行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在的問題及對策

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在的問題及對策歐陽光輝內(nèi)容摘要：行政事業(yè)單位資產(chǎn)是國有資產(chǎn)的重要組成部分，是政府部門和社會團(tuán)體行使職能及各項事業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，管好用好這部分資產(chǎn)關(guān)系到國家機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和各項事業(yè)的健康快速發(fā)展。2008年湖南省政府發(fā)布湖南省行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理實施暫行辦法（湘政辦發(fā)200833號），對促進(jìn)我省行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理向規(guī)范化、科學(xué)化、法制化和信息化方向發(fā)展，維護(hù)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)安全完整、合理配置和有效利用，保障行政事業(yè)單位履行職能，建立適應(yīng)公共財政要求的國有資產(chǎn)管理體制具有十分重要的指導(dǎo)意義。經(jīng)過幾年貫徹落實，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理初見成效。然而，由于思想認(rèn)識不到位、體制機(jī)制不健全、監(jiān)督職能弱化等方面原因?qū)е沦Y產(chǎn)管理過程中仍存在許多不容忽視的問題，如資產(chǎn)預(yù)算不夠細(xì)化，資產(chǎn)配置不夠科學(xué)合理，資產(chǎn)使用效率不夠高，資產(chǎn)處置工作不夠規(guī)范等。本文在總結(jié)存在問題和分析原因的基礎(chǔ)上，結(jié)合我省實際，提出了完善行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的對策和建議。一、引言行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是行政事業(yè)單位占有、使用的，其所有權(quán)由國家享有的各種經(jīng)濟(jì)資源。它是各級政府行使國家權(quán)利、管理國家事務(wù)、提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ)和保障，在政府部門履行各項職能中發(fā)揮著不可或缺的重要作用。近年來，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和公共財政體系的不斷完善，政府資源逐漸從一般競爭性領(lǐng)域退出，公共領(lǐng)域的投入力度不斷加大，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)總量呈現(xiàn)不斷增長的趨勢。從2004年至2006年，全國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)總量從4萬億元增長到8萬億元。就湖南省本級的情況看，根據(jù)2007年資產(chǎn)清查和2010年資產(chǎn)信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)分析，截至2009年底，省級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)總數(shù)已達(dá)1712億元，比2006年底的省本級資產(chǎn)清查數(shù)增加539億元，增長46%。如何管好用好日益龐大的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)，充分發(fā)揮其應(yīng)有的功能，是當(dāng)前各級政府面臨的一項重要課題。分析整理當(dāng)前行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理中存在的問題及原因，提出有針對性的政策措施，是促進(jìn)行政事業(yè)資產(chǎn)管理盡快走向規(guī)范化、科學(xué)化、法制化和信息化軌道，建立適應(yīng)公共財政要求的資產(chǎn)管理體制的迫切需要。