移民安置政策框架 - 征地和搬遷安置工作計劃草案

1、“世界銀行貸款/英國政府贈款中國農(nóng)村衛(wèi)生發(fā)展項目”移民安置政策框架一.項目目標(biāo)及描述 1、中國農(nóng)村衛(wèi)生項目的首要目標(biāo)是開展衛(wèi)生改革創(chuàng)新試點，為中國政府正在進(jìn)行的深入的衛(wèi)生改革作出貢獻(xiàn)。通過在挑選出的省、縣開展試點活動，評價衛(wèi)生改革創(chuàng)新在提高公平獲得優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生服務(wù)方面，提高抗經(jīng)濟(jì)風(fēng)險能力并更好的實施公共危機(jī)管理方面的貢獻(xiàn)。各項目縣將在第一領(lǐng)域下三方面嘗試創(chuàng)新（第二領(lǐng)域為項目前三個領(lǐng)域活動的開展提供支持）。 2、二個領(lǐng)域項目描述如下： 第一領(lǐng)域：批量贈款支持下的衛(wèi)生改革創(chuàng)新 此領(lǐng)域支持以下三方面的創(chuàng)新活動：（1）改善農(nóng)村衛(wèi)生籌資：此子領(lǐng)域活動的開展旨在衛(wèi)生部指導(dǎo)下探索新型農(nóng)村合作醫(yī)療籌資模式和民政部

2、指導(dǎo)下的醫(yī)療救助計劃。試點活動包括建立信息系統(tǒng)、費用控制和可選擇的供方支付機(jī)制，提高邊緣人群獲得服務(wù)和支付能力，并改善政府的公共職責(zé)。（2）改善農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)提供的質(zhì)量、效率及費用控制：此子領(lǐng)域核心目標(biāo)是有效控制醫(yī)療費用，提高醫(yī)療技術(shù)水平，提高衛(wèi)生服務(wù)提供的內(nèi)部效率，增強(qiáng)對預(yù)防和健康促進(jìn)的關(guān)注。（3）加強(qiáng)核心公共衛(wèi)生服務(wù)的籌資和機(jī)構(gòu)作用：通過試點不同的做法，加強(qiáng)公共衛(wèi)生系統(tǒng)的籌資和組織機(jī)構(gòu)方式。此子領(lǐng)域的目標(biāo)是改善核心公共衛(wèi)生服務(wù)提供的質(zhì)量、效率和公平性，以及應(yīng)對中國農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)所面臨的新挑戰(zhàn)。項目支持制定協(xié)調(diào)的縣級公共衛(wèi)生戰(zhàn)略，評價現(xiàn)有資源是如何充分滿足不同社會群體多樣化的健康需求，確定如

3、何加強(qiáng)基本的公共衛(wèi)生功能，保證公平獲得核心臨床公共衛(wèi)生服務(wù)。第二領(lǐng)域：項目協(xié)調(diào)、政策開發(fā)與經(jīng)驗推廣：此領(lǐng)域旨在指導(dǎo)項目的實施并為農(nóng)村衛(wèi)生改革提供可推廣的經(jīng)驗?zāi)Ｊ健ｍ椖康母母镄再|(zhì)和創(chuàng)新性批量贈款的使用，需要組建新的項目組織結(jié)構(gòu)和項目管理程序。 3、盡管項目中土地征用情況不太可能發(fā)生，但不能將其排除在外。項目有可能支持村衛(wèi)生室的更新、改造，提供基本預(yù)防服務(wù)的小規(guī)模建筑（通常小于60平方米）。在可能的情況下，將在公有土地上建設(shè)新診所。如果沒有合適的公有土地，則需要征用土地。借款人同意按照世行政策程序和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行土地征用。本安置政策框架制定了原則和指導(dǎo)，在項目各領(lǐng)域?qū)嵤┲行枰鞯貢r，用于后續(xù)的搬遷準(zhǔn)備和

