上海土地利用總體規(guī)劃-上海規(guī)劃和國土資源管理局

1 上海市土地利用總體規(guī)劃上海市土地利用總體規(guī)劃 一、一、規(guī)規(guī)劃劃編編制概述制概述 .2 （一）目的和意義.2 （二）規(guī)劃的指導思想.2 （三）規(guī)劃的主要任務和重點.3 二、土地二、土地資資源利用源利用現(xiàn)現(xiàn)狀狀 .4 （一）自然條件和社會經濟基礎.4 （二）土地利用現(xiàn)狀.5 （三）土地利用的特點.9 （四）土地利用的主要問題.9 三、土地利用需求三、土地利用需求預測預測 .11 （一）耕地需求預測.11 （二）園地需求預測.11 （三）林地需求預測.12 （四）居民點及工礦用地需求預測.12 （五）交通用地需求預測.13 （六）水面（域）.13 四、土地利用的四、土地利用的戰(zhàn)戰(zhàn)略思路略思路 .13 （一）利用級差效益，盤活存量土地 .13 （二）搞好“三個集中”，實行集約利用.14 （三）穩(wěn)定耕地面積，實施基本農田保護 .16 （四）控制城市規(guī)模，合理配置城鎮(zhèn)用地 .16 （五）開發(fā)灘涂資源，增加土地后備資源 .16 今后，灘涂資源利用強調“在保護中開發(fā)，在開發(fā)中保護”，特別要處理好灘 涂開發(fā)與濕地候鳥保護之間的關系，動態(tài)地保護好崇明東灘近340平方公 里的濕地候鳥自然保護區(qū)。 .17 （六）開展土地整理，增加有效耕地面積 .17 五、土地利用的五、土地利用的總總體體規(guī)規(guī)劃方案劃方案 .17 （一）土地利用的目標和基本思路.18 （二）土地利用規(guī)劃方案.19 （三）土地利用分區(qū).21 六、六、規(guī)規(guī)劃劃實實施措施施措施 .27 2 （一）發(fā)揮規(guī)劃的指導作用.27 （二）強化規(guī)劃的宏觀控制.27 （三）貫徹調整挖潛的戰(zhàn)略思路.28 （四）更新土地利用方式.29 （五）建立穩(wěn)定基本農田規(guī)模和提高耕地質量的保障機制.30 （六）加強規(guī)劃實施的監(jiān)控管理.31 一、規(guī)劃編制概述 （一）目的和意義 土地是人類生存和發(fā)展的基礎，是社會財富的重要源泉。社會經濟的 發(fā)展要求有足夠數(shù)量的土地作為保障；城市人民生活質量的提高要求有相 當數(shù)量的土地供應以支持住房建設、綠化及交通市政設施的改善；“民以食 為天”，土地是源源不斷提供我們糧食、蔬菜以及各種副食品的基地。總之， 土地問題是關系國計民生的大問題，人們的衣、食、住、行都離不開土地。 立足于全民族的根本利益、長遠利益，立足于當代和子孫后代的生存發(fā)展， 立足于國家和社會穩(wěn)定的大局，從可持續(xù)發(fā)展的角度來考慮和研究土地利 用與耕地保護問題，認真貫徹“十分珍惜、合理利用每寸土地和切實保護耕 地”是我們必須長期堅持的一項基本國策。 上海是個特大城市，土地資源極其有限，耕地更加寶貴。邁向21世紀， 上海擔負著以浦東開發(fā)開放為龍頭，盡快建成國際經濟、金融、貿易中心之 一，并帶動長江三角洲及沿江地區(qū)經濟帶共同繁榮的歷史重任。隨著城市 功能轉換和浦東開發(fā)的加速推進，土地資源特別是耕地資源緊缺的矛盾將 更為突出。未來14年，上海市土地利用既要為浦東開發(fā)開放和上海的社會 經濟建設提供用地服務，同時又要為市民的“米袋子”、“菜籃子”工程提供 用地保障。因此，認真貫徹土地基本國策，正確處理好發(fā)展經濟和保護耕地 的關系，科學、合理、高效地利用有限的土地，在上海顯得極為重要。 為了合理利用有限的土地資源，加強對土地利用的宏觀調控和計劃管 理，平衡土地供求總量，優(yōu)化土地配置，促進上海國民經濟持續(xù)、快速、健 康發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，依據(jù)中華人民共和國土地管理法關 于“各級人民政府編制土地利用總體規(guī)劃”的規(guī)定，結合上海的實際，特編 制上海市土地利用總體規(guī)劃。 （二）規(guī)劃的指導思想 上海市土地利用總體規(guī)劃的指導思想是：貫徹“十分珍惜和合理利用 每寸土地和切實保護耕地”的基本國策，適應經濟體制和經濟增長方式的 根本性轉變，控制增量，盤活存量，平衡總量，集約利用，提高效益，達到土 3 地利用的社會、經濟、環(huán)境效益的統(tǒng)一，服務于上海未來的經濟和社會發(fā)展 的總目標，促進經濟與社會的協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展。 1、擺正“一要吃飯，二要建設”的關系，體現(xiàn)局部利益和全局利益、當 前利益和長遠利益的有機結合。一是切實保護耕地，確保農業(yè)生產，特別是 糧食、蔬菜和主要副食品生產必需的用地。二是保障必要的建設用地，對浦 東開發(fā)建設用地、市政基礎設施建設用地、發(fā)展住宅、交通、通訊、能源和 支柱產業(yè)的建設用地予以確保。三是調整土地利用結構和布局，在優(yōu)化土 地資源配置、提高土地利用率和產出率的同時，使人民的生產生活環(huán)境和 城市自然生態(tài)環(huán)境得到顯著改善。 2、在用地供給與需求的關系上，體現(xiàn)供給制約和引導需求。首先是控 制建設用地供應總量，在優(yōu)先考慮耕地總量動態(tài)平衡和重要項目用地供求 平衡的前提下，考慮其它方面的用地需求；其次是控制土地流向，在總量確 保的前提下再按照產業(yè)政策供地，制約引導土地的需求，促進土地利用結 構與布局的優(yōu)化；第三是從嚴確定人均用地和土地利用效益指標，以保障 土地供應總量目標的實現(xiàn)。 