二、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在的主要問題基于對近年來在資產(chǎn)管理工作實踐中遇到的情況分析，歸納起來，行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理存在的問題主要體現(xiàn)在以下方面：（1）預(yù)算編制環(huán)節(jié)。資產(chǎn)管理與預(yù)算管理缺乏有機(jī)結(jié)合是資產(chǎn)管理中最主要的問題，集中表現(xiàn)在以下方面：一是部門預(yù)算安排與單位資產(chǎn)存量脫節(jié)。目前的預(yù)算管理模式主要以投入控制為重點，在這種管理模式下，資產(chǎn)預(yù)算關(guān)心的主要是資產(chǎn)邊際增量問題，而對資產(chǎn)存量管理重視不夠；管理的主要目標(biāo)是預(yù)算收支的合規(guī)性，而支出活動結(jié)束后形成的資產(chǎn)則往往成為財政部門力所不及之處。二是對單位自籌資金購建資產(chǎn)的審批制度與預(yù)算審批脫節(jié)。由于單位資產(chǎn)家底不清、收益披露缺乏透明度，部門預(yù)算編制中隱瞞或混淆國有資產(chǎn)收益的情況較為普遍，自購資產(chǎn)沒有納入預(yù)算編制中，部分資產(chǎn)游離于預(yù)算管理之外。三是預(yù)算編制不規(guī)范。一些部門編制預(yù)算過程中比較粗糙，沒有細(xì)化到項目，只反映單位收入和支出、不反映單位存量資產(chǎn)及狀況，導(dǎo)致部分單位只重資產(chǎn)購置、不重資產(chǎn)管理，只求擁有資產(chǎn)、不求資產(chǎn)效率等。（2）資產(chǎn)配置環(huán)節(jié)。在資產(chǎn)形成與配置方面存在的問題：一是資產(chǎn)購置的隨意性比較大，缺乏約束。部分單位受自身利益驅(qū)動，不顧本單位的客觀需要，無限度地爭資金、上項目，盲目購建。且由于部門之間資產(chǎn)存量信息不對稱，管預(yù)算的不掌握資產(chǎn)存量情況，管資產(chǎn)的不了解資金使用情況，難以有效控制重復(fù)購置和超實際需求購置資產(chǎn)的行為。二是資產(chǎn)配置不合理。由于缺乏合理的資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，或者部分資產(chǎn)雖有標(biāo)準(zhǔn)但未得到嚴(yán)格執(zhí)行，造成各單位之間資產(chǎn)配置不公、資產(chǎn)總體結(jié)構(gòu)失衡和分布不合理等問題。這些問題的存在一方面造成單位福利和津貼相差懸殊，引致社會分配不公；另一方面還刺激了單位之間的盲目攀比，增加了財政的支出負(fù)擔(dān)。（3）資產(chǎn)使用環(huán)節(jié)。主要表現(xiàn)在：一是使用效率低，閑置浪費(fèi)現(xiàn)象普遍。由于資產(chǎn)配置不合理，重復(fù)購置嚴(yán)重，對使用疏于考核，又缺乏合理的資產(chǎn)余缺調(diào)劑渠道，造成資產(chǎn)閑置，利用率低；在使用過程中因缺乏規(guī)范化管理，導(dǎo)致各單位固定資產(chǎn)、流動資產(chǎn)、無形資產(chǎn)等各類資產(chǎn)利用率不高，其中固定資產(chǎn)尤為突出，閑置、浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，使用效率和運(yùn)行績效低下。二是使用越位。一方面，資產(chǎn)出租、出借及有償使用缺乏有效監(jiān)督，眾多單位資產(chǎn)的經(jīng)營使用沒有按照規(guī)定辦理審批手續(xù)并進(jìn)行專項管理，不僅引起一些產(chǎn)權(quán)糾紛、私下交易、幕后交易，而且其經(jīng)營效率、效益低下，造成了資產(chǎn)的隱形流失。另一方面，行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理薄弱，為部分單位或個人利用國有資產(chǎn)謀求不合理收益提供了機(jī)會，國有資產(chǎn)收益已經(jīng)成為各部門、各單位政策外津貼補(bǔ)助發(fā)放的一個主要來源。（4）資產(chǎn)處置環(huán)節(jié)。主要表現(xiàn)在：一是資產(chǎn)隨意處置，處置不規(guī)范。一些單位為了添置高檔的現(xiàn)代化辦公設(shè)備，將不到更新期限的資產(chǎn)提前報廢、報損；一些單位在不辦理任何審批手續(xù)的情況下隨意轉(zhuǎn)讓，或擅自改變資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系，拿國家的財產(chǎn)送人情，將資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)給經(jīng)濟(jì)實體或其他單位。二是資產(chǎn)處置不及時。