PPP操作流程與法律服務課件

1、1 PPP操作流程解析操作流程解析 1 2 目錄 一 二 PPP運作流程解析 PPP項目的法律服務 3 15 4 15 u項目發(fā)起項目發(fā)起 政府和社會資本合作項目由政府或社會資本發(fā)起，以政府發(fā)起為主。 (1)政府發(fā)起。政府和社會資本合作中心應負責向交通、住建、環(huán)保、能源、 教育、醫(yī)療、體育健身和文化設施等行業(yè)主管部門征集潛在政府和社會資本合作 項目。行業(yè)主管部門可從國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項規(guī)劃中的新建、改 建項目或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在項目。 (2)社會資本發(fā)起。社會資本應以項目建議書的方式向政府和社會資本合作中 心推薦潛在政府和社會資本合作項目。 5 15 u項目篩選項目篩選 政府和

2、社會資本合作項目由政府或社會資本發(fā)起，以政府發(fā)起為主。 財政部門（政府和社會資本合作中心）會同行業(yè)主管部門，對潛在政府和社會資 本合作項目進行評估篩選，確定備選項目。財政部門（政府和社會資本合作中心）應 根據(jù)篩選結果制定項目年度和中期開發(fā)計劃。 對于列入年度開發(fā)計劃的項目，項目發(fā)起方應按財政部門（政府和社會資本合作 中心）的要求提交相關資料。新建、改建項目應提交可行性研究報告、項目產(chǎn)出說明 和初步實施方案；存量項目應提交存量公共資產(chǎn)的歷史資料、項目產(chǎn)出說明和初步實 施方案。 投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、市場

3、化程度較高的基礎設施 及公共服務類項目，適宜采用及公共服務類項目，適宜采用PPPPPP模式。模式。 6 15 u物有所值評價物有所值評價 財政部門政府和社會資本合作中心會同行業(yè)主管部門，從定性和定量兩方面 開展物有所值評價工作。定量評價工作由各地根據(jù)實際情況開展。 定性評價重點關注項目采用政府和社會資本合作模式與采用政府傳統(tǒng)采購模 式相比能否增加供給、優(yōu)化風險分配、提高運營效率、促進創(chuàng)新和公平競爭等。 定量評價主要通過對政府和社會資本合作項目全生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn) 值與公共部門比較值進行比較，計算項目的物有所值量值，判斷政府和社會資本 合作模式是否降低項目全生命周期成本。 7 15 u財政

4、承受能力論證財政承受能力論證 為確保財政中長期可持續(xù)性，財政部門應根據(jù)項目全生命周期內(nèi)的 財政支出、政府債務等因素，對部分政府付費或政府補貼的項目，開展 財政承受能力論證，每年政府付費或政府補貼等財政支出不得超出當年 財政收入的一定比例。 8 u組織實施機構組織實施機構 按照地方政府的相關要求，明確相應的行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運營公司 或其他相關機構，作為政府授權的項目實施機構，在授權范圍內(nèi)負責PPP項目的前期 評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期 滿移交等工作?？紤]到PPP運作的專業(yè)性，通常情況下需要聘請PPP咨詢服務機構。 項目組織實施通常會建立

5、項目領導小組和工作小組，領導小組負責重大問題的決 策、政府高層溝通、總體工作的指導等，項目小組負責項目公司的具體開展，以PPP 咨詢服務機構為主要組成。項目實施機構需要制定工作計劃，包含工作階段、具體工 作內(nèi)容、實施主體、預計完成時間等內(nèi)容。 縣級（含）以上地方人民政府可建立專門協(xié)調(diào)機制，主要負責項目評審、組織 協(xié)調(diào)和檢查督導等工作，實現(xiàn)簡化審批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定 的有關職能部門或事業(yè)單位可作為項目實施機構，負責項目準備、采購、監(jiān)管和移 交等工作。 9 u盡職調(diào)查盡職調(diào)查 項目內(nèi)部調(diào)查項目內(nèi)部調(diào)查 項目實施機構擬定調(diào)研提綱，應至少從法律和政策、經(jīng)濟和財務、項目自身三個 方面

