公共利益或有侵害之虞時(shí)，雖與自己無(wú)直接利害關(guān)系，但為維護(hù)社會(huì)公共利益，依法向法院直接提起訴訟或者向特定機(jī)關(guān)提出請(qǐng)求由特定機(jī)關(guān)依法向法院提起行政訴訟時(shí)所應(yīng)具備的條件。（二）行政公益訴訟原告制度的法理基礎(chǔ)行政公益訴訟原告資格確認(rèn)的憲法基礎(chǔ)是行政公益訴權(quán)。訴權(quán)就是公民認(rèn)為其權(quán)利受到侵害或有侵害

15、之虞時(shí)為尋求權(quán)利之保護(hù)而向國(guó)家司法機(jī)關(guān)提起訴訟，并請(qǐng)求為一定裁判的權(quán)利。從憲政的角度，訴權(quán)的含義源于憲法所保障的“接受司法裁判權(quán)”。516-17而行政公益訴權(quán)是指在國(guó)家利益、社會(huì)公共利益受到行政機(jī)關(guān)的侵害時(shí)，國(guó)家法律賦予某些主體來請(qǐng)求司法審判機(jī)關(guān)通過審判活動(dòng)來維護(hù)該國(guó)家、社會(huì)公共利益的權(quán)利。因此，當(dāng)公共利益受到侵害時(shí)，必須有適格的原告作為代表進(jìn)行追訴?，F(xiàn)代訴權(quán)理論的發(fā)展也突破了原有行政訴訟理論的局限。對(duì)于此法學(xué)界大致有三種理論學(xué)說。1利害關(guān)系理論利害關(guān)系理論認(rèn)為，當(dāng)政府侵犯了法律上的利益時(shí)，利害關(guān)系人就有權(quán)起訴要求政府在法院那里證明其侵犯行為是通過立法授權(quán)而認(rèn)可的。法律上的利益被解釋為“法律上

16、保護(hù)的利益”和“法律上值得保護(hù)的利益”兩種情形，原告的利益范圍不僅指法律上保護(hù)的利益，還包括事實(shí)上應(yīng)該受到法律保護(hù)的利益或者反射的利益。68-9據(jù)此，如果當(dāng)事人受到不利影響或損害的利益包含在一定的公共利益之中，該當(dāng)事人享有行政公益訴訟的原告資格，也就是說“即便受到侵害或威脅的公共利益中包含有原告私人的直接利益，法律一般也不排除他通過公益訴訟程序一并獲得救濟(jì)?！?2. 公共信托理論“公共信托”產(chǎn)生于羅馬法，根據(jù)這一理論，國(guó)民通過委托方式由政府管理這些非屬私人的水、空氣、河流等自然資源和財(cái)政稅收財(cái)產(chǎn)。如果政府濫用權(quán)力或未盡善良保管人的義務(wù)，或損害受托人的利益或不公平地對(duì)待多數(shù)受益人，公民可以主張權(quán)

17、利，請(qǐng)求政府履行受托人的義務(wù)。公共信托理論引申行政公益訴訟信托，即當(dāng)全體國(guó)民交給國(guó)家信托管理的財(cái)產(chǎn)受到侵害時(shí)，國(guó)家就有義務(wù)保護(hù)信托的財(cái)產(chǎn)不受損害，國(guó)民委托政府管理公共財(cái)產(chǎn)的同時(shí)，將自己的一部分訴權(quán)也托付給國(guó)家。但國(guó)家作為眾多機(jī)關(guān)的集合體，不可能自己親自出庭起訴、應(yīng)訴，于是又將訴權(quán)分配檢察機(jī)關(guān)或者其他機(jī)關(guān)，由這些機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起訴訟。當(dāng)然，如果國(guó)家機(jī)關(guān)未依職權(quán)向法院起訴，任何一個(gè)公民均可依公共信托的理論向法院提起訴訟，以保護(hù)信托的財(cái)產(chǎn)。83. 私人檢察總長(zhǎng)理論美國(guó)有關(guān)該理論的規(guī)定為“在出現(xiàn)官吏的違法行為時(shí)，為了制止這種違法行為，國(guó)會(huì)可以授權(quán)一個(gè)公共官吏，例如檢察總長(zhǎng)，主張公共利益提起訴訟，這時(shí)就

