保障性住房規(guī)劃研究初探——以南京為例

1、保障性住房規(guī)劃研究初探以南京為例保障性住房規(guī)劃研究初探以南京為例a study on policy-based houses：take nanjing as an example孫海春蔣伶sun haichun，jiang ling摘要：近年來保障性住房問題越來越受到社會的關注，本文通過對南京保障性住房現狀進行研究分析，結合國內外先進地區(qū)的先進經驗，針對南京保障性住房存在的問題提出建議，希望能為南京保障性住房的建設起到借鑒作用。abstract：in recent years，more and more policybased houses are concerned by people1wr

2、ite this thesis，the research of the policy-based houses in nanjing，in order to give somesuggestions to solve the problems about policy-based houses of nanj ing，comparing withthe advanced and successful experiences and practicing operations of the country and othercountries關鍵詞：保障性住房。南京市，建議keywords：po

3、licybased houses l nanjing，suggest作者：孫海春，南京工業(yè)大學建筑與城市規(guī)劃學院在讀碩士研究生。haitunsunyahootomcn蔣伶，南京工業(yè)大學建筑與城市規(guī)劃學院教授引言我國住房發(fā)展主要經歷了三個階段，計劃經濟階段(1949-1978)、住房商品化探索階段(1978-1998)、住房快速市場化推進階段(1998至今)。從住房制度改革以來，一方面商品房迅速發(fā)展解決了較高收入人群住房問題，另一方面房價的攀升導致了中低收入家庭住房供應短缺，低收入人群面臨住房困難問題。保障性住房規(guī)劃研究在我國尚處起步階段，雖然不少學者對其相關理論進行了大量的研究和探索，從住房供

4、應體系、布局到政策都有不同觀點提出，但針對南京保障性住房問題的研究還比較少。近年來低收入人群住房問題成為社會各界高度關注的焦點，關于保障性住房建孫海春蔣伶設的相關問題也頻頻出現在媒體報道上，本文希望通過對南京保障性住房的住房政策、需求及布局的分析研究，提出相關建議，為南京及其他同類情況城市保障性住房的合理發(fā)展提供參考。1保障性住房概述目前我國大多數城市的保障性住房主要包括經濟適用房和廉租房等。經濟適用住房，是指政府提供政策優(yōu)惠，限定套型面積和銷售價格，按照合理標準建設，面向城市低收入住房困難家庭供應，具有保障性質的政策性住房。是政府針對普通商品房價格過高用來解決中低收入居民住房困難的住房保障措

5、施【8】。廉租房是指政府或單位向具有城鎮(zhèn)常住居民戶口的最低收入家庭提供的租金相對低廉的普通住房。一般采用貨幣補貼或實物配租等保障方式解決最低收入家庭的住房困難問題一j。2保障性住房相關政策黨的十六屆四中全會提出了構建和諧社會的目標要求，胡錦濤、溫家寶先后在黨的十七大和全國十一屆人代會上都提出了“五有”目標要求，即要讓老百姓“學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”。其中“住有所居”其本意是必須保證人人享有適當住房，有經濟能力的可購買住房，沒有經濟能力的可通過政府的提供的各類保障性住房解決住房困難問題。隨后國家出臺了一系列政策，推行“住有所居”目標的落實。如2006年發(fā)布了國務院辦公廳

6、轉發(fā)建設部等部門關于調整住房供應結構穩(wěn)定住房價格意見的通知，提出切實調整住房供應結構，重點發(fā)展?jié)M足當地居民自住需求的中低價位、中小套型普通商品住房，自2006年6月1日起，凡新審批、新開工的商品住房建設，套型建筑面積90平方米以下住房(含經濟適用住房)面積所占比重，必須達到開發(fā)建設總面積的70以上。2007年出臺的(國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見提出了，“要優(yōu)先安排廉租住房、經濟適用住房和中低價位、中小套型普通商品住房建設用地，其年度供應總量不得低于住宅用地供應總量的70”。在今年三月份的全國兩會其間，全國人大代表和政協委員對低收入人群的保障住房問題也給予了高度的關注，一些城市