部分單位的資產(chǎn)已經(jīng)損失或或由于技術(shù)進(jìn)步應(yīng)該進(jìn)行淘汰報廢，卻一直疏于管理，未及時申請核銷，虛增了資產(chǎn)；還有些單位的閑置資產(chǎn)沒有及時再利用或調(diào)劑使用，對于出租、出借期限已到的資產(chǎn)沒有按期收回。這些行為不僅造成了行政事業(yè)單位資產(chǎn)的損失，增加了財政支出，而且還容易滋生腐敗。三是部分資產(chǎn)處置收入脫離財政監(jiān)管。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置變價和殘值收入均屬于國家所有，但一些單位未按照政府非稅收入管理的規(guī)定，實行“收支兩條線”管理，而是單位自行安排支出，脫離了財政部門的監(jiān)管。三、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在問題的原因分析行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作中的諸多問題，究其原因，主要是思想認(rèn)識不到位、基礎(chǔ)工作薄弱、監(jiān)督機(jī)制缺乏等方面。（1）思想認(rèn)識不足，管理意識淡薄。這首要表現(xiàn)為“重占用、輕管理”。一直以來，人們認(rèn)為行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是用于滿足單位辦公和開展工作的需要，是可以不計效益、無償無約束使用的資產(chǎn)，也就是所謂的吃“財政飯”，因此對于如何管理好國有資產(chǎn)的責(zé)任意識、效益意識、約束意識就比較淡薄，在思想認(rèn)識上“重進(jìn)輕出”、“重資金，輕實物”，把國有資產(chǎn)管理工作放在次要的位置，導(dǎo)致行政事業(yè)單位在使用和管理資產(chǎn)上出現(xiàn)漏洞。其次，對資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的必要性和重要性認(rèn)識不夠，資產(chǎn)管理與預(yù)算管理嚴(yán)重脫節(jié)；資產(chǎn)管理理念上存在偏差，“就資產(chǎn)論資產(chǎn)”、“為了管理而管理”，沒有將資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的有機(jī)結(jié)合作為管理工作的出發(fā)點和最終目標(biāo)。（2）資產(chǎn)管理基礎(chǔ)工作薄弱。一是產(chǎn)權(quán)管理不完善。部分單位國有資產(chǎn)采取分塊管理模式，產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清，即資產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)和處置權(quán)關(guān)系不明確；此外，由于行政事業(yè)單位點多線長，存在形式多樣，分布在不同部門、不同地區(qū)，國有資產(chǎn)管理者很難對資產(chǎn)進(jìn)行及時有效的管理和監(jiān)督，不少單位資產(chǎn)劃撥或調(diào)劑后不及時辦理移交手續(xù)和產(chǎn)權(quán)過戶手續(xù)；或自行建設(shè)和購置的房屋及其他財產(chǎn)不辦理產(chǎn)權(quán)登記，最終導(dǎo)致賬外資產(chǎn)大量存在。二是管理體制不順暢。部分部門、單位沒有設(shè)立專門機(jī)構(gòu)、專職人員負(fù)責(zé)資產(chǎn)管理工作，導(dǎo)致管理職責(zé)不清；一些地方則同時授予多個部門的資產(chǎn)管理職能，造成職能交叉重疊，資產(chǎn)管理“缺位”與“錯位”并存。三是忽視管理隊伍建設(shè)。具體表現(xiàn)在管理人員素質(zhì)參次不齊，部分單位管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，責(zé)任心不強(qiáng)，專業(yè)素質(zhì)欠缺。還有不少單位財會隊伍力量薄弱，沒有專職的財務(wù)人員，有的單位只有出納，沒有專業(yè)會計。（3）資產(chǎn)管理缺乏有效監(jiān)督。一是缺乏內(nèi)部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督主要體現(xiàn)在行政事業(yè)單位內(nèi)部會計監(jiān)督上，由于人員短缺、制度建設(shè)不足等方面的原因，資產(chǎn)核算不規(guī)范，無法如實反映資產(chǎn)的實有數(shù)量、價值和正確履行基本的會計計量活動，也就無法行使其核算職能和監(jiān)督職能。 二是缺乏外部監(jiān)督，主要是審計部門監(jiān)督不力。