農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)演變機(jī)理與調(diào)控

1、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)：演變、機(jī)理與調(diào)控隨著我國(guó)工業(yè)化、 城鎮(zhèn)化的發(fā)展 , 農(nóng)地非農(nóng)化進(jìn)程不斷加快 , 糧食安全、環(huán)境 安全和生態(tài)安全受到嚴(yán)重威脅。由于農(nóng)民賴(lài)以生存的土地被征收 , 征地矛盾日益 突出, 農(nóng)民權(quán)益受到侵害 , 以至于失地農(nóng)民生計(jì)困難 , 社會(huì)安全的不確定性大大增 加。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推動(dòng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張占用耕地的同時(shí) , 數(shù)量巨大的農(nóng)村集體, 未能發(fā)揮存量資源, 城鄉(xiāng)土地資產(chǎn)價(jià)值日, 城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)仍然建設(shè)用地的流動(dòng)受到國(guó)家嚴(yán)格限制 , 很少用于二次開(kāi)發(fā)利用 的重要作用。改革開(kāi)放以后 , 我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立并完善 益顯化, 農(nóng)民集體所有建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)逐漸盛行。但當(dāng)前, 農(nóng)村集體建設(shè)用

2、地流轉(zhuǎn)在法律上并不得到認(rèn)可 處于分割狀態(tài) , 集體建設(shè)用地利用效率較低 ,這不能滿(mǎn)足新時(shí)期社會(huì)發(fā)展的需要。因此, 在我國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、科學(xué)發(fā)展、土地節(jié)約集約利用以及保護(hù)農(nóng)民土地權(quán) 益等目標(biāo)的指引下 , 加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)范、有效管理顯得尤為必 要。本研究通過(guò)總結(jié)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)歷史演變過(guò)程 , 分析集體建設(shè)用地流 轉(zhuǎn)中事物內(nèi)在的本質(zhì)的必然的聯(lián)系 , 探討流轉(zhuǎn)調(diào)控的基本原理和策略 , 提出了農(nóng) 村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的制度框架和立法建議 , 以便推動(dòng)流轉(zhuǎn)交易的規(guī)范有序進(jìn)行 ,為在農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略下實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置提供經(jīng)驗(yàn)和理論借鑒。本研究按照“提出問(wèn)題”-“分析問(wèn)題”-

3、“解決問(wèn)題”的基本邏輯框架進(jìn)行具 體分析。在本文看來(lái) ,目前農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)已經(jīng)為理論和實(shí)踐界所重視 , 針對(duì) 各試點(diǎn)單位實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié) , 以及集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新與改革的研究比較 全面, 特別是制度變遷和制度創(chuàng)新受到廣泛關(guān)注。而農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)既是 土地物質(zhì)載體的流轉(zhuǎn) , 也是土地利用權(quán)利的流轉(zhuǎn) , 是土地資源優(yōu)化配置的必然要 求, 涉及土地供需均衡、權(quán)利均衡以及市場(chǎng)與政府干預(yù)等眾多內(nèi)容。土地供需均 衡理論、地租地價(jià)理論、土地產(chǎn)權(quán)理論、國(guó)家適度宏觀調(diào)控理論、系統(tǒng)論與控制 論以及法和經(jīng)濟(jì)學(xué)理論在資源配置、 權(quán)利結(jié)構(gòu)安排、 政府與市場(chǎng)的協(xié)調(diào)、 復(fù)雜事 物的發(fā)展與管理以及效率與公平的

4、關(guān)系等領(lǐng)域有著深刻的闡述 , 對(duì)于農(nóng)村集體建 設(shè)用地流轉(zhuǎn)的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容和方法論有著重要的啟示。研究表明 , 我國(guó)農(nóng)村土地集 體所有制建立以后 , 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了長(zhǎng)期的演變過(guò)程。改革開(kāi)放以前 , 由于實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制 , 我國(guó)禁止農(nóng)村集體建設(shè)用地自由流轉(zhuǎn)；但隨著改革開(kāi)放政策的實(shí)施以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展 , 集體建設(shè)用地的自發(fā)、無(wú) 序流轉(zhuǎn)逐漸盛行；到 20世紀(jì)90年代中期以后 ,農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的探索、規(guī)范管理逐步加強(qiáng) ,促進(jìn)了流轉(zhuǎn)有序進(jìn)行。 當(dāng)前,我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)范圍 不斷擴(kuò)大 ,交易組織化程度不斷提高 ,規(guī)范管理措施日益加強(qiáng) , 收益分配逐漸向農(nóng) 民集體和農(nóng)民傾斜 ,取得了顯著成

5、效。同時(shí), 農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)也面臨法律制 度不健全,城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)不統(tǒng)一 ,公眾認(rèn)識(shí)不一致 ,配套措施缺失,具體操作困難 ,農(nóng)民土地權(quán)益缺乏保障等挑戰(zhàn)。因此 , 進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度改 革, 已極為迫切。在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)演變分析基礎(chǔ)上 , 本研究分別運(yùn)用政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論、 經(jīng)濟(jì)計(jì)量模型以及模塊化方法 , 從形成機(jī)理、驅(qū)動(dòng)機(jī)理和運(yùn)行機(jī)理 , 即農(nóng)村集體建 設(shè)用地流轉(zhuǎn)為什么能夠形成、 什么因素推動(dòng)其不斷發(fā)展以及流轉(zhuǎn)交易系統(tǒng)如何運(yùn) 行等三個(gè)層面 , 系統(tǒng)而全面地闡述了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機(jī)理問(wèn)題。在機(jī)理分 析過(guò)程中 , 形成機(jī)理和驅(qū)動(dòng)機(jī)理更多的是關(guān)注農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的宏觀方面