4、實施。二.目標(biāo)、定義及主要原則 4、世界銀行資助的項目中，借款人應(yīng)采取一切必要措施來減輕項目造成的負(fù)面社會影響，包括土地征用帶來的負(fù)面影響。世界銀行政策手冊4.12中關(guān)于非自愿移民，提供了必要的政策目標(biāo)和原則方面的指導(dǎo)，適用于項目產(chǎn)生的與土地征用和安置相關(guān)的影響。 5、應(yīng)采取各種合理措施盡量避免或減少征用土地并減小所有與安置相關(guān)的負(fù)面影響。如果征用土地和相應(yīng)的影響都不可避免，安置政策框架的目的是使所有受影響人群（移民的定義請見下文）都能以重置成本（重置成本的定義請見下文）獲得財產(chǎn)和其它賠償，通過相應(yīng)的援助和恢復(fù)措施向他們提供充分的機(jī)會以提高或至少恢復(fù)其收入和生活水平。 6、“移民”是指那些因為

5、上述活動，（1）使其生活水平受到不利影響；（2）或任何房屋的所有權(quán)、權(quán)力或利益，土地（包括宅基地、農(nóng)田和牧場）或其它動產(chǎn)或不動產(chǎn)被臨時或長久地征用或占用；（3）或其生產(chǎn)資本受到臨時或長久的影響；（4）或其經(jīng)營、職業(yè)、工作或居住場所或習(xí)慣受到不利影響；以及“移民”定義中所包括的所有需要搬遷的人。 7、“重置成本”的定義如下：對于農(nóng)業(yè)用地，是指被影響土地附近具有相等生產(chǎn)潛力或用途的土地在項目之前或移民之前的市場價值，以二者之較高價值計算，加上為達(dá)到被影響土地標(biāo)準(zhǔn)的整地費用和一切注冊及轉(zhuǎn)讓稅費。對于城區(qū)內(nèi)的土地，是指具有相等規(guī)模和用途，具有類似或改善的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)，且位于被影響土地附近的土地在移民

6、之前的市場價值，加上一切注冊及轉(zhuǎn)讓稅費。對于房屋及其它結(jié)構(gòu)，是指建造一個地域和質(zhì)量類似或勝于被影響結(jié)構(gòu)的替換結(jié)構(gòu)，或修理部分受到影響的結(jié)構(gòu)所需材料的市場成本，加上將建筑材料運輸?shù)绞┕がF(xiàn)場所需的成本、人工成本及承包商費用和注冊轉(zhuǎn)讓稅費。在確定重置成本過程中，財產(chǎn)的折舊和材料的殘值不予考慮，也不從被影響財產(chǎn)的估價中扣除來源于項目收益價值。如果本國法律不能滿足全額重置成本的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，將以其他措施補(bǔ)充本國法律規(guī)定的補(bǔ)償，從而達(dá)到重置成本的標(biāo)準(zhǔn)。此種追加援助有別于世界銀行業(yè)務(wù)政策OP4.12第6段中的其他款項下規(guī)定的移民安置措施。 8、世界銀行業(yè)務(wù)政策OP4.12為安置計劃和實施制定了主要的指導(dǎo)原則，其

7、中與此移民安置政策框架相關(guān)的原則如下：（1） 在任何情況下，設(shè)計項目及安置計劃時，應(yīng)從提高移民發(fā)展的機(jī)會考慮，并使移民在項目活動的開展、服務(wù)及相關(guān)設(shè)施的新建過程中充分受益。（2）所有移民有權(quán)獲得受損失財產(chǎn)的賠償，或以等價的援助形式代替賠償；對損失的財產(chǎn)缺乏法律權(quán)利的人，也不會被排除在獲得賠償權(quán)力的人之外。(3)安置計劃中賠償率的制定源于向所有損失財產(chǎn)的集體或個人的賠償，決不允許根據(jù)折舊或其它理由對賠償金額打折扣或減少賠償金額。（4）當(dāng)征用耕地時，應(yīng)通過共有土地重新分配優(yōu)先依土安置。如果移民耕地收入僅占其收入的小部分，只要失地移民愿意，可采取現(xiàn)金補(bǔ)償或提供就業(yè)。（5）由于土地征用而置換的住房或宅