18、產(chǎn)生了一個(gè)實(shí)際存在的爭(zhēng)端。同時(shí)，國(guó)會(huì)也可以不授權(quán)一個(gè)官吏提起訴訟，而制定法律授權(quán)私人團(tuán)體提起訴訟，制止官吏的違法行為。這是像檢察總長(zhǎng)的情況一樣，也有一個(gè)實(shí)際的爭(zhēng)端存在。憲法不禁止國(guó)會(huì)授權(quán)任何人，不論是官吏或是非官吏提起這類爭(zhēng)端的訴訟，即使這個(gè)訴訟的唯一目的是主張公共利益也可以。得到這樣授權(quán)的人可以說是一個(gè)私人檢察總長(zhǎng)?！?47-48在英國(guó)該理論的表現(xiàn)為“檢察總長(zhǎng)在別人要求禁止令或宣告令或同時(shí)請(qǐng)求這兩種救濟(jì)時(shí)，為阻止某種違法而提起的訴訟?！?0 二、構(gòu)建我國(guó)行政公益訴訟原告制度的可行性研究（1） 構(gòu)建我國(guó)行政公益訴訟原告制度的必要性目前社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，權(quán)力腐敗的問題突出，行政機(jī)關(guān)違法行使行政職權(quán)侵

19、害公益的現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。雖然對(duì)此有多種救濟(jì)方式，但行政公益訴訟無(wú)疑是最有效的途徑，不僅可以充分積極的保護(hù)到整個(gè)社會(huì)的利益，同時(shí)也對(duì)行政機(jī)關(guān)起到了一個(gè)依法監(jiān)督的作用，符合依法治國(guó)原則。再加上中國(guó)“入世”勢(shì)必要順應(yīng)國(guó)際潮流，需借鑒外國(guó)先進(jìn)的理論與制度，彌補(bǔ)這一制度的缺失。因此，對(duì)于如何確定行政公益訴訟原告資格是迫切需要解決的問題，它的確認(rèn)將會(huì)推動(dòng)我國(guó)行政公益訴訟向前邁進(jìn)一大步。具體體現(xiàn)在：首先，明確行政公益訴訟的原告，對(duì)于實(shí)現(xiàn)行政訴訟的功能、宗旨有著重要意義。其次，明確行政公益訴訟的原告，可以使公民更充分的享有民主權(quán)利，參與國(guó)家事務(wù)的管理與監(jiān)督，進(jìn)而推進(jìn)我國(guó)的民主法制化進(jìn)程。再次，訴訟法律制度設(shè)置原

20、告資格的目的,主要是為了防止濫訴,保障行政機(jī)關(guān)的工作效率,減少國(guó)家解決爭(zhēng)議與糾紛的成本,節(jié)約有限的司法資源；最后，我國(guó)目前現(xiàn)實(shí)生活中存在大量公共利益被侵犯卻得不到司法救濟(jì)的情況。（2） 構(gòu)建我國(guó)行政公益訴訟原告制度的必然性 由于目前我國(guó)不管在法律條文中還是在司法解釋上都沒有關(guān)于行政公益訴訟制度的規(guī)定，因此對(duì)于如何構(gòu)建行政公益訴訟原告制度在立法上也是空白。但是從我國(guó)行政訴訟原告制度的發(fā)展?fàn)顩r來看，行政公益訴訟原告制度的建立存在著必然性。行政訴訟原告資格不是一個(gè)靜態(tài)概念，而是在不斷變化發(fā)展的。正如施瓦茨所言，“行政法的任何方面都沒有有關(guān)原告資格方面的法律變化迅速?！?149我國(guó)行政訴訟原告資格大概

21、經(jīng)歷了四個(gè)階段：無(wú)標(biāo)準(zhǔn)階段：從1949年到1982年中華人民共和國(guó)民事訴訟法試行頒布前。在這一時(shí)期，我國(guó)并沒有建立行政訴訟制度，因此也談不上行政訴訟原告資格的問題。法律規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)階段：從1982年到1989年行政訴訟法實(shí)施前。我國(guó)初步建立了行政訴訟制度，但尚未獨(dú)立成型，行政訴訟僅被認(rèn)為是民事訴訟的一個(gè)分支。“此時(shí)法律對(duì)行政訴訟原告資格無(wú)統(tǒng)一規(guī)定，作為行政相對(duì)人的公民、法人和其他組織遭到行政機(jī)關(guān)或其工作人員的違法行政行為侵害時(shí)能否起訴，完全由各個(gè)法律加以規(guī)定。合法權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)階段：從1990年行政訴訟法實(shí)施后到年最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國(guó)行政訴訟法若干問題的解釋頒布實(shí)施前。行政訴訟法第條規(guī)定“