3、在內涵挖潛與外延擴大的關系上，體現(xiàn)內涵挖潛為主，促進集約利 用。按照經濟增長方式由粗放型向集約型轉變的方針，土地利用方式必須 由外延粗放型向內涵集約型轉變，立足存量挖潛。首先是非農建設用地要 從外延增量為主轉向內涵存量挖潛為主，改變各項建設大量占用農地及產 出率低的狀況；其次是農業(yè)多種經營也要走集約發(fā)展的道路，農業(yè)內部結 構調整要著力于現(xiàn)有果園、魚塘、經濟林的改造和管理，提高單產和質量， 不占或少占糧田。 4、在耕地資源保護與開發(fā)的關系上，體現(xiàn)保護為主。雖然保護與開發(fā) 作為穩(wěn)定耕地的兩項重要措施，二者并不矛盾，但在目前條件下，保護現(xiàn)有 耕地的數(shù)量與質量，與占用一畝開發(fā)一畝，兩者效果大不一樣，所以，必須 立足保護，有計劃地開發(fā)利用宜農土地后備資源。 （三）規(guī)劃的主要任務和重點 上海市土地利用總體規(guī)劃以上海市國民經濟和社會發(fā)展“九五”計劃 與2010年遠景目標綱要確定的目標任務為依據(jù)，主要任務是圍繞土地供 求總量平衡，充分分析全市7945.58平方公里土地利用現(xiàn)狀和潛力，科學預 測規(guī)劃期內的社會經濟發(fā)展用地需求，提出土地利用的總體目標、方向和 發(fā)展戰(zhàn)略，確定各類用地的結構、布局和各部門的用地控制指標，制定規(guī)劃 實施的政策和措施。 規(guī)劃的重點內容歸納為“一保護、二調整、三平衡、四優(yōu)化”。“保護”， 規(guī)劃近期是將需要穩(wěn)定生產200萬噸糧食和其他副食品以及菜籃子工程用 地的412萬畝農田劃為基本農田保護區(qū)，采取嚴格的保護措施；“調整”，就 是從城鄉(xiāng)一體化的角度，盤活中心城區(qū)的存量土地，調整城鎮(zhèn)工業(yè)布局和 4 利用率低下的各類用地，實行工業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中，農民居住向集鎮(zhèn)和中 心村集中，農田向農場和種田大戶集中；“平衡”，就是通過控制城市規(guī)模、 土地挖潛和開源節(jié)流，一方面達到土地供求平衡，另一方面達到耕地總量 動態(tài)平衡；“優(yōu)化”，就是按照社會、經濟、生態(tài)環(huán)境對土地的需求，持續(xù)、集 約、高效利用土地資源，逐步實現(xiàn)土地資產利用效益和土地利用結構的雙 優(yōu)化。 上海市土地利用總體規(guī)劃是全市土地資源利用管理的指導性文件。規(guī) 劃內容體現(xiàn)整體性和協(xié)調性。一是根據(jù)國發(fā)（1996）18號通知精神，在城市 進行各項建設活動中，城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調，兩者有 機結合，各有側重。二是土地利用的近期規(guī)劃和中長期規(guī)劃合理銜接。三是 市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級土地利用總體規(guī)劃完整統(tǒng)一，互為補充。市級土地 利用總體規(guī)劃是宏觀的、戰(zhàn)略的、政策的指導性規(guī)劃；縣（區(qū)）土地利用總體 規(guī)劃是宏觀與微觀的結合；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級土地利用總體規(guī)劃是定性、定量、定位 的微觀性具體規(guī)劃。四是規(guī)劃實施體現(xiàn)權威性、科學性、可操作性，有利于 理順體制、完善機制、健全法制，實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃確定的調控目標。 本規(guī)劃研究工作從1992年開始，規(guī)劃基礎年為1996年，規(guī)劃期限為 2010年，并展望2030年。 二、土地資源利用現(xiàn)狀 （一）自然條件和社會經濟基礎 上海地處我國南北海岸線中段，長江入海咽喉，位于北緯 30。40，31。53，東經120。51，122。12，東臨東海，西接江蘇、浙江二 省，北臨長江口，南至杭州灣。區(qū)域土地總面積根據(jù)上海市土地利用現(xiàn)狀調 查結果為7945.58平方公里。其中，長江水面面積1106.98平方公里，占 13.93。扣除沿海灘涂等未利用土地和長江水面面積的全市陸域土地總面 積為6377.10平方公里。 上海屬北亞熱帶海洋性季風氣候。年平均氣溫1516。C，年降水量約 1100毫米，日照時數(shù)18002200小時，無霜期225235天。受東南季風影響， 上海地區(qū)氣候溫和，雨量充沛，光熱協(xié)調，四季分明。一般春季溫涼多雨， 夏季炎熱濕潤，秋季多晴少雨，冬季低溫干冷。上海大地構造屬江南古陸的 東北延伸地帶。長江每年夾帶約5億噸泥沙下泄，在長江口海岸淤積成灘。 上海成陸面積的大部分是近2000年來泥沙沖積而成的三角洲平原。根據(jù)成 陸特征，上海分為西部湖積平原、中部浦江平原、東部濱海平原和河口三角 洲等4個地貌類型。地勢低平坦蕩，河湖水面廣闊，土壤富饒肥沃，構成上 海土地資源的主要特征。 上海優(yōu)越的地理區(qū)位和良好的自然條件，為土地利用提供了有利的自 然基礎。從濱海漁村到南宋咸淳三年（1267年）設立上海鎮(zhèn)，1292年設立上 ?？