民營化與公私部門的伙伴關(guān)系 PPT課件

1 民營化與公私部門的伙伴關(guān)系 E S 薩瓦斯 公共管理學(xué)院行政管理09級 2 作者簡介 E S 薩瓦斯 E S Savas 系美國紐約城市大學(xué)巴魯克學(xué)院教授 世界民營化大師 曾任職于美國聯(lián)邦 州和紐約市等各級政府部門 是民營化的先驅(qū)和主要倡導(dǎo)者 薩瓦斯教授既是一位致力于民營化改革30年之久的理論研究者 又是一位包括美國在內(nèi)的49個國家民營化推進的親身實踐者 為民營化理念傳播和實踐發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn) 3 薩瓦斯關(guān)于民營化的主要著作有 公共部門的民營化 如何縮小政府 民營化 改善政府的要徑 和 民營化與公私部門的伙伴關(guān)系 等 而 民營化與公司部門的伙伴關(guān)系 一書則是薩瓦斯關(guān)于民營化的最新力作 4 民營化的歷史 諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎的得主米爾頓 弗里德曼在1962年所著的 資本主義和自由 一書中首先提出 政府機構(gòu)在資本主義社會中應(yīng)該發(fā)揮怎樣的作用 奠定了民營化的理論基礎(chǔ) 1969年 彼得 德魯克在 斷續(xù)的年代 特別提到政府部門將會經(jīng)歷 再民營 的過程 把國有的工業(yè)回歸社會 回歸市場 1979年 撒切爾夫人領(lǐng)導(dǎo)的保守黨在英國的選舉中獲得全勝 從而揭開了民營化運動的序幕 因而在20世紀(jì)六七十年代英美等國就紛紛開始民營化的實踐 5 促使薩瓦斯探索民營化問題始于1969年紐約市的一場大雪 罕見的暴風(fēng)雪使整個城市陷入癱瘓 而糟糕的政府應(yīng)急治理能力對問題的解決在質(zhì)量和效率上都令人非常不滿意 薩瓦斯通過比較政府機構(gòu)和私營部門的經(jīng)營績效 發(fā)現(xiàn) 市政壟斷 是導(dǎo)致上述問題的關(guān)鍵 壟斷排斥競爭 同樣也消解了外在壓力和創(chuàng)新的動力 低效率和惡劣的服務(wù)質(zhì)量就不可避免 這種認(rèn)識在最初收到刺激抨擊 但是隨著改革的推進和實踐的證明 民營化作為改善政府的有效工具正被全世界所借鑒 6 薩瓦斯關(guān)于民營化問題的研究是在深刻的社會歷史背景下進行的 20世紀(jì)70年代以來 傳統(tǒng)官僚制行政模式隨著官僚機構(gòu)的膨脹和行政資源的壟斷 日益顯現(xiàn)出低效率 而大規(guī)模的福利國家政策又使得西方國家自70年代末開始財政不堪重負(fù) 陷入了嚴(yán)重的財政危機 經(jīng)濟發(fā)展停滯 通貨膨脹也居高不下 引起社會公眾的強烈不滿 為了擺脫這一困境 西方國家在新公共管理理論指導(dǎo)下 掀起了一場行政改革的浪潮 其核心內(nèi)容就是反思市場經(jīng)濟條件下 政府的角色定位和政府治道變革 人們逐漸發(fā)現(xiàn) 雖然政府是 發(fā)展 的重要提供者 但是 國家在經(jīng)濟與社會發(fā)展中的中心地位 不是作為增長的直接提供者 而是作為合作者 催化劑和促進者而體現(xiàn)出來的 未來的政府將更多的是 掌舵而非劃槳 即政府應(yīng)對提供服務(wù)進行控制 但不是常規(guī)性地通過官僚制手段親自提供服務(wù) 因此 市場化導(dǎo)向的改革成為西方國家 重塑政府 的基本思路 7 在政府與市場此退彼進的選擇中 民營化無疑是一個理想的實施路徑 民營化 可界定為更多依靠民間機構(gòu) 更少以來政府來滿足公眾的需求 可見 它與西方政府改革的目標(biāo)是十分相符的 薩瓦斯正是在這一背景下 對民營化問題進行了系統(tǒng) 深入和持久的研究 取得了豐碩成果 并得到世界各國理論界和政府實踐者的重視 全書總共分為三大部分 分別討論了民營化的背景 理論和實踐 遵循 