22、公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！边@條規(guī)定可以說是對(duì)我國(guó)行政訴訟原告資格界定標(biāo)準(zhǔn)的高度概括，同時(shí)也表明我國(guó)在確定行政訴訟原告資格方面，立法上采取的是“合法權(quán)益”的標(biāo)準(zhǔn)，即唯有認(rèn)為自己的權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)具體行政行為侵害的公民、法人或其它組織才有權(quán)提起訴訟。實(shí)際影響標(biāo)準(zhǔn)階段：從2000年最高人民法院關(guān)于執(zhí)行若干問題的解釋以下簡(jiǎn)稱若干解釋頒布實(shí)施至今。128-9 若干解釋第條規(guī)定“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)該行為不服的，可以依法提起行政訴訟?！蓖瑫r(shí)，若干解釋第條規(guī)定以下人均享有原告資格：被

23、訴的具體行政行為涉及其相鄰權(quán)或者公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的；與被訴的行政復(fù)議決定有法律上利害關(guān)系或者在復(fù)議程序中被追加為第三人的；要求主管行政機(jī)關(guān)依法追究加害人法律責(zé)任的；與撤銷或者變更具體行政行為有法律上利害關(guān)系的。筆者認(rèn)為從以上我國(guó)關(guān)于行政訴訟原告制度在立法上的歷史演進(jìn)可以清楚的看到我國(guó)在這一方面的規(guī)定越來越明確和具體，再加上多年來我國(guó)在此方面的司法實(shí)踐以及我國(guó)國(guó)內(nèi)本身所具備的人文基礎(chǔ)等因素，構(gòu)建行政公益訴訟原告制度的輪廓越來越清晰。3、 國(guó)外行政公益訴訟原告制度的相關(guān)立法行政公益訴訟原告制度在我國(guó)立法上雖是一片空白，但在國(guó)外的立法理論和司法實(shí)踐中得到了較好的發(fā)展和完善，如何構(gòu)建我國(guó)的行政公益訴訟原告制

24、度，可以借鑒國(guó)外在這方面立法上的經(jīng)驗(yàn)。綜觀各國(guó)立法，主要有兩種模式:一種是英美法系模式，這種模式主要依靠判例的形式形成和發(fā)展公益訴訟機(jī)制,并以適當(dāng)?shù)姆梢?guī)定加以健全和完善。另一種是大陸法系訴訟模式，大陸法系國(guó)家針對(duì)行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力損害公共利益的行為,采取民眾訴訟或客觀訴訟的公益訴訟模式,其出發(fā)點(diǎn)在于維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益,對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查。13（一）英美法系國(guó)家行政公益訴訟原告制度1.英國(guó)英國(guó)法律規(guī)定檢察總長(zhǎng)代表國(guó)王，有權(quán)阻止一切違法行為，代表公共利益主動(dòng)請(qǐng)求對(duì)行政行為實(shí)施司法審查，還可以在私人沒有起訴資格時(shí)幫助私人申請(qǐng)司法審查，即檢察長(zhǎng)是原告，公民為告發(fā)人。英國(guó)訴訟制度中有“用公法

25、名義保護(hù)私權(quán)之訴”，是指檢察總長(zhǎng)在別人要求禁制令或宣告令或同時(shí)請(qǐng)求這兩種救濟(jì)時(shí)，為阻止某種違法而提起的訴訟。通過為此而出借他的名字，檢察總長(zhǎng)使得禁制令和宣告令這些基本上是用于捍衛(wèi)私人權(quán)利的救濟(jì)轉(zhuǎn)而成了保護(hù)公共利益的公法救濟(jì)。1433-34 2.美國(guó) 私人檢察總長(zhǎng)理論是美國(guó)聯(lián)邦第二上訴法院在審理紐約州工業(yè)聯(lián)合會(huì)訴伊克斯案件中，針對(duì)被告有關(guān)原告沒有起訴資格的主張而發(fā)揮的理論。1557-58美國(guó)法律規(guī)定的類似行政公益訴訟的形式有三種：相關(guān)人訴訟、納稅人訴訟和職務(wù)履行令請(qǐng)求訴訟。相關(guān)人訴訟是指在私人不具有當(dāng)事人資格的情況下，原則上允許私人以相關(guān)人的名義對(duì)行政機(jī)關(guān)提起訴訟，要求其對(duì)非法行為予以制止，予以

