PPP操作流程與法律服務(wù)課件

1、1 PPP操作流程解析操作流程解析 1 2 目錄 一 二 PPP運作流程解析 PPP項目的法律服務(wù) 3 15 4 15 u項目發(fā)起項目發(fā)起 政府和社會資本合作項目由政府或社會資本發(fā)起，以政府發(fā)起為主。 (1)政府發(fā)起。政府和社會資本合作中心應(yīng)負責向交通、住建、環(huán)保、能源、 教育、醫(yī)療、體育健身和文化設(shè)施等行業(yè)主管部門征集潛在政府和社會資本合作 項目。行業(yè)主管部門可從國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項規(guī)劃中的新建、改 建項目或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在項目。 (2)社會資本發(fā)起。社會資本應(yīng)以項目建議書的方式向政府和社會資本合作中 心推薦潛在政府和社會資本合作項目。 5 15 u項目篩選項目篩選 政府和

2、社會資本合作項目由政府或社會資本發(fā)起，以政府發(fā)起為主。 財政部門（政府和社會資本合作中心）會同行業(yè)主管部門，對潛在政府和社會資 本合作項目進行評估篩選，確定備選項目。財政部門（政府和社會資本合作中心）應(yīng) 根據(jù)篩選結(jié)果制定項目年度和中期開發(fā)計劃。 對于列入年度開發(fā)計劃的項目，項目發(fā)起方應(yīng)按財政部門（政府和社會資本合作 中心）的要求提交相關(guān)資料。新建、改建項目應(yīng)提交可行性研究報告、項目產(chǎn)出說明 和初步實施方案；存量項目應(yīng)提交存量公共資產(chǎn)的歷史資料、項目產(chǎn)出說明和初步實 施方案。 投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、市場

3、化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施 及公共服務(wù)類項目，適宜采用及公共服務(wù)類項目，適宜采用PPPPPP模式。模式。 6 15 u物有所值評價物有所值評價 財政部門政府和社會資本合作中心會同行業(yè)主管部門，從定性和定量兩方面 開展物有所值評價工作。定量評價工作由各地根據(jù)實際情況開展。 定性評價重點關(guān)注項目采用政府和社會資本合作模式與采用政府傳統(tǒng)采購模 式相比能否增加供給、優(yōu)化風險分配、提高運營效率、促進創(chuàng)新和公平競爭等。 定量評價主要通過對政府和社會資本合作項目全生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn) 值與公共部門比較值進行比較，計算項目的物有所值量值，判斷政府和社會資本 合作模式是否降低項目全生命周期成本。 7 15 u財政

4、承受能力論證財政承受能力論證 為確保財政中長期可持續(xù)性，財政部門應(yīng)根據(jù)項目全生命周期內(nèi)的 財政支出、政府債務(wù)等因素，對部分政府付費或政府補貼的項目，開展 財政承受能力論證，每年政府付費或政府補貼等財政支出不得超出當年 財政收入的一定比例。 8 u組織實施機構(gòu)組織實施機構(gòu) 按照地方政府的相關(guān)要求，明確相應(yīng)的行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運營公司 或其他相關(guān)機構(gòu)，作為政府授權(quán)的項目實施機構(gòu)，在授權(quán)范圍內(nèi)負責PPP項目的前期 評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期 滿移交等工作?？紤]到PPP運作的專業(yè)性，通常情況下需要聘請PPP咨詢服務(wù)機構(gòu)。 項目組織實施通常會建立

