論國有資產(chǎn)公益訴訟法律問題研究(下)

中華人民共和國憲法指導(dǎo)論國有資產(chǎn)公益訴訟法律問題研究下三確定合理可行的審查制度應(yīng)嚴(yán)格立案審查程序。對于國有資產(chǎn)公益訴訟，人民法院應(yīng)切實(shí)把好立案關(guān)，在正式受理國有資產(chǎn)公益訴訟案件前應(yīng)增加預(yù)審制度。國有資產(chǎn)公益訴訟的審理方式應(yīng)實(shí)行合議制。在訴訟時(shí)效上，應(yīng)借鑒我國現(xiàn)行法律的有關(guān)規(guī)定，對國有資產(chǎn)公益訴訟的訴訟時(shí)效可規(guī)定為一般時(shí)效和特殊時(shí)效即未經(jīng)授權(quán)給國家、集體、公民個(gè)人的利益造成損害的，不受上述訴訟時(shí)效的限制，以保證侵犯國家和社會(huì)公共利益的行為受到法律的追究和制裁。在審查標(biāo)準(zhǔn)上，法院應(yīng)堅(jiān)持合法性審查和實(shí)質(zhì)性審查的基本原則。這意味著司法機(jī)關(guān)原則上對涉及國有資產(chǎn)的不法行為進(jìn)行合法性審查和實(shí)質(zhì)性審查，包括權(quán)限審查、內(nèi)容審查和程序?qū)彶榈?。人民法院認(rèn)為被訴行為違法的，可以判決撤銷或部分撤銷認(rèn)為被訴行為合法的，判決予以維持。法院還應(yīng)及時(shí)把發(fā)現(xiàn)的違法行為報(bào)送國家權(quán)力機(jī)關(guān)或通知涉訴機(jī)關(guān)的上級(jí)主管機(jī)關(guān)，從而逐漸形成良性運(yùn)作機(jī)制，維護(hù)法治的尊嚴(yán)和統(tǒng)一。應(yīng)建立合理的舉證制度。國家檢察機(jī)關(guān)作為維護(hù)國家和社會(huì)公共利益的權(quán)力機(jī)關(guān)，與行政主體的地位是平等的，力量是均衡的，在收集證據(jù)方面兩者難易程度相當(dāng)，因此，在檢察機(jī)關(guān)作為原告的國有資產(chǎn)公益訴訟中，應(yīng)平等地分配舉證責(zé)任，使原告、被告承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)大致均衡，即適用“誰主張，誰舉證”的原則。普通公民和社會(huì)組織作為原告時(shí)，由于涉及國有資產(chǎn)流失的證據(jù)收集和保存有較強(qiáng)的時(shí)間性和較高的技術(shù)要求，原告方很難收集到必需的證據(jù)，這就會(huì)使他們處于被動(dòng)的地位。完善行政前置制度。如果違法行為屬于有關(guān)的行政機(jī)關(guān)職責(zé)范圍，個(gè)人、社會(huì)組織或檢察機(jī)關(guān)在提起國有資產(chǎn)公益訴訟之前，應(yīng)先向其舉報(bào)、控告，由其先行查處。只有當(dāng)行政機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)不處理或處理不當(dāng)時(shí)，個(gè)人、社會(huì)組織或檢察機(jī)關(guān)方可向法院提起公益訴訟，請求司法救濟(jì)。如果某種違法行為不屬于任何行政機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍，則個(gè)人、社會(huì)組織或檢察機(jī)關(guān)可直接向法院提起訴訟。法院應(yīng)查明違法者對國有資產(chǎn)造成的損失，判令違法者賠償。應(yīng)明確損失的范圍，既包括直接損失，又包括間接損失、可得利益、機(jī)會(huì)損失以及恢復(fù)環(huán)境的費(fèi)用。國有資產(chǎn)流失所造成的后果，往往具有潛伏性的特點(diǎn)，因此對于造成的潛在利益損失、收益機(jī)會(huì)、恢復(fù)所需費(fèi)用等也應(yīng)當(dāng)予以賠償。建立專門的公益訴訟審判組織。為保障司法獨(dú)立和公正，方便人民法院行使審判權(quán)，有必要規(guī)定國有資產(chǎn)公益訴訟一審案件由國有資產(chǎn)所在地的中級(jí)人民法院管轄的原則，如果涉及管轄爭議，則由其上一級(jí)法院指定管轄。在法院內(nèi)設(shè)立與民事審判、行政審判、刑事審判庭平行的公益審判庭，專門負(fù)責(zé)審理違法行為實(shí)行地或被告所在地轄區(qū)內(nèi)的一審公益訴訟案件包括國有資產(chǎn)公益訴訟案件。此外，還應(yīng)建立此類案件的優(yōu)先審理制度。四擴(kuò)大提起訴訟的主體范圍對侵犯國有資產(chǎn)的行為，誰有權(quán)起訴，這是國有資產(chǎn)司法保護(hù)必須解決的問題。因?yàn)?