7、如常州的經驗做法在兩會期間引起了交流討論。保障性住房規(guī)劃研究初探以南京為倒_3南京保障性住房現狀及問題3 i南京保障性住房供應現狀廈規(guī)劃國家對保障性住房的政策的頒布，對各個城市的保障性住房的建設起到了引導作用，南京保障性住房的建設也是在選樣的政策環(huán)境下加快推進落實。南京住房供應體系主要分為，商品房和保障性住房兩類，商品房包括普通商品住房和中低價商品房，保障性住房主要包括廉租房和經濟適用房。南京經濟適用房供應始于2003年，截至2007年南京市共銷售商品房4 500余萬平方米，經濟適用房開工建設700余萬平方米，竣工交付650余萬平方米，在此期間壘市新建廉租住房1 200余套。保障性住房的建設和

8、供應速度加快”1。南京目前已建成經濟適用房有8處，新增經濟適用房有25處。已建和新增的經濟適用房主要分布在南京主城的邊緣地帶(圖1)，離主城區(qū)較遠且交通不便，周邊配套服務設施也缺乏”1。鬢。，髭剩，辮黼鞋黲3剖l寥爹。囊譽：瓣鞫圍1在南京市2008-2012年住房建設規(guī)劃中提出了澡化住房供應結構調整，積極增加普通商品住房，保障性住房供應的目標。保障性住房供應規(guī)模要達到年度住房供應總量的20左右，主要包括保障性住房，廉住房和經濟適用房。32南京保障性住房存在主要問題住房供應體系不夠完善：南京住房體系主要包括商品房和保障性住房，保障性住房包括經濟適用房和廉租房。一方面保障性住房供應量不能滿足居民的

9、需求，另孫海春蔣伶一方面南京經濟適用房的供應對象為城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭和住房困難的拆迂戶，而對外來務工人員、新就業(yè)的大學生等尚未納入保障范圍，隨著住房問題的群體變化，需要建立更完善的住房供應體系。住房供應政策不夠健全：南京保障性住房由于在供應對象、供應標準、供應和退出機制等不健全，造成些真正有需求的居民居住問題不能得到很好解決，保障性住房政策難以真正落實到位。規(guī)劃布局不合理：目前南京經濟適用房主要分布在離主城區(qū)較遠的地區(qū)，這些地區(qū)由于交通出行不便及配套不足，造成居民日常生活不便、交通出行成本增加、就業(yè)機會減少等問題，使低收入家庭生活更加困難，另外由于低收入人群的集中布局，還有可能引發(fā)社會問題

10、。4國內外保障性住房發(fā)展動態(tài)由于政治經濟體制和社會經濟發(fā)展水平的不同，不同國家形成了適合本國國情的住房保障模式。英國、美國、新加坡、中國香港等國家和地區(qū)的保障性住房的發(fā)展已比較成熟，其中新家坡、中國香港更具借鑒意義。41新加坡住房保障模式新加坡的“居者有其屋”政策目標和組屋政策，住房分為兩大類：組屋和私宅。其中“組屋”約占80左右，是政府通過建屋發(fā)展局(housing and development board)為廣大中低收入群體提供的、供屋主長期自住的、廉價的公共住房。私宅是指私人房地產商投資興建的、完全按照市價運行的、供高中收入群體的高級住宅嗍。在新加坡，月收入不足410美元的居民可以選擇

11、出租型公屋，面積一般為23 75m2，月收入達到2 564美元的居民則可以選擇出售型公屋，面積一般為33160m2，月收入更高的還可以選購hudc提供的公寓川。組屋分布在不同的市鎮(zhèn)，每個市鎮(zhèn)都由多種就業(yè)機會和完善的公共服務配套。從中居民們可以獲得購物、醫(yī)療、教育、娛樂等多層次的服務【lj。42香港住房保障模式香港推出了公共租屋計劃(prh)、居者有其屋計劃(hos)和私人部門參與計劃(psps)，形成了由市場和政府供應的雙軌制住房供應體系，其中保障性住房供應體系由出售型居屋、出租型公屋和“夾心層住房計劃”三部分構成21。在香港，月收入介于4 400_9 400港幣(564一l 205美元)之間

12、的居民可以選保障性住房規(guī)劃研究初探以南京為例1擇出租型公屋，面積為12“0m2，月收入超過10 000港幣(1 282美元)的居民則可以選擇出售型公屋，面積為375m211。43常州住房保障模式常州市對于低收入人群采用了分層的住房保障政策，主要分為5個層次，最低生活保障線以內的采用全額租金補貼；最低收入群眾通過租金補貼形式給予全部保障；較低收入家庭以經濟適用房和公共租屋的方式給予保障，對中等偏低收入家庭政府提供經濟適用房讓其購買或申請租用公共租屋；對外來務工人員通過納入公積金制度、建立農民工公寓等方法改善其居住條件。5南京保障性住房規(guī)劃建議南京保障性住房的建設始于2003年，還處于起步發(fā)展階段