26、取消，給予處分。納稅人訴訟，是指原告以納稅人的身份針對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的行為導(dǎo)致公共資金的流失或公共資金的不當(dāng)支出提起訴訟。職務(wù)履行令請(qǐng)求訴訟，是指當(dāng)行政機(jī)關(guān)不作為時(shí)，按理應(yīng)由上級(jí)機(jī)關(guān)來糾正，但也容許私人以自己的名義提起訴訟，要求法院做出判決，責(zé)令行政機(jī)關(guān)履行其職務(wù)。市民提起的職務(wù)履行令請(qǐng)求訴訟最初是作為相關(guān)人訴訟提起的，后來私人不僅在名義上而且在實(shí)際上被允許以當(dāng)事人的身份起訴。16 （二）大陸法系國(guó)家行政公益訴訟原告制度1.德國(guó)德國(guó)十分強(qiáng)調(diào)對(duì)公共利益的保護(hù)，設(shè)置了公益代表人訴訟和團(tuán)體訴訟兩種制度。公益代表人制度是德國(guó)行政公訴的最大的特點(diǎn)。聯(lián)邦最高檢察官作為聯(lián)邦公共利益的代表人，州高等檢察官和地方檢察

27、官分別作為州和地方的公共利益代表人，分別參與聯(lián)邦最高行政法院、州高等行政法院和地方行政法院的行政訴訟。1960 年聯(lián)邦德國(guó)行政法院法第 35 條第 1 款規(guī)定：“在聯(lián)邦行政法院中設(shè)有一名檢察官。為維護(hù)公益，該檢察官可以參與在聯(lián)邦行政法院中的任何訴訟。但不包括紀(jì)律懲罰審判庭的案件以及軍事審判庭的案件。該聯(lián)邦行政檢察官聽命于聯(lián)邦政府。”團(tuán)體訴訟是另一種比較普遍的公益訴訟。所謂團(tuán)體訴訟是指有權(quán)利能力的公益團(tuán)體，基于團(tuán)體法人自己的實(shí)體權(quán)利，依照法律規(guī)定，得就他人違反特定禁止性規(guī)定的行為或無(wú)效行為請(qǐng)求法院命令他人終止或撤回其行為的特別訴訟制度。這里，“他人”的行為應(yīng)包括行政機(jī)關(guān)的違法行政行為。由此，可以

28、認(rèn)為，在德國(guó)，可以作為行政公益訴訟原告有資格提起訴訟的主要應(yīng)是檢察官和有權(quán)利能力的公益團(tuán)體。1719-202.法國(guó)法國(guó)傳統(tǒng)的行政法理論認(rèn)為，對(duì)于行政公益訴訟案件，只有部長(zhǎng)長(zhǎng)官才可提起。為了更好地維護(hù)公共利益，法國(guó)通過判例確認(rèn)了越權(quán)之訴。越權(quán)之訴是最重要也是最具特色的行政公益訴訟。它是指當(dāng)事人的利益由于行政機(jī)關(guān)的決定而受到侵害，請(qǐng)求行政法院審查該項(xiàng)決定的合法性并予以撤銷的救濟(jì)手段。只要申訴人的利益受到行政行為的侵害就可提起越權(quán)之訴，并不要求是申訴人個(gè)人的利益。為了鼓勵(lì)人們提起越權(quán)之訴，法國(guó)規(guī)定越權(quán)之訴可以免去律師代理，事先不需要交納訴訟費(fèi)用。法國(guó)的公益保護(hù)分為兩種情況：集體利益受到行政決定的直接