5、項目領(lǐng)導小組和工作小組，領(lǐng)導小組負責重大問題的決 策、政府高層溝通、總體工作的指導等，項目小組負責項目公司的具體開展，以PPP 咨詢服務(wù)機構(gòu)為主要組成。項目實施機構(gòu)需要制定工作計劃，包含工作階段、具體工 作內(nèi)容、實施主體、預計完成時間等內(nèi)容。 縣級（含）以上地方人民政府可建立專門協(xié)調(diào)機制，主要負責項目評審、組織 協(xié)調(diào)和檢查督導等工作，實現(xiàn)簡化審批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定 的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項目實施機構(gòu)，負責項目準備、采購、監(jiān)管和移 交等工作。 9 u盡職調(diào)查盡職調(diào)查 項目內(nèi)部調(diào)查項目內(nèi)部調(diào)查 項目實施機構(gòu)擬定調(diào)研提綱，應(yīng)至少從法律和政策、經(jīng)濟和財務(wù)、項目自身三個 方面

6、把握，主要包括政府項目的批文和授權(quán)書、國家、省和地方對項目的關(guān)于土地、 稅收等方面的優(yōu)惠政策、特許經(jīng)營和收費的相關(guān)規(guī)定等；社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀及總體發(fā) 展規(guī)劃、與項目有關(guān)的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況、建設(shè)規(guī)劃、現(xiàn)有管理體制、現(xiàn)有收費 情況及結(jié)算和調(diào)整機制等；項目可行性研究報告、環(huán)境影響評價報告、初步設(shè)計、已 形成的相關(guān)資產(chǎn)、配套設(shè)施的建設(shè)情況、項目用地的征地情況等。 外部投資人調(diào)查外部投資人調(diào)查 根據(jù)項目基本情況、行業(yè)現(xiàn)狀、發(fā)展規(guī)劃等，與潛在投資人進行聯(lián)系溝通，獲得 潛在投資人的投資意愿信息，并對各類投資人的投資偏好、資金實力、運營能力、項 目訴求等因素進行分析研究，與潛在合適的投資人進行溝通，組織調(diào)研

7、及考察。 10 u實施方案編制實施方案編制 通過前期的調(diào)查研究及分析論證，完成項目招商實施方案編制。招商實施方案主 要內(nèi)容： （一）項目概況 項目概況主要包括基本情況、經(jīng)濟技術(shù)指標和項目公司股權(quán)情況等。 （二）風險分配基本框架。 按照風險分配優(yōu)化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能 力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風 險。 （三）PPP運作模式 PPP運作模式主要包括委托運營、管理合同、建設(shè)-運營-移交、建設(shè)-擁有-運營 、轉(zhuǎn)讓-運營-移交和改建-運營-移交等。具體運作方式的選擇主要由收費定價機制、 項目投資收益水平、風險分配基本框架、

8、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決 定。選擇適合的模式至關(guān)重要！ 11 （四）交易結(jié)構(gòu) 交易結(jié)構(gòu)主要包括項目投融資結(jié)構(gòu)、回報機制和相關(guān)配套安排。項目投融資結(jié)構(gòu)主 要說明項目資本性支出的資金來源、性質(zhì)和用途，項目資產(chǎn)的形成和轉(zhuǎn)移等。項目回 報機制主要說明社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費、可行性缺口補 助和政府付費等支付方式。 （五）合同體系 合同體系主要包括項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營服務(wù)合同 、原料供應(yīng)合同、產(chǎn)品采購合同和保險合同等。項目合同是其中最核心的法律文件。 （六）監(jiān)管架構(gòu)。 監(jiān)管架構(gòu)主要包括授權(quán)關(guān)系和監(jiān)管方式。授權(quán)關(guān)系主要是政府對項目實施機構(gòu)的授

9、 權(quán)，以及政府直接或通過項目實施機構(gòu)對社會資本的授權(quán)；監(jiān)管方式主要包括履約管 理、行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督等。 （七）采購方式選擇 采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。項 目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目采購需求特點，依法選擇適當采購方式。 12 u實施方案審核實施方案審核 為提高工作效率，財政部門應(yīng)當會同相關(guān)部門及外部專家建立PPP項目的評審 機制，從項目建設(shè)的必要性及合規(guī)性、PPP模式的適用性、財政承受能力以及價格 的合理性等方面，對項目實施方案進行評估，確?！拔镉兴怠?。評估通過驗證 的，由項目實施機構(gòu)報政府審核；未通過驗證的，可在實施方案調(diào)整后重新驗證 ；經(jīng)重新驗證仍不