首先，沒有處理好審計部門與財政部門、主管部門監(jiān)督職能分工，也沒有明確責(zé)任，以致職能重疊，監(jiān)管效率低，責(zé)任落實不到位，存在審計“真空”。其次，審計部門每年的審計工作主要是針對各單位的財務(wù)收支狀況的審計，沒有對單位的資產(chǎn)管理和使用情況進(jìn)行專項審查與核實，也沒有規(guī)范行政事業(yè)單位定期審查制度。對具體的工作沒有做出細(xì)致的規(guī)定，如核實資產(chǎn)賬實、賬賬、賬卡等是否相符。 四、完善行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的幾點設(shè)想根據(jù)職能定位和公共資產(chǎn)管理性質(zhì)，財政部門在加強(qiáng)和規(guī)范行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理方面負(fù)有義不容辭的責(zé)任。解決行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理中各層次矛盾，重在充分發(fā)揮財政部門公共資產(chǎn)管理的主導(dǎo)作用，從宣傳教育、預(yù)算改革、強(qiáng)化基礎(chǔ)、健全監(jiān)督等方面努力，建立規(guī)范化的長效機(jī)制。（1）加強(qiáng)行政事業(yè)資產(chǎn)管理的宣傳教育工作。一是要充分認(rèn)識到行政事業(yè)資產(chǎn)管理宣傳工作的重要性。尤其是財政部門作為政府授權(quán)管理行政事業(yè)資產(chǎn)的綜合部門，應(yīng)加大對行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理工作的宣傳力度，通過多形式、多渠道、多層次和深入調(diào)查研究的方式，廣泛宣傳資產(chǎn)管理工作，積極爭取各級政府對資產(chǎn)管理的高度重視與大力支持，使其充分認(rèn)識行政事業(yè)資產(chǎn)管理工作的重要性和必要性，把強(qiáng)化國有資產(chǎn)管理，促進(jìn)資產(chǎn)資源節(jié)約集約使用，作為保障社會可持續(xù)發(fā)展的重要任務(wù)來抓。二是要充分發(fā)揮財政部門的主觀能動性。財政部門首先要從“苦練內(nèi)功”出發(fā)，努力提高資產(chǎn)管理工作在財政管理中的地位。充分發(fā)揮行政事業(yè)資產(chǎn)管理在實現(xiàn)財政資源配置和收入分配中的職能作用，把行政事業(yè)資產(chǎn)管理作為公共財政改革的重要內(nèi)容，認(rèn)真抓出成效。同時，財政部門應(yīng)加強(qiáng)與有關(guān)部門和單位的協(xié)調(diào)配合，形成管理合力，增強(qiáng)資產(chǎn)使用單位的管理意識和責(zé)任感，克服過去重購置、輕使用，重支出、輕管理的觀念，強(qiáng)化資產(chǎn)管理“主人翁”意識，增強(qiáng)科學(xué)管理資產(chǎn)的自覺性和主動性，積極探索管好、用好國有資產(chǎn)的方式方法，最大限度地發(fā)揮國有資產(chǎn)的使用效益。（2）推進(jìn)行政事業(yè)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合。具體而言，就是要使資產(chǎn)的配置、使用、處置各個環(huán)節(jié)的管理真正融入到預(yù)算管理體系中去。首先，在配置環(huán)節(jié)要守好入口關(guān)。行政事業(yè)資產(chǎn)主要來源于預(yù)算的資金投入，合理的預(yù)算安排對行政事業(yè)資產(chǎn)配置的科學(xué)性、均衡性至關(guān)重要。因此，在預(yù)算編制時，要充分考慮單位資產(chǎn)存量狀況，并進(jìn)行嚴(yán)格審查，以存量控制增量，發(fā)揮資產(chǎn)管理對預(yù)算管理相互監(jiān)督制約的作用，使資產(chǎn)配置與單位履行職責(zé)相匹配。其次，在使用環(huán)節(jié)要把好安全關(guān)。行政事業(yè)單位要定期向財政部門匯報資產(chǎn)使用情況，并針對資產(chǎn)管理中存在的問題提出相應(yīng)的完善計劃，財政部門著重從以下三個方面加以監(jiān)督，并根據(jù)具體情況作出政策調(diào)整：一是落實國有資產(chǎn)管理責(zé)任制，構(gòu)建資產(chǎn)管理體系；二是建立資產(chǎn)調(diào)劑制度，對閑置資產(chǎn)進(jìn)行調(diào)劑使用；三是加強(qiáng)對資產(chǎn)有償使用的監(jiān)督。第三，在處置環(huán)節(jié)要守好出口關(guān)。行政事業(yè)資產(chǎn)處置收入應(yīng)當(dāng)在編制預(yù)算過程中完整體現(xiàn)。