29、影響時(shí)，所有的團(tuán)體如工會(huì)、社會(huì)團(tuán)體等，都可提起越權(quán)之訴；其它公共利益受行政決定損害時(shí)，可由同一行政主體內(nèi)部各行政機(jī)關(guān)之問提起行政訴訟，也可由不同行政主體之間提起越權(quán)之訴。例如，道路公產(chǎn)受行政行為損害時(shí)，由省長(zhǎng)提起處罰之訴。18213.日本日本的行政公益訴訟的提起以法律有規(guī)定為前提，“在法律上有規(guī)定時(shí)，限于法律規(guī)定者，才能夠提起?！逼湓婵梢允羌{稅人，也可以是利益受到普遍影響的選舉人或者其他民眾之一。其中典型的民眾訴訟是指“請(qǐng)求糾正國(guó)家或者公共團(tuán)體機(jī)關(guān)的不符合法規(guī)的行為的訴訟，并且是以作為選舉人的資格或者其他與自己的法律上的利益無(wú)關(guān)的資格提起的訴訟”。1917-18民眾訴訟有根據(jù)公職選舉法提起的

30、選舉訴訟和依據(jù)地方自治法而提起的居民訴訟，后者是針對(duì)普通地方公共團(tuán)體的長(zhǎng)官的違法或不當(dāng)?shù)墓钪С鲆约柏?cái)產(chǎn)的管理處分而提起的訴訟。2026四、我國(guó)行政公益訴訟原告制度的構(gòu)建隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，現(xiàn)實(shí)生活當(dāng)中各種利益不斷交織發(fā)生沖突，公民的維權(quán)意識(shí)日益增強(qiáng)，為國(guó)家和公共利益提起的訴訟也越來越多的涌現(xiàn)出來。我國(guó)的行政公益訴訟案件的增多，對(duì)于其原告資格確立的現(xiàn)實(shí)需要也越來越迫切，目前國(guó)內(nèi)在立法上沒有對(duì)其進(jìn)行明確的規(guī)定，這使得公民的行政公益訴權(quán)在司法過程中往往因主體資格不符合而無(wú)法落實(shí)到位。如何構(gòu)建我國(guó)的行政公益訴訟原告制度已成為亟待解決的問題。對(duì)英美法系和大陸法系這兩種模式進(jìn)行分析比較，再聯(lián)系我國(guó)的

31、政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r以及歷史文化傳統(tǒng)等因素，目前理論界傾向于借鑒大陸法系國(guó)家的立法經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上，對(duì)于建立何種行政公益訴訟原告制度模式又分為兩大類觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為只有結(jié)合各方觀點(diǎn)進(jìn)行分析比較，才能提出完善的制度構(gòu)想方案。同時(shí)，也要兼顧實(shí)際訴訟過程當(dāng)中的問題。（一）模式構(gòu)想現(xiàn)在行政訴訟法學(xué)界對(duì)我國(guó)該建立什么樣的行政公益訴訟模式存在兩種主要的觀點(diǎn)： 其一，在我國(guó)目前公民法律素質(zhì)相對(duì)較低的情況下，要建立以檢察機(jī)關(guān)為唯一原告的單一制訴訟模式。21因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有責(zé)任和義務(wù)維護(hù)公共利益，能夠運(yùn)用國(guó)家公權(quán)力對(duì)行政主體侵害公共利益的行為進(jìn)行司法保護(hù)。 其二，建立多元化原告的復(fù)合型訴訟模式。 因?yàn)?/p>

32、在目前情況下，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督是有限的，因其人力、物力、財(cái)力的局限，對(duì)社會(huì)上大量的行政公益受到侵害的案件無(wú)暇顧及，力不從心。在此基礎(chǔ)上又分為三種觀點(diǎn)：一是基于訴訟經(jīng)濟(jì)和防止濫訴的考慮，應(yīng)當(dāng)只允許檢察機(jī)關(guān)和相關(guān)的公益性社會(huì)組織作為行政公益訴訟的起訴人。二是應(yīng)該賦予個(gè)人和社會(huì)組織提起行政公益訴訟的主體資格。22三是檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起行政公益訴訟，但也應(yīng)當(dāng)給予公民個(gè)人、法人或者其他組織一定的訴權(quán)。235-6 從公共利益的性質(zhì)出發(fā)，借鑒西方國(guó)家的相關(guān)有益經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)為保證行政公益訴訟制度的有效性并最大限度地發(fā)揮其功能，筆者認(rèn)為當(dāng)前我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立多元化的行政公益訴訟原告資格制度，即賦予檢察機(jī)關(guān)、公民個(gè)人