6、 它們既有聯(lián)系也有區(qū)別；而運(yùn)行機(jī)理則深入研究完成一次流轉(zhuǎn)交易的細(xì)節(jié)問(wèn)題。形成機(jī)理的研究表明 , 農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是集體建設(shè)用地的商品屬性、建筑 地租以及建設(shè)用地的資本功能等內(nèi)部因素和商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、土地資源的稀缺、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化以及分配方式的變革等外部因素綜合作用的結(jié)果 , 并且流轉(zhuǎn)的產(chǎn) 是兩個(gè)概念。驅(qū)動(dòng)機(jī)理分析進(jìn)一步闡述了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)得以持續(xù)發(fā)展的 動(dòng)力問(wèn)題 ,正是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展 ,農(nóng)地管制制度加強(qiáng) , 以及土地市場(chǎng)化程度提高 , 改 變了城鄉(xiāng)土地需求結(jié)構(gòu) , 顯化了土地資產(chǎn)價(jià)值 , 促使農(nóng)村集體建設(shè)用地按照市場(chǎng) 規(guī)律進(jìn)行配置 , 從經(jīng)濟(jì)和制度上驅(qū)動(dòng)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)不斷發(fā)展。生

7、在時(shí)間上要早于法律的允許規(guī)則而存在, 其能否形成與法律是否允許流轉(zhuǎn)完全由此可見(jiàn), 經(jīng)濟(jì)發(fā)展不但對(duì)流轉(zhuǎn)的形成具有重要作用 , 同時(shí)還推動(dòng)著流轉(zhuǎn)的 不斷發(fā)展。運(yùn)行機(jī)理分析則表明 , 一次流轉(zhuǎn)交易從開(kāi)始到完成 ,實(shí)際上等同于一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn) , 這個(gè)系統(tǒng)包含若干基本過(guò)程且存在流轉(zhuǎn)決策、要件審查、交易 合法性審查、 土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和土地登記、 市場(chǎng)機(jī)制、 公眾參與等貫 穿于整個(gè)過(guò)程的共同因素 , 時(shí)間耗費(fèi)是流轉(zhuǎn)經(jīng)歷的眾多環(huán)節(jié)所帶來(lái)的主要成本。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在的問(wèn)題和客觀規(guī)律表明了流轉(zhuǎn)調(diào)控的必要性 和依據(jù)。毫無(wú)疑問(wèn) , 流轉(zhuǎn)調(diào)控的目的是實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。但不同流轉(zhuǎn)調(diào)控政策的實(shí)施

8、 , 其發(fā)揮作用的路徑存在明顯差異 ,政府主體間的傳導(dǎo)路徑適合于行政指令調(diào)控 , 中間信號(hào)變量型的傳導(dǎo)路徑適合于市場(chǎng)調(diào)控； 而不同傳導(dǎo)路徑下的信息反饋機(jī)制以及傳導(dǎo)時(shí)滯同樣存在明顯差異 , 這使加快流 轉(zhuǎn)調(diào)控傳導(dǎo)效率 , 減少調(diào)控傳導(dǎo)時(shí)滯顯得尤為重要。并且單純市場(chǎng)機(jī)制、數(shù)量配 額控制、最低交易價(jià)格管制、收益分配制度等可供選擇的調(diào)控工具中 , 任何一種 單一的調(diào)控手段在發(fā)揮作用的同時(shí) , 也可能對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)均衡造成不利影 響。因此 , 農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)調(diào)控需要依靠公益性用地與經(jīng)營(yíng)性用地調(diào)控的 差異化、土地供給彈性與剛性的結(jié)合、最低價(jià)格管制的同時(shí)提高農(nóng)地經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼、 流轉(zhuǎn)收益權(quán)與管理權(quán)分離、

9、破除集體經(jīng)濟(jì)的“囚徒困境”等策略的配合實(shí)施。最 后, 通過(guò)對(duì)流轉(zhuǎn)演變、機(jī)理和調(diào)控研究成果的具體運(yùn)用 , 本研究將相關(guān)結(jié)論上升為 農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度。本文認(rèn)為, 農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的基本結(jié)構(gòu)由調(diào)控層、管理層、市場(chǎng) 運(yùn)行層和監(jiān)督層等四個(gè)層面組成。在宏觀調(diào)控層和管理層的前提下 , 農(nóng)村集體建 設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)發(fā)生流轉(zhuǎn)交易 , 市場(chǎng)運(yùn)行層因此處于核心地位 , 而監(jiān)督層又對(duì)其 他三個(gè)層面進(jìn)行監(jiān)控 , 使農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度發(fā)揮預(yù)期作用。由于各層次 相互聯(lián)系且相互制約 ,從而形成了一個(gè)有機(jī)整體。 并且,在吸納當(dāng)前農(nóng)村集體建設(shè) 用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上 , 詳細(xì)提出了流轉(zhuǎn)的范圍與條件、方式與程序、 產(chǎn)權(quán)管理、審批管理和收益分配的一系列規(guī)則 , 并闡述了完善社會(huì)發(fā)展路徑選擇、 土地用途管制、 土地利用總體規(guī)劃與年度計(jì)劃編制、 土地有形市場(chǎng)建設(shè)、 土地征 收制度改革和村民自治制度改革等配套措施的建議。同時(shí), 本研究還提出了一些可供選擇的立法建議。即 ,(1) 立法中應(yīng)該明確土 地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外建設(shè)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目可以使用集體建設(shè)用地；(2) 立法中應(yīng)該明確依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán) , 可以出讓、轉(zhuǎn)讓、 出租或者作價(jià)入股、出資等方式流轉(zhuǎn)； (3) 立法