h，再到1927年正式設立上海市，上海土地開發(fā)利用有悠久的歷史。解放 5 后40多年來，上海人民積極開發(fā)土地及其它自然資源，使上海成為我國最 大的經濟中心城市和最大的工商業(yè)港口城市，工農業(yè)生產、城市建設和社 會發(fā)展都取得了令人矚目的成就。上海市土地面積占全國土地面積的 0.07，人口占全國的1.13，1995年，國內生產總值占全國的4.2，港口 貨物吞吐量占全國的19.6，外貿出口商品總值占全國的15.7，財政收入 占全國的11.9。從1953年到1992年40年間，上海共完成財政收入5945億 元，提供給全國使用的國民收入約3330億元，出口創(chuàng)匯884億美元，調往全 國各地工業(yè)品3500億元，港口貨物吞吐量25.56億噸，培養(yǎng)高等學校畢業(yè)生 53.74萬人，對國家的社會主義現(xiàn)代化建設作出了應有的貢獻。 （二）土地利用現(xiàn)狀 上海土地利用現(xiàn)狀根據(jù)1994年航片資料統(tǒng)計和1996年全國土地利用 現(xiàn)狀調查統(tǒng)一標準，總面積為7945.58平方公里。依據(jù)新修訂的中華人民 共和國土地管理法第四條規(guī)定的分類，上海土地利用分為農用地、建設用 地、未利用土地三類。其構成如下： 6 1996年上海市土地利用現(xiàn)狀平衡表 面 積地 類 平方公里萬畝 占總面積 比例% 總 面 積7945.581191.84100 總計5166.08774.9165.02 耕 地3150.77472.6239.65 園 地 92.6613.901.17 林 地37.365.600.47 牧 草 地0.000.000.00 農 用 地 水 面1885.29282.7923.73 總 計2294.64344.2028.88 小計1930.77289.6224.30 城鎮(zhèn)及工礦用地 1057.05 158.5613.30 特殊用地26.173.930.33 農民居民點517.9677.696.52 居 民 點 及 工 礦 用 地 農副業(yè)用地329.5949.444.15 交 通 用 地192.4428.872.42 建 設 用 地 水利設施用地171.4325.712.16 未利用土地484.8672.736.10 7 1、農用地 上海農用地面積5166.08平方公里，主要有耕地、園地、林地、水面四類 （1）耕地。全市耕地面積為3150.79平方公里，占全市土地總面積的 39.65。上海的耕地包括水田、旱地和菜地。其中糧田面積2333.30平方公 里，占耕地面積的74.05；常年菜田126.70平方公里，占耕地面積的 4.02。 （2）園地。全市園地面積為92.66平方公里，占全市土地總面積的 1.17。上海的園地以果園為主。 （3）林地。全市林地面積為37.36平方公里，占全市土地總面積的 0.47。林地大部分為有林地，由用材林、防護林和竹園三類組成，小部分 為苗圃。 （4）水面。全市水面面積1885.29平方公里，占全市土地面積的 23.73。水面包括河流、湖泊、坑塘、水庫面積，其中長江水面約1106.98平 方公里，占全市土地面積的13.93。 2、建設用地 上海建設用地面積為2294.64平方公里。主要有居民點及工礦用地、交 通用地、水利設施用地三類。 （1）居民點及工礦用地。上海是全國工商業(yè)發(fā)達地區(qū)、人口最多城市 之一，居民點及工礦用地面積為是僅次于耕地的第二大用地類型。全市居 民點及工礦用地面積為1930.78平方公里（289.62萬畝），占全市土地總面積 的24.30。城鎮(zhèn)及工礦用地1057.06平方公里 （158.56萬畝），占全市土地總面積的13.30%，占建設用地面積的46.07。 根據(jù)1994年航片資料分析，其中中心城建成區(qū)365.66平方公里（浦西 10區(qū)278.81平方公里，浦東城市化地區(qū)86.85平方公里），占建設用地面積的 15.94；嘉定、寶山、閔行建成區(qū)用地為133.63平方公里，占建設用地的 5.82；六個縣城用地為40.26平方公里，占建設用地的1.75；集鎮(zhèn)用地為 302.90平方公里，占建設用地13.98。農村居民點用地為712.55平方公里， 占建設用地的31.05。其中，農民宅基地為517.96平方公里，占建設用地的 22.57，在城鎮(zhèn)村及工礦用地中，工業(yè)用地333.70平方公里，占建設用地的 14.54。其中中心城工業(yè)用地66.26平方公里，占中心城的18.12，占全市 工業(yè)用地的19.86；新城建成區(qū)工業(yè)用地67.79平方公里，占新城用地的 50.73，占全市工業(yè)用地的20.31；縣城工業(yè)用地20.81平方公里，占縣城 用地的51.69，占全市工業(yè)用地的6.24；集鎮(zhèn)和農村居民點工業(yè)用地 178.84平方公里，占集鎮(zhèn)和農村居民點用地的17.61，占全市工業(yè)用地的 53.59。 8 上海市工業(yè)用地占城鎮(zhèn)村及工礦用地比例 單位：平方公里 名 稱城鎮(zhèn)村及工 礦 總 用 地 工業(yè)用地 工業(yè)用地占城 鎮(zhèn)村及 工礦總用地比 例 工業(yè)用地占全市 工業(yè)用地比例 中心城區(qū)365.6666.2618.12% 19.86% 新 城133.6367.7950.73%20.31% 縣 城40.2620.8151.69%6.24% 集 鎮(zhèn)302.90 農村居民點712.55 178.8417.61%53.59% 合 計1555333.7021.45%100% 中國部級標準:工業(yè)用地占建設用地比例15，最高不宜超過30。 （依據(jù)1994航片資料） 9 （2）交通用地。包括鐵路、公路、港口、民用機場和農村道路用地，面 積為192.44平方公里，占全市土地總面積的2.42。 （3）水利設施用地。全市水利設施用地總面積為171.43平方公里，占全 市土地總面積的2.16，主要包括溝渠、水工建筑物用地。其中溝渠用地 142.43平方公里，水工建筑物用地29平方公里。 3、未利用地 上海未利用地面積484.86平方公里，占全市土地總面積的 6.10%，主要有河灘和灘涂、葦?shù)氐?。在崇明的灘涂資源中有適宜 發(fā)展白山羊的牧草地約15平方公里。 （三）土地利用的特點 1、土地利用率高 土地資源歷來是人類重點開發(fā)和利用的自然資源。長期以來上海各用 地部門通過各種途徑提高土地的利用率和利用效益，而且采用多種方法加 速利用成陸過程中的土地后備資源。在城市經濟高速發(fā)展的影響下，全市 6377.10平方公里的陸域土地資源已幾乎全部利用。 2、土地肥沃，宜農耕地比例高 上海地區(qū)沿江濱海，地勢坦蕩低平，氣候溫暖濕潤，土壤肥沃，耕地復 種指數(shù)高，平均達165。優(yōu)越的自然條件對上海郊區(qū)土地資源的開發(fā)利用 提供了有利的自然基礎，也為上海農業(yè)多樣性發(fā)展提供了條件。 3、灘涂資源豐富 上海的江、海岸線長達448.66公里，其中30的岸線屬于淤漲岸段，由 于長江每年裹挾著巨量的泥沙，在長江口和杭州灣北岸沉淀淤積，為上海 的灘涂發(fā)育提供了基礎，平均每年可形成20多平方公里灘涂，這是上海土 地的重要后備資源。 （四）土地利用的主要問題 1、土地資源總量有限，后備資源不多，供求矛盾日趨尖銳。 上海是大城市、小郊區(qū)，土地面積只占全國土地面積的 0.07。在全國特大城市中，上海市土地面積只及北京市面積的37.7， 為天津市面積的56。全市陸域面積利用程度已經很高，隨著浦東開發(fā)開 放，城市建設將引起對土地需求的持續(xù)增加。由于灘涂圍墾周期長，而且需 要巨額投入，增加土地總量有限，因此，上海市土地資源的供求矛盾日趨突 出。 2、農用地減少，耕地生態(tài)環(huán)境質量下降 根據(jù)農業(yè)部門統(tǒng)計，1981年，全市農業(yè)用地共4204.01平方公里（630.60 萬畝），1996年，全市農業(yè)用地共3280.81平方公里（492.12萬畝）。15年間， 全市農業(yè)用地減少923.20平方公里（138.48萬畝），平均每年減少9.23萬畝。 10 上海的農業(yè)用地60以上是耕地，農業(yè)用地減少的大部分是耕地。而且 由于工業(yè)“三廢”污染未從根本上解決，加上郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)展，使污染 源擴散，造成部分地區(qū)水土污染，土壤耕作層變淺，理化性能變差，農業(yè)生 態(tài)環(huán)境逐漸惡化。農用地減少，耕地生態(tài)環(huán)境質量下降與提高土地產出率、 實現(xiàn)農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展之間存在內在的矛盾。 3、土地利用的結構和布局不夠合理 （1）林地比例過低，發(fā)展林業(yè)的潛力尚未充分發(fā)揮。上海地處平原，利 用大片耕地營造用材林來擴大林地面積固然不足取，但林地具有重要的生 態(tài)效益，營造一定比例的防護林對改善農業(yè)生態(tài)環(huán)境、減輕自然災害和環(huán) 境污染的危害，以及凈化和美化人民生活環(huán)境都有不可忽視的作用。上海 現(xiàn)有林地37.36平方公里（5.60萬畝），占全市土地面積的0.47，林木 覆蓋率只有5.40，與國家森林法規(guī)定平原地區(qū)林木覆蓋率應達10以 上的要求差距過大，與發(fā)達城市的林木覆蓋率差距甚大。 （2）交通用地不適應經濟的發(fā)展。交通是整個社會經濟的動脈。上海 雖已建成四通八達的交通網(wǎng)絡，但交通用地只占全市土地面積的2.42， 比例過小。不少公路和橋梁標準不高，不但影響車速，而且限制通過能力。 許多交通干道穿鎮(zhèn)而過，居民集鎮(zhèn)沿道路兩側分布，干道與干道之間、干道 與鐵路之間沒有立交工程，有不少車流不能順利通過的“瓶頸”地段，常常 造成堵車現(xiàn)象，既影響城鄉(xiāng)經濟聯(lián)系，又浪費了運力與能源。因此增加交通 設施用地，發(fā)展現(xiàn)代化交通勢在必行。 （3）市區(qū)人口和工業(yè)過分集中，土地載負量極其沉重。10個老城區(qū)土 地面積278.81平方公里，只占全市土地面積的3.51，卻集中了全市 52的人口。以1996年戶籍人口計算的人口密度，每平方公里達22634人， 其中黃浦區(qū)58964人，南市區(qū)60049人。中心城區(qū)用地結構中，商業(yè)、服務用 地占3.4，低于發(fā)達國家城市10個百分點；工業(yè)、倉儲用地占26.73，高于 發(fā)達國家城市14個百分點；市區(qū)人均道路僅2平方米，為倫敦的1/10，巴黎 的1/4，莫斯科、東京和北京的1/3；住宅用地、公共建筑和城市綠化用地也 都偏低。由此帶來交通擁擠、環(huán)境污染，居民住宅、工廠和第三產業(yè)發(fā)展之 間的用地矛盾突出。 （4）郊區(qū)城市化水平不高，郊區(qū)工業(yè)和農村居民點布局分散，影響土 地利用效率。