33、、社會(huì)團(tuán)體以行政公益訴訟原告資格，具體包括：1.檢察機(jī)關(guān)的公訴人資格無(wú)特別法律規(guī)定的情形下，當(dāng)公共利益受到行政機(jī)關(guān)侵害時(shí)，一般由檢察機(jī)關(guān)作為原告提起訴訟。原因在于：首先，我國(guó)憲法規(guī)定，人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其主要職能在于監(jiān)督對(duì)國(guó)家法律的執(zhí)行和實(shí)施。其次，檢察機(jī)關(guān)擁有一支受過專門法律知識(shí)教育和執(zhí)法訓(xùn)練的公務(wù)人員隊(duì)伍，在提起行政公訴前，有足夠的能力審查該行政行為是否對(duì)公益造成了損害、損害的程度以及是否有造成損害的可能性，并決定是否提起行政公益訴訟；同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)工作人員熟悉法律，在訴訟過程中，能夠有效地運(yùn)用法律手段維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。最后，由檢察機(jī)關(guān)行使檢察監(jiān)督權(quán)，對(duì)行政機(jī)關(guān)違法

34、行使職權(quán)造成國(guó)家和社會(huì)公共利益損失的行為進(jìn)行監(jiān)督，就可以避免權(quán)力及監(jiān)督權(quán)力活動(dòng)的暗箱運(yùn)作，從而充分體現(xiàn)透明性、公開性。這既符合民主與法制的發(fā)展潮流，也更有助于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立。 2.公民的原告資格首先，賦予公民提起行政公益訴訟的原告資格符合憲法精神和法治原則，我國(guó)憲法第 2 條規(guī)定“:中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù)，管理社會(huì)事務(wù)?！钡?41 條更加直接具體地賦予了公民“對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利”。其次，行政訴訟法第一條，就說明了行政訴訟法的立法目的，除

35、了保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益外，還有一個(gè)重要目的是維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)。行政權(quán)力的不斷膨脹和現(xiàn)有監(jiān)督制度的疏漏，使公民有必要作為公益代表人，提起行政公益訴訟，維護(hù)公共利益。最后，有損害必有救濟(jì)，受損害者應(yīng)享有申請(qǐng)救濟(jì)的權(quán)利和資格。3.社會(huì)團(tuán)體的原告資格社會(huì)團(tuán)體是指具有某種共同目的、利益以及其他共同特征的人通過一定形式組合起來的互益組織，包括各種公益性團(tuán)體如消費(fèi)者協(xié)會(huì)、殘疾人協(xié)會(huì)、少年兒童保護(hù)組織、婦聯(lián)、綠色組織、動(dòng)物保護(hù)組織等，以及職業(yè)性團(tuán)體組織如工會(huì)、律師協(xié)會(huì)、建筑師協(xié)會(huì)等。與公民個(gè)人的起訴資格相比，社會(huì)團(tuán)體具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)：其一，社會(huì)團(tuán)體具有公益性團(tuán)體優(yōu)勢(shì)。社會(huì)團(tuán)體一般可

36、以基于設(shè)立團(tuán)體的宗旨，維護(hù)社團(tuán)成員的共同利益以及與宗旨相關(guān)的國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。賦予團(tuán)體這種起訴資格，是與社會(huì)團(tuán)體的宗旨相吻合。其二，社會(huì)團(tuán)體具有訴訟能力優(yōu)勢(shì)。不同的社會(huì)團(tuán)體基于對(duì)與本團(tuán)體相關(guān)的公共事務(wù)如環(huán)境保護(hù)、消費(fèi)者權(quán)益等的了解與熟悉，在行使原告權(quán)利或承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)方面更加方便。同時(shí)將訴權(quán)直接賦予以維護(hù)某一群體權(quán)益為宗旨的社會(huì)團(tuán)體，不僅可以有效解決卷入糾紛的當(dāng)事人眾多和個(gè)人起訴搭便車等問題，而且能使社團(tuán)的監(jiān)督權(quán)力獲得司法強(qiáng)制的有力保障。綜上筆者認(rèn)為由檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟的提起人，不僅能夠使侵害社會(huì)公共利益的行為處于嚴(yán)密的監(jiān)督和有效遏制之下，維護(hù)公民、法人和國(guó)家的經(jīng)濟(jì)利益，還可以“在最