資產(chǎn)處置收入應(yīng)實行“收支兩條線”管理，嚴(yán)禁資產(chǎn)處置收入應(yīng)繳不繳或少繳，規(guī)避監(jiān)管等行為。此外，推進(jìn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的緊密結(jié)合還應(yīng)做好兩個方面工作：一是制定合理的資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)。以往資產(chǎn)管理與預(yù)算管理難以結(jié)合的一個重要原因，就是缺乏統(tǒng)一、科學(xué)的資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)。制定行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，如房屋建筑、辦公用車、計算機(jī)等配置標(biāo)準(zhǔn)，要堅持以部門預(yù)算改革為中心，配合政府采購和國庫集中收付改革，并緊密結(jié)合各單位履行工作職能的實際需要，以資產(chǎn)信息報告和資產(chǎn)使用績效為基礎(chǔ)來分類制定。二是建立規(guī)范的資產(chǎn)調(diào)劑制度。行政事業(yè)單位資產(chǎn)調(diào)劑是優(yōu)化資產(chǎn)配置，提高資產(chǎn)利用率和財政資金使用效益的重要手段，是對預(yù)算配置資產(chǎn)的補(bǔ)充。對于同一部門內(nèi)部的資產(chǎn)調(diào)劑，應(yīng)充分體現(xiàn)主管部門優(yōu)化本部門資產(chǎn)配置的職責(zé)和權(quán)利，宜由主管部門負(fù)責(zé)管理，報財政部門備案；對于跨部門、跨地區(qū)的資產(chǎn)調(diào)劑，因涉及不同部門、不同領(lǐng)域，甚至不同地區(qū)的資產(chǎn)配置的變化，因此，應(yīng)征得同級財政部門的同意，由同級財政部門或共同上級財政部門批準(zhǔn)后執(zhí)行。（3）加強(qiáng)資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)工作。一是加快制定行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的配套制度。建立健全包括資產(chǎn)評估、產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)登記、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)統(tǒng)計報告和監(jiān)督考核的規(guī)章制度，嚴(yán)格按規(guī)章辦事，規(guī)范資產(chǎn)管理行為；建立對資產(chǎn)管理指標(biāo)進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測的臺賬和報表制度，對國有資產(chǎn)的負(fù)債率、風(fēng)險程度等指標(biāo)進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測；建立資產(chǎn)有償使用以及收益分配制度。二是加強(qiáng)財務(wù)基礎(chǔ)工作，規(guī)范國有資產(chǎn)管理行為。各單位要配備掌握一定財務(wù)知識技能、責(zé)任心強(qiáng)的人員負(fù)責(zé)資產(chǎn)管理，做好日常性的管理工作，把好采購、登記、維護(hù)、報損等關(guān)口，對資產(chǎn)的增減變動情況及時按照國家有關(guān)財務(wù)規(guī)定進(jìn)行財務(wù)處理，做到賬實、賬賬、賬卡相符，要定期開展資產(chǎn)清查工作，掌握“家底”。三是加強(qiáng)資產(chǎn)管理隊伍建設(shè)。各級財政部門和各行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)明確國有資產(chǎn)管理的機(jī)構(gòu)和人員，增強(qiáng)各單位管理意識，要求各單位負(fù)責(zé)人學(xué)習(xí)了解行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理制度，保障各單位認(rèn)真貫徹、執(zhí)行各項制度、法規(guī)。同時，要加強(qiáng)對財務(wù)會計人員的培訓(xùn)，不斷提高資產(chǎn)管理隊伍的業(yè)務(wù)知識水平和實際操作能力，不斷適應(yīng)資產(chǎn)管理工作的發(fā)展需要。四是推廣應(yīng)用資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)。充