目前郊縣縣城人口一般在5萬人左右，與大都市的衛(wèi)星城市不 相適應；郊區(qū)城市化水平為37。上海郊區(qū)204個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有一個或 多個工業(yè)點，工業(yè)布局分散，工業(yè)用地191.17平方公里，占全市工業(yè)用地的 57.29，工業(yè)產值只占全市工業(yè)總產值的30，土地產出率約為市區(qū)工業(yè) 用地產出率的1/3。郊區(qū)農村居民382萬人，占全市人口的27.98，分散居 住在5萬多個農村居民點，用地712.55平方公里，占全市居民點及工礦用地 面積的36.9。由此說明，郊區(qū)調整工業(yè)和農村居民點布局，提高產業(yè)和人 11 口集聚程度，提高郊區(qū)的城市化水平，是提高土地利用率的潛力所在。 三、土地利用需求預測 根據(jù)遠景規(guī)劃綱要提出的奮斗目標，對各類用地需求作如下預測： （一）耕地需求預測 上海區(qū)域位置特殊，耕地的利用首先要滿足農業(yè)生產，特別是糧食和 主要副食品生產的用地需求。 解放以來，上海市口糧自給率一直保持在60左右，糧食自給率 40左右。按照市委、市政府關于搞好新一輪“米袋子”，“菜籃子”工程和 “郊區(qū)農民口糧自給，城市主要副食品立足郊區(qū)”的要求，通過“上海市口糧 和主要副食品自給率研究”，確定到2010年，全市口糧自給率繼續(xù)保持 60，產量200萬噸；蔬菜自給率80，產量123萬噸；豬肉自給率55，產量 17萬噸；禽肉自給率90，產量16萬噸；鮮蛋自給率60，產量10萬噸；淡水 魚自給率60，產量8萬噸；鮮奶自給率90，產量25萬噸。因此，上海耕地 面積要確保生產200萬噸（40億斤）糧食，120萬噸蔬菜和上述主要副食品生 產及其它經濟作物的用地需求。 根據(jù)1996年土地利用現(xiàn)狀變更調查統(tǒng)計，全市耕地面積3150.79平方 公里（472.62萬畝），其中市屬常年菜地面積126.70平方公里（19.66萬畝）.奶 牛飼料地43.24平方公里（6.49萬畝），其它主要經濟作物756.66平方公里 （113.50萬畝）.目前郊區(qū)的糧食耕作模式由80年代初的一年三熟制轉變?yōu)?一年二熟制，畝產穩(wěn)定在700公斤左右。今后，大力發(fā)展“高產、優(yōu)質、高效” 的現(xiàn)代化農業(yè)，興建百萬畝現(xiàn)代農業(yè)園區(qū)，積極改造全市158萬畝中低產田， 生產向集約化、現(xiàn)代化發(fā)展，通過實施“科技興農”，建立種苗工程、溫室工 程、基因疫苗和生物農藥工程、綠色工程，糧食畝產將提高至800公 斤左右，生產200萬噸糧食需要1666.67平方公里（250萬畝）耕地。如果繼續(xù) 保持近年生產狀況，郊區(qū)糧食畝產維持在700公斤左右，生產200萬噸糧食 則需要1866.67平方公里（280萬畝）耕地。生產123萬噸蔬菜，按常年蔬菜田 畝產4噸標準計算，需耕地205平方公里（30.75萬畝）。其它副食品和經濟作 物的生產需要耕地120130萬畝。 據(jù)此，至2010年，隨著城市人口的增加，人民生活水平的提高，雖然科 技的發(fā)展使糧食單產進一步提高，但考慮對蔬菜和其它農副產品的生產需 求增加，需要耕地面積2666.67平方公里（400萬畝）左右。規(guī)劃從可持續(xù)發(fā) 展的要求出發(fā)，把非農建設用地壓至最低限度，加上灘涂圍墾和水域利用， 耕地面積總量達到動態(tài)平衡。 （二）園地需求預測 1996年土地利用現(xiàn)狀表明上海的園地面積為92.66平方公里（13.90萬 畝），占總面積的1.17，主要分布在南匯縣、寶山區(qū)、金山區(qū)和閔行區(qū)境內。 規(guī)劃從發(fā)展城市綠化系統(tǒng)及特色果品生產出發(fā)，適當提高園地的比重，預 12 測全市園地至2010年增加45平方公里（6.75萬畝），達到137.66平方公里 （20.65萬畝）。園地面積主要通過營造濱海和灘涂園林及結合外環(huán)線綠帶中 增加果園等來逐步增加。 （三）林地需求預測 上海林地基礎較為落后，1996年僅為37.36平方公里（5.6萬畝），占全 市面積0.47，森林覆蓋率5.40。綠化是生態(tài)城市的重要標志。規(guī)劃著眼 于通過發(fā)展城市綠化，改善城市生態(tài)環(huán)境，主要是建設環(huán)城綠帶，興建森林 公園，增加沿海灘涂防護林和建設功能區(qū)的隔離林帶，同時在郊縣廣泛開 展四旁植樹和農田林網(wǎng)。在布局上，郊區(qū)以農田防護林為主，城郊結合部以 花卉、苗木和園藝作物為主，重點建設沿外環(huán)線的綠化帶。在吳涇、高橋、 寶山等工業(yè)區(qū)，主要建設污染隔離林帶。預測至2010年增加89平方公里 （13.35萬畝），達到126.36平方公里（18.95萬畝）。 （四）居民點及工礦用地需求預測 居民點及工礦用地是建設用地的主體。根據(jù)上海建成國際經濟、金融、 貿易中心之一的奮斗目標，上海將進行大規(guī)模的市政基礎設施建設和舊區(qū) 改造；浦東要發(fā)揮開發(fā)開放的龍頭作用，建成外向型、多功能、現(xiàn)代化的新 區(qū)；新城要建成能大量接納市區(qū)人口和工業(yè)的主要工業(yè)基地；郊縣要重點 建設六個縣級城鎮(zhèn)和六大制造業(yè)中心，進行城鎮(zhèn)體系建設。