6、把握，主要包括政府項目的批文和授權書、國家、省和地方對項目的關于土地、 稅收等方面的優(yōu)惠政策、特許經(jīng)營和收費的相關規(guī)定等；社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀及總體發(fā) 展規(guī)劃、與項目有關的市政基礎設施建設情況、建設規(guī)劃、現(xiàn)有管理體制、現(xiàn)有收費 情況及結算和調(diào)整機制等；項目可行性研究報告、環(huán)境影響評價報告、初步設計、已 形成的相關資產(chǎn)、配套設施的建設情況、項目用地的征地情況等。 外部投資人調(diào)查外部投資人調(diào)查 根據(jù)項目基本情況、行業(yè)現(xiàn)狀、發(fā)展規(guī)劃等，與潛在投資人進行聯(lián)系溝通，獲得 潛在投資人的投資意愿信息，并對各類投資人的投資偏好、資金實力、運營能力、項 目訴求等因素進行分析研究，與潛在合適的投資人進行溝通，組織調(diào)研

7、及考察。 10 u實施方案編制實施方案編制 通過前期的調(diào)查研究及分析論證，完成項目招商實施方案編制。招商實施方案主 要內(nèi)容： （一）項目概況 項目概況主要包括基本情況、經(jīng)濟技術指標和項目公司股權情況等。 （二）風險分配基本框架。 按照風險分配優(yōu)化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能 力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風 險。 （三）PPP運作模式 PPP運作模式主要包括委托運營、管理合同、建設-運營-移交、建設-擁有-運營 、轉讓-運營-移交和改建-運營-移交等。具體運作方式的選擇主要由收費定價機制、 項目投資收益水平、風險分配基本框架、

8、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決 定。選擇適合的模式至關重要！ 11 （四）交易結構 交易結構主要包括項目投融資結構、回報機制和相關配套安排。項目投融資結構主 要說明項目資本性支出的資金來源、性質(zhì)和用途，項目資產(chǎn)的形成和轉移等。項目回 報機制主要說明社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費、可行性缺口補 助和政府付費等支付方式。 （五）合同體系 合同體系主要包括項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營服務合同 、原料供應合同、產(chǎn)品采購合同和保險合同等。項目合同是其中最核心的法律文件。 （六）監(jiān)管架構。 監(jiān)管架構主要包括授權關系和監(jiān)管方式。授權關系主要是政府對項目實施機構的授

9、 權，以及政府直接或通過項目實施機構對社會資本的授權；監(jiān)管方式主要包括履約管 理、行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督等。 （七）采購方式選擇 采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。項 目實施機構應根據(jù)項目采購需求特點，依法選擇適當采購方式。 12 u實施方案審核實施方案審核 為提高工作效率，財政部門應當會同相關部門及外部專家建立PPP項目的評審 機制，從項目建設的必要性及合規(guī)性、PPP模式的適用性、財政承受能力以及價格 的合理性等方面，對項目實施方案進行評估，確?！拔镉兴怠?。評估通過驗證 的，由項目實施機構報政府審核；未通過驗證的，可在實施方案調(diào)整后重新驗證 ；經(jīng)重新驗證仍不

10、能通過的，不再采用政府和社會資本合作模式。 13 u項目預審項目預審 項目實施機構應根據(jù)項目需要準備資格預審文件，發(fā)布資格預審公告，邀請社會 資本和與其合作的金融機構參與資格預審，驗證項目能否獲得社會資本響應和實現(xiàn)充 分競爭，并將資格預審的評審報告提交財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。 項目有3家以上社會資本通過資格預審的，項目實施機構可以繼續(xù)開展采購文件準 備工作；項目通過資格預審的社會資本不足3家的，項目實施機構應在實施方案調(diào)整 后重新組織資格預審；項目經(jīng)重新資格預審合格社會資本仍不夠3家的，可依法調(diào)整 實施方案選擇的采購方式。 資格預審公告應包括項目授權主體、項目實施機構和項目名稱

11、、采購需求、對社 會資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與采購活動、擬確定參與競爭的合格社會資本 的家數(shù)和確定方法,以及社會資本提交資格預審申請文件的時間和地點。提交資格預 審申請文件的時間自公告發(fā)布之日起不得少于15個工作日。 14 u項目采購文件編制項目采購文件編制 項目采購文件應包括采購邀請、競爭者須知（包括密封、簽署、蓋章要求等） 、競爭者應提供的資格、資信及業(yè)績證明文件、采購方式、政府對項目實施機構 的授權、實施方案的批復和項目相關審批文件、采購程序、響應文件編制要求、 提交響應文件截止時間、開啟時間及地點、強制擔保的保證金交納數(shù)額和形式、 評審方法、評審標準、政府采購政策要求、項目合同