8、基地，或商業(yè)經(jīng)營場所、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)場所，應(yīng)至少和損失的場所有相當(dāng)?shù)氖褂脙r值。（6）應(yīng)盡量縮短安置過渡期，在居民受影響之前就應(yīng)支付相關(guān)的財產(chǎn)賠償，以便建造新的住房，移動或重置固定資產(chǎn)，在實際安置開始之前，實施一些減緩搬遷影響的措施。應(yīng)對未能獲置換房屋的移民給予一定的過渡期支援，直到獲得置換的房屋。（7）制定安置計劃的過程中，應(yīng)和移民磋商，接受他們的請求及建議。安置計劃應(yīng)以易于被移民所理解的方式向移民公布。（8）安置后應(yīng)保持或好于原有的社區(qū)服務(wù)水平和可獲取的資源。 （9）借款人負(fù)責(zé)提供與土地征用及安置相關(guān)的所有費用。在安置和恢復(fù)過程中充分滿足財、物方面的需求。（10）安置計劃應(yīng)包括適宜的機(jī)構(gòu)安排，以保

9、證及時有效地設(shè)計、規(guī)劃和實施安置和恢復(fù)措施。（11）適當(dāng)安排有效的內(nèi)部、外部監(jiān)測機(jī)制，監(jiān)測安置措施的實施。（12）制定必要的移民申訴途徑，向移民提供申訴程序的內(nèi)容。三.法律框架 9、移民安置政策框架的基本目的是確保安置計劃及實施符合世界銀行業(yè)務(wù)政策op4.12。同時，制定安置活動時應(yīng)根據(jù)中華人民共和國土地管理法（1986年6月25日第6屆全國人大第16次常委會通過，按照1988年12月29日第7屆全國人大第5次常委會做出的關(guān)于修改中華人民共和國土地管理法的決定進(jìn)行了修正，第9屆全國人大第4次常委會1998年8月29日做了修訂）及相關(guān)的省級和省級以下的規(guī)章制度。四.安置計劃的準(zhǔn)備及審批 10、借

10、款人負(fù)責(zé)準(zhǔn)備及實施安置計劃（包括滿足與安置相關(guān)的所有經(jīng)費），中華人民共和國衛(wèi)生部對此項目全權(quán)負(fù)責(zé)。但是土地征用及移民安置的很多方面由縣級土地管理局負(fù)責(zé)。對本項目來說衛(wèi)生部將通過項目省下設(shè)機(jī)構(gòu)對項目活動進(jìn)行必要的協(xié)調(diào)，以保證有效的安置計劃并實施。 11、一旦確定項目實施中不可避免征用土地，并確定了被征用土地的標(biāo)準(zhǔn)，此時，應(yīng)開始制定安置計劃。借款人通過人口普查來確定并列舉子項目中需要搬遷的人員，通過社會經(jīng)濟(jì)調(diào)查來確定受影響地區(qū)中負(fù)面影響的范圍和程度。人口普查必須覆蓋所有需要搬遷的人群，社會經(jīng)濟(jì)調(diào)查可以采取抽樣。人口普查和社會經(jīng)濟(jì)調(diào)查需要同時還是分別進(jìn)行取決于制定完全安置計劃還是簡要安置計劃（簡要安

11、置計劃請參見世行業(yè)務(wù)政策4.12，附件A）。當(dāng)受影響人數(shù)超過200人，須制定完全安置計劃。如果對整個移民群體的影響較輕，或影響人數(shù)不足200人，可以議定一份簡要的安置計劃。如果受影響的人不需要搬遷，且生產(chǎn)資料的損失不足10%，則視為“影響較輕”。 12、如果需制定安置計劃，需要按照此移民政策框架中的政策原則、計劃及實施安排來制定。安置計劃應(yīng)以準(zhǔn)確的人口普查及社會經(jīng)濟(jì)調(diào)查結(jié)果為基礎(chǔ)來制定，并制定緩解各類因移民而帶來的負(fù)面影響的措施（例如，財產(chǎn)賠償、過渡期援助、經(jīng)濟(jì)恢復(fù)援助）?；谪?fù)面影響的各種類型，安置計劃特別應(yīng)注意以下幾點：（1）導(dǎo)致征用土地的活動描述；（2）潛在負(fù)面影響的范圍和程度；（3）社