因而，城鎮(zhèn)及工 礦用地規(guī)模將有一定程度的增加，農村居民點隨著城市化進程的推進，用 地規(guī)模將逐漸有所減少。 “九五”期間，市、縣各類工業(yè)用地增加45平方公里（6.75畝）；新增工業(yè) 六大支柱產業(yè)用地6平方公里（0.90萬畝）；住宅建設用地40平方公里（6萬畝） ；商業(yè)等用地4.50平方公里（0.68萬畝）；浦東新區(qū)開發(fā)建設用地100平方公 里（15萬畝）；郊縣城鎮(zhèn)用地33.33平方公里（5萬畝）；科教文衛(wèi)等建設用地20 平方公里（3萬畝），以上各類用地凈增合計約250平方公里（37.5萬畝）。 據(jù)此，預測19972000年，建設占用土地100平方公里（15萬畝）左右； 同時農民進鎮(zhèn)和農村居民點宅基還耕及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)歸并和利用存量調整挖 潛土地共約60平方公里（9萬畝），灘涂圍墾土地40平方公里（6萬畝）。建設 占用農地與調整挖潛、開發(fā)新土地資源兩者相抵，基本持平。 至2010年，上海要基本形成世界大都市的經濟規(guī)模和綜合實力，基本 形成現(xiàn)代化國際城市基礎設施構架。在經濟發(fā)展方面形成高新技術產業(yè) 群和發(fā)達的第三產業(yè)體系；在城市發(fā)展方面形成由中心城、新城、中心鎮(zhèn)、 集鎮(zhèn)、中心村構成的的城市功能形態(tài)布局和結構框架；在生活方面居民 生活質量全面提高，城市的生態(tài)環(huán)境顯著改善。在用地結構、布局、規(guī)模上 將進一步適應兩個根本性轉變，其中城市建設中存量土地利用和置換將占 相當比例，工業(yè)區(qū)的土地利用率顯著提高，農村居民點歸并集中的進程加 快。預測居民點及工礦用地規(guī)模為1966.77平方公里（295.02萬畝），總規(guī)模 13 外延擴張趨緩，增減相抵，與1996年相比，外延36平方公里（5.4萬畝）。 （五）交通用地需求預測 交通是城市發(fā)展的主導因素。1996年全市交通用地192.44平方公里 （28.87萬畝），占全市土地總面積的3.02。改善交通狀況是上海未來14年 城市建設的重點。從發(fā)揮國際大都市集聚和輻射功能的要求出發(fā)，進行連 接長江三角洲和沿江城市的樞紐型重大項目建設，建設具有國際水平的深 水港、航空港；從總體上形成黃浦江港區(qū)及崇明港區(qū)；擴建虹橋機場和抓緊 建設浦東國際機場。規(guī)劃建設京滬高速鐵路、浦東鐵路、滬杭客運專線、滬 通鐵路、乍嘉湖鐵路。市域道路要建設由快速干道、高架、軌道交通和越江 工程組成的城市立體交通；建成“三環(huán)十射”的道路系統(tǒng)。預測至2010年達 到292.44平方公里（43.87萬畝），比1996年增加100平方公里（15萬畝）。 （六）水面（域） 上海是淡水資源并不富裕的城市。上海目前水面（域）面積1885.29平 方公里（282.79萬畝），占全市土地面積的23.73。未來14年，隨著經濟發(fā)展 的需要，非農建設用地的擴大，將占用一部分水面和魚塘等水域面積，但為 了滿足泄洪排水和水運的需要，總的規(guī)劃原則是嚴格控制水域面積減少量。 一是保證水運的需要，充分保護和合理利用部分現(xiàn)有水網(wǎng)，保留和改造現(xiàn) 有的走馬塘、沙涇港、楊樹浦港、漕河涇、川楊河等城市河流；二是結合排 洪和水利建設拓寬改造一部分郊區(qū)河流，如大治河、太浦河、金匯港、蘊藻 浜等郊區(qū)河流。結合城市規(guī)模的擴大和經濟發(fā)展的需要，不斷完善和改造 全市的河流網(wǎng)絡，提高上海地區(qū)淡水資源的蓄積量，提高河流的社會和經 濟價值。 據(jù)此至2010年全市水域面積基本穩(wěn)定在1899.79平方公里（284.79萬畝） ，比1996年增加14.5平方公里（2萬畝）。 四、土地利用的戰(zhàn)略思路 從土地利用現(xiàn)狀和需求預測分析，上海土地資源的利用程度已經很高， 隨著大規(guī)模經濟建設的展開，土地供求矛盾愈加尖銳。適應未來14年上海 社會經濟發(fā)展對土地的需求，土地利用應走立足存量挖潛的新路。具體途 徑有三：一是在土地資源深度開發(fā)上挖掘潛力，提高土地質量和土地的產 出效益；二是在調整土地利用空間布局上挖掘潛力，充分利用存量土地的 再開發(fā)；三是在土地資源廣度開發(fā)上挖掘潛力，加大灘涂資源開發(fā)利用的 力度。為此，規(guī)劃實施按“控制增量，盤活存量，提高質量，集約利用”的土 地利用基本方針，并在土地管理工作中采取六大戰(zhàn)略。 （一）利用級差效益，盤活存量土地 根據(jù)上海建設“一個龍頭，三個中心”的總體發(fā)展目標和城市功能的轉 換，中心城區(qū)的土地必須結合產業(yè)結構調整和市區(qū)工業(yè)疏解、擴散的指向， 挖潛調整，優(yōu)化配置，充分利用城市土地的級差效益，盤活存量土地，騰出 14 “黃金寶地”發(fā)展以金融、貿易為主體的第三產業(yè)和高新技術產業(yè)，改善城 市環(huán)境質量，提高土地使用效益。一是深化土地使用制度的改革，商業(yè)、金 融、娛樂、商品房屋、服務業(yè)、旅游等六類用地全部納入土地有償使用的軌 道。二是加快完成市區(qū)365萬平方米危棚簡屋的改造。三是搞好中心城區(qū) 320萬平方米工業(yè)、商業(yè)、倉儲用地盤活存量的試點，取得經驗后穩(wěn)步推開。 重點做好中心城區(qū)66.26平方公里的工業(yè)用地的置換。