12、草案及其他法律文本等。 15 u響應文件評審響應文件評審 項目PPP運作需建立方案評審小組。評審小組由項目實施機構代表和評審專 家共5人以上單數(shù)組成，其中評審專家人數(shù)不得少于評審小組成員總數(shù)的2/3。 評審專家可以由項目實施機構自行選定，但評審專家中應至少包含1名財務專家 和1名法律專家。項目實施機構代表不得以評審專家身份參加項目的評審。 16 u談判與合同簽署談判與合同簽署 項目實施機構應成立專門的采購結果確認談判工作組。按照候選社會資本的排 名，依次與候選社會資本及與其合作的金融機構就合同中可變的細節(jié)問題進行合同 簽署前的確認談判，率先達成一致的即為中選者。確認談判不得涉及合同中不可談 判

13、的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會資本進行再次談判。 確認談判完成后，項目實施機構應與中選社會資本簽署確認談判備忘錄，并將 采購結果和根據(jù)采購文件、響應文件、補遺文件和確認談判備忘錄擬定的合同文本 進行公示，公示期不得少于5個工作日。 公示期滿無異議的項目合同，應在政府審核同意后，由項目實施機構與中選社 會資本簽署。需要為項目設立專門項目公司的，待項目公司成立后，由項目公司與 項目實施機構重新簽署項目合同，或簽署關于承繼項目合同的補充合同。 17 u項目公司設立項目公司設立 社會資本可依法設立項目公司。政府可指定相關機構依法參股項目公司。項 目實施機構和財政部門（政府和社會資本合作中

14、心）應監(jiān)督社會資本按照采購文 件和項目合同約定，按時足額出資設立項目公司。 u項目融資管理項目融資管理 項目融資由社會資本或項目公司負責。社會資本或項目公司應及時開展融資方 案設計、機構接洽、合同簽訂和融資交割等工作。財政部門（政府和社會資本合作 中心）和項目實施機構應做好監(jiān)督管理工作，防止企業(yè)債務向政府轉移。 18 u績效監(jiān)測與支付績效監(jiān)測與支付 社會資本項目實施機構應根據(jù)項目合同約定，監(jiān)督社會資本或項目公司履行 合同義務，定期監(jiān)測項目產(chǎn)出績效指標，編制季報和年報，并報財政部門（政府 和社會資本合作中心）備案。項目合同中涉及的政府支付義務，財政部門應結合 中長期財政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，納入同級政府

15、預算，按照預算管理相關規(guī)定執(zhí)行。項 目實施機構應根據(jù)項目合同約定的產(chǎn)出說明，按照實際績效直接或通知財政部門 向社會資本或項目公司及時足額支付。 u中期評估中期評估 項目實施機構應每3-5年對項目進行中期評估，重點分析項目運行狀況和項目合 同的合規(guī)性、適應性和合理性；及時評估已發(fā)現(xiàn)問題的風險，制訂應對措施，并報 財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。 19 項目移交時，項目實施機構或政府指定的其他機構代表政府收回項目合同約定的項 目資產(chǎn)。 項目合同中應明確約定移交形式、補償方式、移交內(nèi)容和移交標準。移交形式包括 期滿終止移交和提前終止移交；補償方式包括無償移交和有償移交；移交內(nèi)容包括項 目資產(chǎn)

16、、人員、文檔和知識產(chǎn)權等；移交標準包括設備完好率和最短可使用年限等指 標。 項目實施機構或政府指定的其他機構應組建項目移交工作組，根據(jù)項目合同約定與 社會資本或項目公司確認移交情形和補償方式，制定資產(chǎn)評估和性能測試方案。 社會資本或項目公司應將滿足性能測試要求的項目資產(chǎn)、知識產(chǎn)權和技術法律文件 ，連同資產(chǎn)清單移交項目實施機構或政府指定的其他機構，辦妥法律過戶和管理權移 交手續(xù)。社會資本或項目公司應配合做好項目運營平穩(wěn)過渡相關工作。 項目移交完成后，財政部門（政府和社會資本合作中心）應組織有關部門對項目產(chǎn) 出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、政府和社會資本合作模式應用等進行績效評價 ，并按相關規(guī)定