12、會經(jīng)濟(jì)調(diào)查和人口普查基線結(jié)果；（4）與土地征用和移民安置有關(guān)的法律法規(guī)的回顧；（5）對于受影響的所有類別的具體財產(chǎn)賠償率（或可選擇的其它辦法）；（6）采取任何必要的其它安置措施以向移民提供恢復(fù)經(jīng)濟(jì)的機(jī)會；（7）賠償及其它援助合格標(biāo)準(zhǔn)；（8）重置安排，必要時應(yīng)包括過渡期援助措施；（9）必要時，選擇并準(zhǔn)備安置地點；（10）恢復(fù)或重置社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)；（11）組織機(jī)構(gòu)安排，以便實施；（12）協(xié)商并公開安排；（13）安置實施時間表；（14）成本和預(yù)算；（15）監(jiān)測安排；（16）申訴程序；（17）匯總權(quán)益表。 13、如果需制定簡要安置計劃，也應(yīng)按照此移民安置政策框架中的政策原則、計劃及實施安排來制定。

13、至少應(yīng)包括以下內(nèi)容：（1）移民人口普查和受影響財產(chǎn)評估；（2）描述要提供的補(bǔ)償和其他安置援助（措施）；（3）合格的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；（4）協(xié)商并公開安排；（5）為實施而做出的組織機(jī)構(gòu)安排；（6）時間表和預(yù)算；（7）監(jiān)測安排；（8）申訴程序；（9）監(jiān)測安排和實施。14、按照此框架準(zhǔn)備的任何安置計劃需要由世行審核并同意，方能夠簽署引起搬遷的土建合同。五.合格的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn) 15、安置計劃的目的是保證移民有充分機(jī)會重置損失的財產(chǎn)，改善生活水平，或者至少恢復(fù)他們的收入和生活水平。為達(dá)到此目標(biāo)，有必要確認(rèn)移民（資格），保證所有移民有資格接受安置計劃中的幫助?？紤]到影響的主要類型例如：農(nóng)村土地、房屋、收入損失，通常采

14、取的措施如下： 16、失去農(nóng)業(yè)用地的移民有權(quán)獲得以下類型的補(bǔ)償和恢復(fù)措施： （1）通常征用集體所有的耕地時，將由村委會根據(jù)集體所有成員重新分配，在此情況下，所有移民有權(quán)分享重新分配的土地，并有權(quán)分享集體投資土地的賠償。 （2）在沒有土地可以重新分配的情況下，應(yīng)確定實際失去了獲得集體所有耕地權(quán)力的移民，可以用工資雇傭的方式來平衡他們收入上的損失，或向他們支付安置補(bǔ)助費，一般為該耕地前三年平均年產(chǎn)值的六倍。如果仍然不足以重置家業(yè)，可提高補(bǔ)助金不超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。（3）如果支付的補(bǔ)償和安置補(bǔ)助仍然不夠，經(jīng)市政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費。 （4）土地補(bǔ)償費和移民安置補(bǔ)助費支付給受到影

15、響的村委會，用于增加可利用的耕地面積；通過提供灌溉，改善農(nóng)田耕作方法深化農(nóng)業(yè)；發(fā)展以創(chuàng)收為基礎(chǔ)的非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。移民個人所有的青苗、果樹或工業(yè)樹木及其它固定財產(chǎn)受影響，將給予相應(yīng)的賠償。 （5）因項目實施暫時征用土地的移民，應(yīng)對其收入的損失、青苗、土地恢復(fù)所需成本、遭到破壞的基礎(chǔ)設(shè)施予以賠償。 17、移民失去房屋及地面附屬物有權(quán)獲得以下補(bǔ)償和恢復(fù)措施： （1）提供等值房屋調(diào)換； （2）賠償全部重置費用； （3）補(bǔ)償對受影響的所有設(shè)施及服務(wù)的重置或復(fù)原費用（包括：供電、電話、有線電視、學(xué)費等）； （4）過渡期補(bǔ)貼應(yīng)包括物品搬遷費用，必要時應(yīng)提供臨時住房； （5）特別關(guān)注或傾向于移民中弱勢群體的需要，