近期完成中央商務區(qū) 35平方公里內的工業(yè)用地的置換；2000年前基本完成14平方公里核心商 業(yè)區(qū)工業(yè)用地的置換和內環(huán)線104.5平方公里內污染較大的部分工業(yè)企業(yè) 的遷建和調整，同時基本完成30平方公里繁華商業(yè)區(qū)內分散的工業(yè)點的遷 建調整；在2010年之前繼續(xù)調整內環(huán)線104.5平方公里內工業(yè)點的同時，完 成內環(huán)線兩側70余塊工業(yè)街坊的改造。至2010年，中心城區(qū)內保留和發(fā)展 三分之一無污染的城市型工業(yè)及高新技術產業(yè)，三分之一的工廠就地改為 第三產業(yè)用地，三分之一的工廠通過置換向近郊或遠郊的工業(yè)集中點轉移。 這樣，中心城區(qū)將可盤活2530平方公里左右的土地，重點用于開發(fā)城市 休閑綠地、市政公用設施用地以及商業(yè)、居住用地，使人均居住面積、商業(yè)、 工業(yè)、綠化、交通用地及人口密度逐步達到合理的比例結構。 （二）搞好“三個集中”，實行集約利用 上海在向現(xiàn)代化國際經濟中心城市邁進中，郊區(qū)是發(fā)展輻射的黃金地 帶。到2010年，隨著上海支柱產業(yè)的確立，內環(huán)線以內大工業(yè)的轉移，城市 人口的疏解，國際航空港，國際樞紐港等重大基礎設施的建設，都需要在郊 區(qū)占用大量的土地。但郊區(qū)土地容量有限，必須合理利用，調整平衡。途徑 是搞好“三個集中”，實行集約利用。 1、農民居住向集鎮(zhèn)集中。改變郊縣農民居住分散狀況，是節(jié)地挖潛 的主要措施之一。1994年農村居民為382萬人，居民點占地面積712.55平 方公里（106.88萬畝），人均占地186.5平方米，超過上海市1992年確定的 縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃人均用地標準（110平方米/人）76.5平方米。“九 五”至2010年，要從搞好城鎮(zhèn)村建設布局，提高城市化水平的要求入手，按 照統(tǒng)一規(guī)劃、分步實施的原則，逐步把目前分散的約5萬個自然村集中歸并。 至2010年，規(guī)劃200萬農民進集鎮(zhèn)或中心村，按人均用地110平方米標準計 算，可挖潛土地153平方公里（22.95萬畝）。 2、工業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中。按照郊區(qū)“二、三、一”的產業(yè)發(fā)展方針，郊區(qū) 工業(yè)已成為上海經濟發(fā)展新的重要增長點。據(jù)上海社會經濟發(fā)展規(guī)劃，到 2000年，郊區(qū)工業(yè)總產值要達到6000億元，占全市工業(yè)總產值的50。如按 1994年郊區(qū)工業(yè)用地產出率每平方米679元計算，需要工業(yè)用地883平方公 里（132.45萬畝），是現(xiàn)有郊區(qū)工業(yè)用地的4.6倍。如按1992年縣鄉(xiāng)土地利用 總體規(guī)劃確定的人均工業(yè)用地指標50平方米/人，規(guī)劃至2000年，郊區(qū)工業(yè) 總用地為344平方公里（51.60萬畝）。 15 上述兩種測算結果表明，沿用外延、粗放式的用地方式，勢必加大郊 縣土地供求矛盾。 出路在于調整布局，提高土地產出率，走工業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中的道路。 從根本上解決目前郊區(qū)工業(yè)布局分散、土地利用缺乏集聚規(guī)模的問題。 一是通過供地總量和供地方式的調控，中心城三分之一的工業(yè)用地轉 移至市級工業(yè)區(qū)，同時將現(xiàn)有分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村工業(yè)企業(yè)逐步向已規(guī)劃的縣鄉(xiāng) 工業(yè)集中點集中。 二是引入土地產出率指標，確定郊縣工業(yè)用地規(guī)模。至2000年，如果 提高郊區(qū)工業(yè)用地產出率達到1994年全市平均每平方米2073元的水平，則 郊區(qū)工業(yè)用地規(guī)模為289平方公里（43.35萬畝）。如把郊區(qū)工業(yè)用地產出率 提高到國家級開發(fā)區(qū)工業(yè)土地產出率的一半，即每平方米土地產出率2500 元計算（據(jù)有關資料，1994年國家級開發(fā)區(qū)工業(yè)用地的土地產出率已達每 平方米5000元左右），則郊區(qū)工業(yè)用地規(guī)模為240平方公里（36.00萬畝）。 總之，郊縣工業(yè)實施向工業(yè)園區(qū)集中的戰(zhàn)略轉移，與上一輪1992年縣 鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃確定的用地標準和規(guī)模相比，可節(jié)約5580平方公里 土地。 3、農田向規(guī)模經營集中。高起點、高標準地建設現(xiàn)代化都市型農業(yè)， 土地利用上除穩(wěn)定必保的耕地面積外，還必須向規(guī)?；?、集約化經營轉化。 目前上海農業(yè)的土地利用與現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展有兩點明顯不相適應：一是農 民的兼業(yè)化與農業(yè)的產業(yè)化不相適應。