17、公開評價結果。 20 目錄 一 二 PPP運作流程解析 PPP項目的法律服務 21 u律師參與律師參與PPPP項目服務項目服務 作為PPP項目的專業(yè)服務律師，不能僅僅局限于為政府提供PPP專項服務或者 常年法律顧問服務，作為PPP項目合同主體的另一方，即社會資本方同樣需要專業(yè) 律師的法律服務。無論是前期參與招投標還是后期與政府合作方式的設計、項目 公司的組建、設立以及投融資的進行等，尤其是如何通過設計PPP項目特許經(jīng)營合 同，以期與政府達到共贏之目的，都需要專業(yè)律師提供服務。 除了此兩方PPP項目合同主體，專業(yè)律師也可以為金融第三方、新組建的PPP 項目公司（SPV公司）、PPP項目總承包商、

18、分包商、運營商等不同主體提供法律 服務。 22 u政府或政府部門提供法律服務內(nèi)容政府或政府部門提供法律服務內(nèi)容 1、項目識別階段:協(xié)助政府根據(jù)物有所值評價體系對項目進行評價，并根據(jù)評價 結果對當?shù)卣斦惺苣芰M行論證，篩選出適合PPP運作模式的項目。 2、項目準備階段:協(xié)助政府設計PPP模式運作的基本交易架構和商業(yè)模式；協(xié)助政 府PPP實施機構編制PPP實施方案，包括項目基本情況、風險分配基本框架、具體PPP 模式的選擇、交易結構、合同體系、監(jiān)管架構和采購方式選擇的設計等。根據(jù)政府 批準的實施方案，細化各項工作，進行具體工作分配，構建雙方工作流程和程序， 編制PPP項目實施工作計劃，各方均

19、按照已確定的實施工作計劃執(zhí)行。 3、項目采購階段:協(xié)助政府確定社會資本的資格要求、資信及業(yè)績等要求，協(xié)助 政府選定的采購代理機構編制采購文件中的商務部分。參與采購過程，協(xié)助采購過 程關鍵流程控制。根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)的要求，編制適合PPP項目的項目合同。參與政 府與中標（成交）的社會資本的協(xié)商，談判，參與簽署項目合同。參與其他項目相 關的會議、談判、磋商，并發(fā)表專業(yè)建議。協(xié)助政府引入社會資本方。 23 u政府或政府部門提供法律服務內(nèi)容政府或政府部門提供法律服務內(nèi)容 4、項目建設階段:對于政府參股的項目協(xié)助政府制定融資策略和方案。協(xié)助政府 制定項目監(jiān)管條例，并協(xié)助政府對項目進行監(jiān)督，協(xié)助政府進行合同

20、修訂、違約責 任劃分追究和爭議解決等工作。 5、項目移交階段:協(xié)助設計項目移交形式、補償方式、移交內(nèi)容和移交標準，協(xié) 助梳理項目資產(chǎn)產(chǎn)權、知識產(chǎn)權和技術法律文件，協(xié)助政府制定項目移交性能測試 方案。 6、過程咨詢:在上述過程中，書面或口頭解答嗦引可政府提出的咨詢問題。 7、其他:為有關人員就上述服務提供培訓指導，任何其他甲方委托、乙方接受的 咨詢服務內(nèi)容。 24 u社會投資方提供以下服務社會投資方提供以下服務 1、項目評估:協(xié)助進行項目盡職調(diào)查、財務可行性評估、投入產(chǎn)出現(xiàn)金流量分析、融 資方案評估、項目風險評估。 2、方案設計:項目交易結構設計，風險分配設計，融資策略與融資方案設計（包括但 不