10、能通過的，不再采用政府和社會資本合作模式。 13 u項目預審項目預審 項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目需要準備資格預審文件，發(fā)布資格預審公告，邀請社會 資本和與其合作的金融機構(gòu)參與資格預審，驗證項目能否獲得社會資本響應(yīng)和實現(xiàn)充 分競爭，并將資格預審的評審報告提交財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。 項目有3家以上社會資本通過資格預審的，項目實施機構(gòu)可以繼續(xù)開展采購文件準 備工作；項目通過資格預審的社會資本不足3家的，項目實施機構(gòu)應(yīng)在實施方案調(diào)整 后重新組織資格預審；項目經(jīng)重新資格預審合格社會資本仍不夠3家的，可依法調(diào)整 實施方案選擇的采購方式。 資格預審公告應(yīng)包括項目授權(quán)主體、項目實施機構(gòu)和項目名稱

11、、采購需求、對社 會資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與采購活動、擬確定參與競爭的合格社會資本 的家數(shù)和確定方法,以及社會資本提交資格預審申請文件的時間和地點。提交資格預 審申請文件的時間自公告發(fā)布之日起不得少于15個工作日。 14 u項目采購文件編制項目采購文件編制 項目采購文件應(yīng)包括采購邀請、競爭者須知（包括密封、簽署、蓋章要求等） 、競爭者應(yīng)提供的資格、資信及業(yè)績證明文件、采購方式、政府對項目實施機構(gòu) 的授權(quán)、實施方案的批復和項目相關(guān)審批文件、采購程序、響應(yīng)文件編制要求、 提交響應(yīng)文件截止時間、開啟時間及地點、強制擔保的保證金交納數(shù)額和形式、 評審方法、評審標準、政府采購政策要求、項目合同

12、草案及其他法律文本等。 15 u響應(yīng)文件評審響應(yīng)文件評審 項目PPP運作需建立方案評審小組。評審小組由項目實施機構(gòu)代表和評審專 家共5人以上單數(shù)組成，其中評審專家人數(shù)不得少于評審小組成員總數(shù)的2/3。 評審專家可以由項目實施機構(gòu)自行選定，但評審專家中應(yīng)至少包含1名財務(wù)專家 和1名法律專家。項目實施機構(gòu)代表不得以評審專家身份參加項目的評審。 16 u談判與合同簽署談判與合同簽署 項目實施機構(gòu)應(yīng)成立專門的采購結(jié)果確認談判工作組。按照候選社會資本的排 名，依次與候選社會資本及與其合作的金融機構(gòu)就合同中可變的細節(jié)問題進行合同 簽署前的確認談判，率先達成一致的即為中選者。確認談判不得涉及合同中不可談 判

13、的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會資本進行再次談判。 確認談判完成后，項目實施機構(gòu)應(yīng)與中選社會資本簽署確認談判備忘錄，并將 采購結(jié)果和根據(jù)采購文件、響應(yīng)文件、補遺文件和確認談判備忘錄擬定的合同文本 進行公示，公示期不得少于5個工作日。 公示期滿無異議的項目合同，應(yīng)在政府審核同意后，由項目實施機構(gòu)與中選社 會資本簽署。需要為項目設(shè)立專門項目公司的，待項目公司成立后，由項目公司與 項目實施機構(gòu)重新簽署項目合同，或簽署關(guān)于承繼項目合同的補充合同。 17 u項目公司設(shè)立項目公司設(shè)立 社會資本可依法設(shè)立項目公司。政府可指定相關(guān)機構(gòu)依法參股項目公司。項 目實施機構(gòu)和財政部門（政府和社會資本合作中