13、，針對目前南京保障性住房發(fā)展中的問題。借鑒先進國家和地區(qū)的成功經驗對南京以及其他城市的保障性住房的規(guī)劃建設提出以下建議供政府制定政策和規(guī)劃作參考。51根據國情選擇保障模式從國內外住房保障發(fā)展經驗看，各國一般依據各自國情、市情選擇適當的住房保障模式【6】。新加坡、我國香港地區(qū)由于受土地資源緊缺的制約，政府采用了有利于土地集約利用的政府主導的組屋和公屋為主的建設模式。我國目前的國情來說來說，國土資源緊缺、人i：1眾多、政府財力有限，帶來了保障群體規(guī)模的擴大和保障對象更加多元的壓力。就南京而言還存在隨著城市化水平迅速提升，應選擇適合南京市情的保障模式。常州采用的多層次的住房保障方式南京是可以借鑒的，

14、南京是外來人口比較多的城市，高校畢業(yè)人員和外來務工人員都是比較多，南京宜根據城人口結構特點，制定適合不同人群的多層次住房保障模式，明確保障對象，使真正有住房困難的人群居住問題能得到解決。52制定長遠的住房發(fā)展計劃我國住房發(fā)展政策是在住房商品化和住房制度改革的過程中不斷發(fā)展完善的，住房發(fā)展也缺乏長期性計劃【6】，南京目前僅制訂了住房五年規(guī)劃，也還沒有一套完整、長期、持續(xù)的住房發(fā)展計劃。在這一點上，香港、新加坡的做法都可以借鑒，香港住房社會保障除了公共租住房屋外，還在不同時期推出過“租者置其屋計劃”，“居者有其屋計劃”，“長者安居樂住屋計劃”，“長者租金津貼計劃”，“置業(yè)資助貸款孫海春蔣伶計劃”，

15、以及“夾心階層住屋”等針對不同階層居民、不同需求的住房發(fā)展計劃。南京保障性住房還處于起步階段，保障性住房的建設必然是個長期實施和動態(tài)調整的過程，可以通過制定以中低收入為對象，并與南京當前經濟發(fā)展水平同步的住房發(fā)展長期計劃，在此指引下制定年度發(fā)展計劃。53合理布局解決就業(yè)，交通等問題住房保障是我國社會保障政策的組成部分，在為居住困難人群提供住房的同時，我們更需要考慮低收入人群的基本要求，包括交通出行、就業(yè)、就醫(yī)、上學、購物等基本服務。因此對保障性住房的選址和布局也應成為保障性住房規(guī)劃的重要組成部分。這方面新加坡將組屋分布在不同市鎮(zhèn)，并提供居民購物、教育、醫(yī)療等多方面服務的做法我們是可以借鑒的。針

16、對南京目前保障性住房布局問題，提出以下優(yōu)化布局建議。首先，選址宜安排在現狀交通出行、生活配套條件相對成熟或近期將改善的地區(qū)，如軌道交通站點附近，相對成熟的開發(fā)區(qū)或新區(qū)等。其次，可以結合較大規(guī)模住宅小區(qū)的建設，按一定比例配套建設保障性住房，建設混合型多元化的住宅小區(qū)，解決住房問題的同時，增加居住融合減少社會各階層的分離。在建造保障性住房時，應同步配套建設公共場站、教育、商業(yè)、醫(yī)療等生活服務設施。6結語南京保障性住房的規(guī)劃建設還處于初步階段，離形成相對完善的體系還有很大的距離。對于亟需解決的保障性住房問題，我們不僅要學習國內外城市的成功經驗，還要符合南京的市情和階段條件，探索出適合南京可持續(xù)發(fā)展住房的保障模式。參考文獻1】吳曉，張靖公共住宅香港和新家坡的政策性差異透視【j】住區(qū)規(guī)劃研究，2002(3)2】劉云，寧奇峰，陳偉香港保障性住房供應體系的特點及其啟示j上海經濟研究，2002(4)3】錢瑛瑛中國住房保障政策研究經濟適用房與廉住房【j】中國房地產，20034】宋培軍，張秋