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐漸成為農村經濟的 支柱和農業(yè)產值占農村社會總產值的份額逐年減少，郊區(qū)農村勞動力的七 成已不再以農為主。“家家務工、戶戶種田”的兼業(yè)化格局，不符合農業(yè)作為 一門獨立產業(yè)要求提高專業(yè)化、社會化程度的需要；二是超小規(guī)模的家庭 聯(lián)產承包責任制與生產力的進一步發(fā)展不相適應。土地經營規(guī)模細小，地 塊平均分割，作物茬口混亂，使上海農業(yè)不同程度滯留于傳統(tǒng)農業(yè)階段。近 幾年上海郊區(qū)的農業(yè)適度規(guī)模經營已有一定發(fā)展，至今已有大戶承包、聯(lián) 戶承包、合作農場、服務隊經營等規(guī)模經營單位6763個，規(guī)模經營糧田40多 萬畝，占郊區(qū)糧田面積的10左右，占商品糧田面積的35左右。實踐證明， 凡實施適度規(guī)模經營的糧田，土地產出率和勞動生產率都大幅度增長，經 濟效益和市場競爭能力都顯著提高。如嘉定區(qū)1995年適度規(guī)模經營的單位 稻麥兩熟畝產869.5公斤，比全區(qū)平均水平高7；適度經營每勞生產的糧食， 比承包散戶每勞生產的糧食高出32倍之多。507戶糧食承包大戶，平均每戶 承包面積25.63畝，每畝凈收入666元，每戶全年農業(yè)凈收入17069元，比 1994年增加7176元，收入水平大大高于一般務工人員水平?！熬盼濉逼陂g，要 在堅持完善家庭聯(lián)產承包責任制的基礎上，按照土地集體所有制不變和土 地所有權與土地使用權兩權分離的原則，建立集體土地農業(yè)經營權有償使 用的制度，全面完成商品糧田向適度規(guī)模經營轉移，在有條件的村進行農、 16 工分流，口糧田、責任田統(tǒng)一由合作農場經營。通過使農田向農場和種田大 戶集中，推進糧食、蔬菜和其它經濟作物的規(guī)模經營，推進養(yǎng)殖業(yè)的規(guī)模經 營，提高土地產出率，提高郊區(qū)農業(yè)產業(yè)化、市場化的程度。 （三）穩(wěn)定耕地面積，實施基本農田保護 重視農業(yè)、重視糧食生產、重視耕地保護，是事關現(xiàn)代化建設全局的 重大戰(zhàn)略問題。上海在為浦東開發(fā)開放和上海的社會經濟建設提供用地保 障的同時，確保農業(yè)作為一個重要產業(yè)、作為國民經濟的基礎產業(yè)在特大 城市中的地位不變，最重要的條件也是穩(wěn)定耕地面積的保有量。 為此，規(guī)劃圍繞耕地總量動態(tài)平衡，實施基本農田保護戰(zhàn)略。按照市 委、市府關于發(fā)展都市型農業(yè)，搞好“米袋子”、“菜籃子”工程的要求和確保 主要農副產品穩(wěn)定增長，保持糧食年總產200萬噸的生產能力，保持蔬菜和 其它副食品適度自給的目標，確定基本農田保護面積412萬畝，保護率87.3%。 規(guī)劃期內，將主要通過開發(fā)、整理和復墾三途徑，增加有效耕地面積。規(guī)劃 實施過程中為適應經濟發(fā)展需要預留的非農建設用地，也要加以保護，在 未批準征用之前，不能閑置拋荒，并實行占用耕地和開發(fā)復墾掛鉤的辦法。 這些劃定的基本農田保護面積，通過縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級土地利用總體規(guī) 劃逐級落實到村到戶，做到定量定位、豎牌立樁、責任到人，并運用法律的、 行政的、經濟的手段，實行嚴格的動態(tài)控制。 （四）控制城市規(guī)模，合理配置城鎮(zhèn)用地 1996年，上海城鎮(zhèn)及工礦用地1057.06平方公里，城鎮(zhèn)常住人口1054萬， 人均用地100平方米。其中：市轄14區(qū)城鎮(zhèn)及工礦用地736平方公里，常住人 口904萬，人均用地81平方米。郊縣城鎮(zhèn)及工礦用地321平方公里，常住人口 150萬，人均用地214平方米。根據(jù)上海跨世紀的奮斗目標，到2010年，城市 建設要基本形成具有世界一流水平的中心城市格局。據(jù)此要求，土地利用 規(guī)劃按照控制中心城規(guī)模，合理發(fā)展城鎮(zhèn)和重點鎮(zhèn)，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)和加 強中心村建設的方針，安排城鎮(zhèn)和中心村發(fā)展用地，用地規(guī)模進行嚴格控 制。 采取總量控制、調控存量以及地域和功能相結合，突出重點的供地配 置方案。到2010年，全市城鎮(zhèn)及工礦用地1326.05平方公里（198.91萬畝），總 外延擴張269平方公里（40.35萬畝）。將分中心城區(qū)、浦東新區(qū)、城郊區(qū)和郊 縣四個地域，統(tǒng)籌安排，突出重點和充分利用存量置換的配置方案，總規(guī)模 通過下達人均用地指標和內涵挖潛指標予以分解落實。 （五）開發(fā)灘涂資源，增加土地后備資源 上海濱江臨海，有大小島嶼8個，江、海岸線長達448.66公里， 其中大陸岸線171.31公里，島嶼岸線277.35公里，沿海020米等深 線范圍內水域面積達7226平方公里。由于江海邊灘不斷淤漲，灘涂 資源十分豐富。建國后至1994年，上海已陸續(xù)圍墾灘涂713.66平方公 17 里（107.07萬畝），其中形成農用地410平方公里（61.50萬畝），在圍墾 的土地上，建立了15個國營農場，2個軍墾農場，4個縣屬良種場、水產 養(yǎng)殖場和林場，4個墾區(qū)鄉(xiāng)以及30多個鄉(xiāng)屬墾區(qū)村、場等。上海石油化 工總廠、