16、按照最低社會標(biāo)準(zhǔn)獲得其住房。 18、如果部分征用導(dǎo)致房屋或結(jié)構(gòu)不安全或不可再發(fā)揮作用，應(yīng)按照征用全部財產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)提供補(bǔ)償。 19、對失去營業(yè)收入（或就業(yè)收入）的移民有權(quán)獲得以下恢復(fù)措施： （1）緩解移民營業(yè)損失的措施通常包括：供置換的營業(yè)場所應(yīng)與原來場所規(guī)模及可獲得的顧客量相同；重置過程中營業(yè)構(gòu)成和固定成本的損失以現(xiàn)金方式賠償；過渡期應(yīng)支付所有搬遷費用和無法正常營業(yè)而造成的收入或營業(yè)損失。 （2）緩解移民永久性就業(yè)損失包括：提供具有相同工資水平的就業(yè)方式；或現(xiàn)金補(bǔ)償至少三年的工資損失；或在過渡期支付再培訓(xùn)或通過其它方式獲得工作的費用。由于項目的實施使人們暫時失去工作時，應(yīng)提供過渡期工資，直到恢復(fù)

17、就業(yè)為止。六.實施程序 20、安置計劃應(yīng)包括所有詳細(xì)的活動實施日程表。賠償支付方式及其它恢復(fù)方式（以現(xiàn)金或其它方式）必要時的重置，應(yīng)至少在土地被征用前一個月完成。如果土地征用前不能支付全部賠償，或不能提供必要的援助措施，則應(yīng)提供過渡期補(bǔ)貼。七.資金安排 21、衛(wèi)生部負(fù)責(zé)滿足所有與征用土地及安置相關(guān)的責(zé)任。按照此移民安置政策框架制定的任何安置計劃需要包含成本和預(yù)算。所有因占用土地而遭受負(fù)面影響的人群均有權(quán)獲得賠償及適當(dāng)?shù)陌仓么胧?，無論這些人群是否在安置計劃階段被確定；無論充足的緩解資金是否已到位。因此，安置計劃應(yīng)設(shè)立不可預(yù)見費，一般占安置總費用的10%以上，用于支付不可預(yù)見的安置費用。 22、安

18、置計劃中的賠償率為計算移民補(bǔ)償費提供了基礎(chǔ)。按照重置價向所有損失財產(chǎn)的集體或個人給予全額賠償，決不允許任何原因的賠償折扣。安置計劃應(yīng)描述賠償金從衛(wèi)生部到受影響人手中的程序。作為通則，資金流通應(yīng)盡可能的直接，最大限度的減少協(xié)調(diào)、仲裁的數(shù)量。八.咨詢和信息公開 23、安置計劃必須描述與移民就安置計劃進(jìn)行協(xié)商所采取的措施，并鼓勵移民和安置區(qū)居民共同參與計劃的制定，以改善和提高其工資和收入狀況。為確保充分考慮受影響人的意見和選擇，應(yīng)在項目設(shè)計和緩解措施確定之前進(jìn)行咨詢。通過外部監(jiān)督使公眾參與貫穿于安置計劃實施過程的始終（見下文）。 24、項目辦公室同樣應(yīng)向項目地區(qū)移民、公眾公開安置計劃的草案和最終版本，并在移民方便通達(dá)的地方發(fā)放，其語言應(yīng)易于理解。安置計劃草案應(yīng)在報送世行審批前一個月公布，世行認(rèn)可后再公開最終版本。九.申訴程序 25、