，法院作為審判機(jī)關(guān)，不是法律的監(jiān)督檢查機(jī)關(guān)，沒有相應(yīng)的當(dāng)事人和訴訟參與人參加，沒有特定的人向法院提起訴訟，法院的審判職能就不能啟動(dòng)。另外，侵犯國有資產(chǎn)行為所侵犯的客體主要是國家經(jīng)濟(jì)利益，因而必須由法律明確規(guī)定對這類案件具有訴訟權(quán)的主體，才能解決國有資產(chǎn)的司法保護(hù)問題。筆者認(rèn)為起訴侵犯國有資產(chǎn)行為的主體，可以是國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)、國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)、國有資產(chǎn)占有單位及負(fù)責(zé)人，也可以是檢察機(jī)關(guān)。以及前文述及的建議人大設(shè)立的國有資產(chǎn)監(jiān)督委員會(huì)，還可以是任何公民和一切組織，不論起訴主體是不是國有資產(chǎn)的管理人，只要他們是國家的主人，就有權(quán)以國家主人的身份站在原告席上。作為國家和社會(huì)公共利益的代表，檢察機(jī)關(guān)提起國有資產(chǎn)公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)作為國家和社會(huì)公共利益或公民重大權(quán)益的代表提起訴訟，是在社會(huì)化大生產(chǎn)高度發(fā)展的條件下，國家維護(hù)社會(huì)公共利益的需要。因?yàn)槿绻蓛H僅允許直接利害關(guān)系人起訴，就有可能出現(xiàn)兩種情況第一，直接利害關(guān)系人因種種原因不提起或難以參與訴訟活動(dòng)，違法者的法律責(zé)任無法追究。因?yàn)榉ㄔ簩徖戆讣?shí)行“不告不理”的原則，沒有利害關(guān)系人起訴，法院的審判職能無法啟動(dòng)，其結(jié)果是任憑違法行為自由泛濫。第二，即使有直接利害關(guān)系人起訴，也只能解決個(gè)別民事主體權(quán)益的保護(hù)，而不能一并解決社會(huì)公共利益的保護(hù)問題。因此，違法行為侵害整體的特殊性，決定了對這一類行為提起訴訟的最佳代表是檢察機(jī)關(guān)。五建立提起訴訟的激勵(lì)機(jī)制首先，改進(jìn)費(fèi)用承擔(dān)的方式。因國有資產(chǎn)公益案件一般牽涉面較大，訴訟費(fèi)用巨大，所需費(fèi)用往往為公民個(gè)人和一般組織所難以承受。所以我國有必要吸納其他國家的先進(jìn)做法，適當(dāng)減輕公眾因提起公益訴訟而承擔(dān)的費(fèi)用，對訴訟費(fèi)用的規(guī)定作有利于原告的規(guī)定。除由檢察院作為原告提起的國有資產(chǎn)公益訴訟，訴訟費(fèi)用應(yīng)由國庫直接支付外，社會(huì)組織和普通公民作為原告提起的訴訟，如果敗訴的，訴訟費(fèi)用可通過訴訟費(fèi)用保險(xiǎn)或公益訴訟基金支付。保險(xiǎn)公司在被保險(xiǎn)人提起訴訟時(shí)，根據(jù)保險(xiǎn)公司所承擔(dān)案件種類和訴訟費(fèi)用承擔(dān)條件，為被保險(xiǎn)人支付訴訟費(fèi)用。在每件勝訴的國有資產(chǎn)公益訴訟案件的罰金中提留一定比例作為公益訴訟基金，同時(shí)基金會(huì)還可以接收社會(huì)捐款作為基金來源。國有資產(chǎn)公益訴訟的原告在提起公益訴訟之前可以向公益訴訟基金會(huì)申請公益訴訟費(fèi)用，公益訴訟基金會(huì)在接到申請后通過對申請的審查，認(rèn)為提起的是國有資產(chǎn)公益訴訟，并有相應(yīng)的事實(shí)和理由，就可批準(zhǔn)。這既有利于支持和鼓勵(lì)提起公益訴訟，還能在一定程度上防止濫用國有資產(chǎn)公益訴訟，侵害被告的合法權(quán)益。其次，建立勝訴原告的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。由于提起國有資產(chǎn)公益訴訟的目的是維護(hù)社會(huì)公益，為了支持和鼓勵(lì)原告方積極向法院起訴損害國有資產(chǎn)利益的行為，要建立公益訴訟的獎(jiǎng)勵(lì)基金制度，確保原告在勝訴后得到一定的獎(jiǎng)賞。我國在建立公益訴訟制度的過程中，也應(yīng)借鑒其他國家的相關(guān)規(guī)定，設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)基金制度，獎(jiǎng)勵(lì)資金來源于對本案的訴訟收益，以及被告對違法行為的賠償，以鼓勵(lì)更多的社會(huì)公眾加入到國有資產(chǎn)公益訴訟的行列中去。再次，完善法律援助制度。為了鼓勵(lì)民眾對國有資產(chǎn)流失提起公益訴訟的積極性，有必要建立一種法律援助制度。其援助對象應(yīng)是掌握一定證據(jù)，想提起公益訴訟而又確實(shí)