14、心）應(yīng)監(jiān)督社會資本按照采購文 件和項目合同約定，按時足額出資設(shè)立項目公司。 u項目融資管理項目融資管理 項目融資由社會資本或項目公司負責。社會資本或項目公司應(yīng)及時開展融資方 案設(shè)計、機構(gòu)接洽、合同簽訂和融資交割等工作。財政部門（政府和社會資本合作 中心）和項目實施機構(gòu)應(yīng)做好監(jiān)督管理工作，防止企業(yè)債務(wù)向政府轉(zhuǎn)移。 18 u績效監(jiān)測與支付績效監(jiān)測與支付 社會資本項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目合同約定，監(jiān)督社會資本或項目公司履行 合同義務(wù)，定期監(jiān)測項目產(chǎn)出績效指標，編制季報和年報，并報財政部門（政府 和社會資本合作中心）備案。項目合同中涉及的政府支付義務(wù)，財政部門應(yīng)結(jié)合 中長期財政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，納入同級政府

15、預算，按照預算管理相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。項 目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目合同約定的產(chǎn)出說明，按照實際績效直接或通知財政部門 向社會資本或項目公司及時足額支付。 u中期評估中期評估 項目實施機構(gòu)應(yīng)每3-5年對項目進行中期評估，重點分析項目運行狀況和項目合 同的合規(guī)性、適應(yīng)性和合理性；及時評估已發(fā)現(xiàn)問題的風險，制訂應(yīng)對措施，并報 財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。 19 項目移交時，項目實施機構(gòu)或政府指定的其他機構(gòu)代表政府收回項目合同約定的項 目資產(chǎn)。 項目合同中應(yīng)明確約定移交形式、補償方式、移交內(nèi)容和移交標準。移交形式包括 期滿終止移交和提前終止移交；補償方式包括無償移交和有償移交；移交內(nèi)容包括項 目資產(chǎn)

16、、人員、文檔和知識產(chǎn)權(quán)等；移交標準包括設(shè)備完好率和最短可使用年限等指 標。 項目實施機構(gòu)或政府指定的其他機構(gòu)應(yīng)組建項目移交工作組，根據(jù)項目合同約定與 社會資本或項目公司確認移交情形和補償方式，制定資產(chǎn)評估和性能測試方案。 社會資本或項目公司應(yīng)將滿足性能測試要求的項目資產(chǎn)、知識產(chǎn)權(quán)和技術(shù)法律文件 ，連同資產(chǎn)清單移交項目實施機構(gòu)或政府指定的其他機構(gòu)，辦妥法律過戶和管理權(quán)移 交手續(xù)。社會資本或項目公司應(yīng)配合做好項目運營平穩(wěn)過渡相關(guān)工作。 項目移交完成后，財政部門（政府和社會資本合作中心）應(yīng)組織有關(guān)部門對項目產(chǎn) 出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、政府和社會資本合作模式應(yīng)用等進行績效評價 ，并按相關(guān)規(guī)定

17、公開評價結(jié)果。 20 目錄 一 二 PPP運作流程解析 PPP項目的法律服務(wù) 21 u律師參與律師參與PPPP項目服務(wù)項目服務(wù) 作為PPP項目的專業(yè)服務(wù)律師，不能僅僅局限于為政府提供PPP專項服務(wù)或者 常年法律顧問服務(wù)，作為PPP項目合同主體的另一方，即社會資本方同樣需要專業(yè) 律師的法律服務(wù)。無論是前期參與招投標還是后期與政府合作方式的設(shè)計、項目 公司的組建、設(shè)立以及投融資的進行等，尤其是如何通過設(shè)計PPP項目特許經(jīng)營合 同，以期與政府達到共贏之目的，都需要專業(yè)律師提供服務(wù)。 除了此兩方PPP項目合同主體，專業(yè)律師也可以為金融第三方、新組建的PPP 項目公司（SPV公司）、PPP項目總承包商、