21、限于產(chǎn)業(yè)基金、信托、債券、資產(chǎn)證券化、項目收益?zhèn)确绞剑?，定價方案、調(diào)價方 案及政府補償方案設計，開發(fā)模式設計。 3、投標談判:制定投標方案和戰(zhàn)略，協(xié)助編制投標書、產(chǎn)出說明書等文件，協(xié)助與政 府進行談判，參與其他和項目相關的會議、談判、磋商，并發(fā)表專業(yè)建議。 4、協(xié)議簽訂及管理:協(xié)助客戶對協(xié)議風險進行分析和識別，制定風險控制和管理方案； 起草PPP協(xié)議、收益協(xié)議及融資協(xié)議；協(xié)助客戶進行協(xié)議談判，包括制定談判策略、研究 談判過程中遇到的專業(yè)問題和整理談判成果；協(xié)助客戶制定合同管理目標和執(zhí)行計劃； 從專業(yè)角度為解決合同爭議提供支持，對于執(zhí)行遇到困難的合同進行重新談判；協(xié)助客 戶對執(zhí)行中的合同進行階

22、段性評估，對執(zhí)行完的合同進行后評估，總結經(jīng)驗教訓并為決 策提供支持。 25 u社會投資方提供以下服務社會投資方提供以下服務 5、項目建設:項目公司的設立方案(法律與治理方面)，項目公司章程的制定，為本 項目提供資金支持或為本項目引入投資人。 6、項目運營:協(xié)助項目公司制定項目運營方案，為項目后續(xù)運營管理提供資金、技 術、資源及人員等方面的支持，為項目公司提供會計處理與稅收實務支持。 7、項目移交:協(xié)助設計項目移交形式、補償方式、移交內(nèi)容和移交標準，協(xié)助梳理 項目資產(chǎn)產(chǎn)權、知識產(chǎn)權和技術法律文件。 8、其他:梳理行業(yè)相關的政策法現(xiàn)并做適當政策趨勢預測，規(guī)避相關的風險，為企 業(yè)的有關人員提供關于上

23、述服務的培訓指導。 26 u律師服務律師服務PPPPPP項目的職責和義務項目的職責和義務 1、要嚴格依據(jù)中華人民共和國律師法、律師職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀律規(guī)范 規(guī)定，恪守行業(yè)規(guī)范、職業(yè)操守和職業(yè)道德。 2、要遵守保密義務，在PPP項目服務過程中，除按照與政府或社會資本方等 的合同履行相關義務外，同時必須對其提供法律服務過程中接觸、了解到的國家 秘密、商業(yè)秘密、不宜公開的情況及個人隱私負有保密的義務。 3、要防止利益沖突義務，擔任PPP項目的服務律師以及律師事務所，如果同 時擔任合同雙方或當事人雙方的服務律師或者與其均有利益關系的，應依照相關 律師執(zhí)業(yè)避免利益沖突的規(guī)則。 4、要防止不正當?shù)耐懈偁帲?/p>

24、擔任PPP項目的律師以及律師事務所，應當嚴 格按照律師法、律師職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀律規(guī)范等來進行同行業(yè)的競爭， 防止行業(yè)內(nèi)部出現(xiàn)不正當?shù)母偁幮袨橐约霸g毀同行的行為出現(xiàn)。 27 uPPPPPP項目政府方主要法律風險項目政府方主要法律風險 1.社會資本方隱瞞真實情況，提供虛假的資信證明文件，沒有充足的項目資 金、融資能力、項目經(jīng)驗以及履約能力； 2.社會資本方違反PPP 項目合同約定，擅自轉讓股權、變更股東、轉讓項目 公司資產(chǎn)、進行抵押、質(zhì)押等行為，導致PPP 項目無法持續(xù)發(fā)展； 3.PPP 項目的運作方式存在違規(guī)性、違法性等行為； 4.社會資本方違規(guī)、違法進行項目建設，工程質(zhì)量存在重大安全隱患等； 5.社會資本方破產(chǎn)、資不抵債，放棄PPP 項目； 6.政府自身沒有履約能力，在使用者付費不足以彌補社會資本方的投資回報 時，政府無法按照PPP 項目合同約定向社會資本方支付可行性缺口補助或者其他 合理回報； 28 uPPPPPP項目社會資本方項目社會資本方/ /項目公司主要法律風險項目公司主要法律風險 1.政府隱瞞真實情況，沒有充足的資金補償能力，導致社會資本方投入PPP 項目的資金，無法按照PPP 項目合同約定獲得政府補助或者其他合理回報； 2.政府未獲得簽署PPP 項目合作合同的合法、有效