37、大程度上保證起訴標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一公正，避免私人起訴可能產(chǎn)生的報(bào)復(fù)和濫訴弊端，實(shí)現(xiàn)訴訟的效率與效益”。并且其訴訟地位較為超脫，可減少外部力量的干涉，充分發(fā)揮公益訴訟的功能?，F(xiàn)代法關(guān)于公共利益的保護(hù)一般由公務(wù)員代表國(guó)家履行，但僅依靠公務(wù)員來維護(hù)是不夠的，因此必須賦予公民和社會(huì)組織直接起訴權(quán)，同時(shí)，鼓勵(lì)民眾通過“公益訴訟” 等形式積極參與社會(huì)監(jiān)督，能形成對(duì)侵害社會(huì)公益行為有效威懾的監(jiān)督制約。讓某些社會(huì)團(tuán)體作為群體訴訟的適格當(dāng)事人，一方面有助于保障受害者的實(shí)體權(quán)益，另一方面可以減少訴訟環(huán)節(jié)和訴訟浪費(fèi)而有利于減少程序利益的耗費(fèi)。（二）相關(guān)問題的解決方法在具體實(shí)踐過程中還可能出現(xiàn)各原告主體之間關(guān)系不明確，訴權(quán)沖

38、突等問題。第一，對(duì)于各原告主體之間的關(guān)系，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，它應(yīng)當(dāng)是提起公益訴訟的主要主體，自然人、法人或其他組織應(yīng)是輔助主體。為了防止有的檢察院怠于行使職責(zé)，公民、法人或其他組織在申請(qǐng)后檢察院不提起的，可以以自己名義提起。它實(shí)際上為公民和社會(huì)團(tuán)體提起行政訴訟設(shè)置了必經(jīng)的前置程序，即必須先行申請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)提起訴訟。如此以來，就限制了訴權(quán)的直接行使，增加了訴訟環(huán)節(jié)，降低了對(duì)公益保護(hù)的效率，不利于公民權(quán)利的行使。24筆者認(rèn)為，法律應(yīng)賦予除檢察機(jī)關(guān)之外的其他主體提起行政公益訴訟的選擇權(quán)。即公民、法人及其他組織根據(jù)自己的意愿在充分考慮自身的條件、風(fēng)險(xiǎn)后果的基礎(chǔ)上，自行選擇是否向檢察機(jī)關(guān)

39、申請(qǐng)，由檢察機(jī)關(guān)提起訴訟，還是以自己的名義提起訴訟。第二，在解決訴權(quán)沖突問題上，筆者認(rèn)為，在主體相同的情況下，應(yīng)當(dāng)適用“先訴優(yōu)于后訴原則”：由先訴的主體享有原告資格，后訴當(dāng)事人可以在訴訟時(shí)效之內(nèi)基于相同的事實(shí)和理由由法院裁定適用先訴的判決或裁定結(jié)果；在主體不同的情況下同時(shí)起訴的，則適用“吸收合并原則”；同時(shí)起訴的主體中有檢察機(jī)關(guān)，則由檢察機(jī)關(guān)代表公民和其他組織行使公益訴權(quán)；如果只有社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人起訴，則由社會(huì)團(tuán)體代表公民個(gè)人行使公益訴權(quán)；在檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體都沒有行使訴權(quán)的情況下，則允許公民個(gè)人自行提起行政公益訴訟。25359-360結(jié)語(yǔ)關(guān)于如何定位行政公益訴訟原告資格，一直是我國(guó)法學(xué)界長(zhǎng)期以來爭(zhēng)議較大，在實(shí)踐中難以把握的一個(gè)問題。實(shí)際上行政訴訟原告資格的確定是一個(gè)世界性難題而不是我國(guó)行政審判的獨(dú)有現(xiàn)象。我國(guó)國(guó)內(nèi)暫無(wú)明確立法來規(guī)定提起行政公益訴訟需要具備怎樣的原告資格，因此對(duì)于如何構(gòu)建行政公益訴訟原告制度，應(yīng)借鑒國(guó)外法理及司法實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)然對(duì)行政訴訟原告資格的探討更要立足于現(xiàn)實(shí)之中不能脫離本國(guó)國(guó)情，在此基礎(chǔ)上力求尋找到一條切合實(shí)際而又與理論保持一致的發(fā)展途徑。致謝歷時(shí)幾個(gè)月，論文終于成稿。在寫作的過程