18、分包商、運營商等不同主體提供法律 服務(wù)。 22 u政府或政府部門提供法律服務(wù)內(nèi)容政府或政府部門提供法律服務(wù)內(nèi)容 1、項目識別階段:協(xié)助政府根據(jù)物有所值評價體系對項目進行評價，并根據(jù)評價 結(jié)果對當?shù)卣斦惺苣芰M行論證，篩選出適合PPP運作模式的項目。 2、項目準備階段:協(xié)助政府設(shè)計PPP模式運作的基本交易架構(gòu)和商業(yè)模式；協(xié)助政 府PPP實施機構(gòu)編制PPP實施方案，包括項目基本情況、風險分配基本框架、具體PPP 模式的選擇、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、監(jiān)管架構(gòu)和采購方式選擇的設(shè)計等。根據(jù)政府 批準的實施方案，細化各項工作，進行具體工作分配，構(gòu)建雙方工作流程和程序， 編制PPP項目實施工作計劃，各方均

19、按照已確定的實施工作計劃執(zhí)行。 3、項目采購階段:協(xié)助政府確定社會資本的資格要求、資信及業(yè)績等要求，協(xié)助 政府選定的采購代理機構(gòu)編制采購文件中的商務(wù)部分。參與采購過程，協(xié)助采購過 程關(guān)鍵流程控制。根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)的要求，編制適合PPP項目的項目合同。參與政 府與中標（成交）的社會資本的協(xié)商，談判，參與簽署項目合同。參與其他項目相 關(guān)的會議、談判、磋商，并發(fā)表專業(yè)建議。協(xié)助政府引入社會資本方。 23 u政府或政府部門提供法律服務(wù)內(nèi)容政府或政府部門提供法律服務(wù)內(nèi)容 4、項目建設(shè)階段:對于政府參股的項目協(xié)助政府制定融資策略和方案。協(xié)助政府 制定項目監(jiān)管條例，并協(xié)助政府對項目進行監(jiān)督，協(xié)助政府進行合同

20、修訂、違約責 任劃分追究和爭議解決等工作。 5、項目移交階段:協(xié)助設(shè)計項目移交形式、補償方式、移交內(nèi)容和移交標準，協(xié) 助梳理項目資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)和技術(shù)法律文件，協(xié)助政府制定項目移交性能測試 方案。 6、過程咨詢:在上述過程中，書面或口頭解答嗦引可政府提出的咨詢問題。 7、其他:為有關(guān)人員就上述服務(wù)提供培訓指導，任何其他甲方委托、乙方接受的 咨詢服務(wù)內(nèi)容。 24 u社會投資方提供以下服務(wù)社會投資方提供以下服務(wù) 1、項目評估:協(xié)助進行項目盡職調(diào)查、財務(wù)可行性評估、投入產(chǎn)出現(xiàn)金流量分析、融 資方案評估、項目風險評估。 2、方案設(shè)計:項目交易結(jié)構(gòu)設(shè)計，風險分配設(shè)計，融資策略與融資方案設(shè)計（包括但 不

21、限于產(chǎn)業(yè)基金、信托、債券、資產(chǎn)證券化、項目收益?zhèn)确绞剑▋r方案、調(diào)價方 案及政府補償方案設(shè)計，開發(fā)模式設(shè)計。 3、投標談判:制定投標方案和戰(zhàn)略，協(xié)助編制投標書、產(chǎn)出說明書等文件，協(xié)助與政 府進行談判，參與其他和項目相關(guān)的會議、談判、磋商，并發(fā)表專業(yè)建議。 4、協(xié)議簽訂及管理:協(xié)助客戶對協(xié)議風險進行分析和識別，制定風險控制和管理方案； 起草PPP協(xié)議、收益協(xié)議及融資協(xié)議；協(xié)助客戶進行協(xié)議談判，包括制定談判策略、研究 談判過程中遇到的專業(yè)問題和整理談判成果；協(xié)助客戶制定合同管理目標和執(zhí)行計劃； 從專業(yè)角度為解決合同爭議提供支持，對于執(zhí)行遇到困難的合同進行重新談判；協(xié)助客 戶對執(zhí)行中的合同進行階

22、段性評估，對執(zhí)行完的合同進行后評估，總結(jié)經(jīng)驗教訓并為決 策提供支持。 25 u社會投資方提供以下服務(wù)社會投資方提供以下服務(wù) 5、項目建設(shè):項目公司的設(shè)立方案(法律與治理方面)，項目公司章程的制定，為本 項目提供資金支持或為本項目引入投資人。 6、項目運營:協(xié)助項目公司制定項目運營方案，為項目后續(xù)運營管理提供資金、技 術(shù)、資源及人員等方面的支持，為項目公司提供會計處理與稅收實務(wù)支持。 7、項目移交:協(xié)助設(shè)計項目移交形式、補償方式、移交內(nèi)容和移交標準，協(xié)助梳理 項目資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)和技術(shù)法律文件。 8、其他:梳理行業(yè)相關(guān)的政策法現(xiàn)并做適當政策趨勢預測，規(guī)避相關(guān)的風險，為企 業(yè)的有關(guān)人員提供關(guān)于上

23、述服務(wù)的培訓指導。 26 u律師服務(wù)律師服務(wù)PPPPPP項目的職責和義務(wù)項目的職責和義務(wù) 1、要嚴格依據(jù)中華人民共和國律師法、律師職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀律規(guī)范 規(guī)定，恪守行業(yè)規(guī)范、職業(yè)操守和職業(yè)道德。 2、要遵守保密義務(wù)，在PPP項目服務(wù)過程中，除按照與政府或社會資本方等 的合同履行相關(guān)義務(wù)外，同時必須對其提供法律服務(wù)過程中接觸、了解到的國家 秘密、商業(yè)秘密、不宜公開的情況及個人隱私負有保密的義務(wù)。 3、要防止利益沖突義務(wù)，擔任PPP項目的服務(wù)律師以及律師事務(wù)所，如果同 時擔任合同雙方或當事人雙方的服務(wù)律師或者與其均有利益關(guān)系的，應(yīng)依照相關(guān) 律師執(zhí)業(yè)避免利益沖突的規(guī)則。 4、要防止不正當?shù)耐懈偁帲?/p>

24、擔任PPP項目的律師以及律師事務(wù)所，應(yīng)當嚴 格按照律師法、律師職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀律規(guī)范等來進行同行業(yè)的競爭， 防止行業(yè)內(nèi)部出現(xiàn)不正當?shù)母偁幮袨橐约霸g毀同行的行為出現(xiàn)。 27 uPPPPPP項目政府方主要法律風險項目政府方主要法律風險 1.社會資本方隱瞞真實情況，提供虛假的資信證明文件，沒有充足的項目資 金、融資能力、項目經(jīng)驗以及履約能力； 2.社會資本方違反PPP 項目合同約定，擅自轉(zhuǎn)讓股權(quán)、變更股東、轉(zhuǎn)讓項目 公司資產(chǎn)、進行抵押、質(zhì)押等行為，導致PPP 項目無法持續(xù)發(fā)展； 3.PPP 項目的運作方式存在違規(guī)性、違法性等行為； 4.社會資本方違規(guī)、違法進行項目建設(shè)，工程質(zhì)量存在重大安全隱患等； 5.社會資本方破產(chǎn)、資不抵債，放棄PPP 項目； 6.政府自身沒有履約能力，在使用者付費不足以彌補社會資本方的投資回報 時，政府無法按照PPP 項目合同約定向社會資本方支付可行性缺口補助或者其他 合理回報； 28 uPPPPPP項目社會資本方項目社會資本方/ /項目公司主要法律風險項目公司主要法律風險 1.政府隱瞞真實情況，沒有充足的資金補償能力，導致社會資本方投入PPP 項目的資金，無法按照PPP 項目合同約定獲得政府補助或者其他合理回報； 2.政府未獲得簽署PPP 項目合作合同的合法、有效