為什么 要民營化 民營化 是什么 怎么樣 推行民營化的解釋邏輯 使得全書結(jié)構(gòu)清晰 論證合理 8 民營化的背景 民營化的主要推動力量被分為現(xiàn)實壓力 經(jīng)濟 意識形態(tài) 商業(yè)等方面的動力和平民主義的影響 務(wù)實主義者的目標(biāo)是從成本 收益角度看更好的政府 經(jīng)濟的富足減少了人民對政府的依賴 促使他們接受民營化 那些從意識形態(tài)角度看問題者把更少的政府作為理想目標(biāo) 即與私營機構(gòu)相比政府扮演次要角色 商業(yè)利益追求者的目標(biāo)是促使政府開支更多地轉(zhuǎn)向他們 從而攬取更多生意 平民主義者的目標(biāo)是更好的社會 實現(xiàn)的手段則是賦權(quán)于民 讓他們滿足共同的需求 同時削弱公共和私營部門官僚的權(quán)力 民營化的五種推動力量都針對一個目標(biāo) 世界范圍內(nèi)龐大且不斷增長著的政府 9 民營化的推動力 五種力量宣傳和鼓動民營化的發(fā)展 1 講求現(xiàn)實 通過民營化可以為社會提供成本 效益更好的公共服務(wù) 2 支配私有財富 個人財富日益增加 人們對政府的依賴程度就會不斷減弱 3 意識形態(tài)所驅(qū)使 民營化有助于削減政府無所不在的干預(yù)和過問 促使民主的健康成長 4 追逐商業(yè)機會 政府開支由私有領(lǐng)域消化 國有企業(yè)等如果交由民間企業(yè)或組織來管理的話 效益會更好 5 向往平民社會 基層組織將全力回歸民眾 才是目的所在 民營化可以幫助他們向著這個方向努力 10 薩瓦斯認(rèn)為衡量政府規(guī)模主要有三個測度 政府單位的數(shù)量 政府支出和政府雇員人數(shù) 推動政府增長的主要因素有三個 現(xiàn)有的和未來的受益者對政府服務(wù)的日益增長的需求 這是政府增長的 拉動 力量 服務(wù)生產(chǎn)者對政府服務(wù)日益增長的供給 這是政府增長的 推動 力量 效率的降低 這意味著同樣的服務(wù)需要更多的雇員和更多的開支 11 這三個因素共同創(chuàng)造了一個由受益者及其邊緣群體 服務(wù)提供者 政府行政管理者和政治活動家組成的花錢聯(lián)盟 其中 低效率起到了推波助瀾的作用 于是 政府陷入了無法控制的增長怪圈 政府的過度擴張不僅會抑制經(jīng)濟的增長 而且許多政府活動被證明是無效的 這就要求我們重新審視政府的角色 即發(fā)揮促進者和管理者的作用 更多依靠公民 社區(qū)和市場 民營化就是達(dá)成上述目標(biāo)的有效手段 12 民營化的含義廣義 指的是將此前由政府擁有或者實施的功能回歸到私人領(lǐng)域的過程 狹義 政府將持有權(quán)益轉(zhuǎn)讓給私人企業(yè) 是日本政府國有資產(chǎn)管理體制改革中提出的一個基本概念 日本的國有企業(yè)民營化是指變國有為國私混合所有 其組織形式為股份公司 日本政府早在80年代中期就開始對國有企業(yè)管理制度進行改革 13 民營化的理論 根據(jù)人們需要的基本物品和服務(wù)的內(nèi)在基本特征 排他性和消費 可以將它們分為私人物品 擁有非排他和個人消費的特征 可收費物品 又有非排他和共同消費的特征 共用資源 擁有非排他和個人消費的特征 和集體物品 擁有非排他和共同消費的特征 四類 而提供具有集體物品內(nèi)在特性的物品和服務(wù)是政府自身存在的主要理由 集體行動時不可或缺的 而集體行動在不同類別物品提供中的角色和作用如何定位也要根據(jù)物品分類 值得注意的是 集體行動的主體不是政府的專利 也可以是私人和自愿組織 由于服務(wù)提供和生產(chǎn)之間的區(qū)別 我們可以據(jù)此確定公共服務(wù)的不同制度安排 概括為十種 政府服務(wù) 政府間協(xié)議 政府出售 合同承包 補助 憑單 特許經(jīng)營 自由市場 志愿服務(wù)和自我服務(wù) 14 政府 私營部門和消費者在這些安排中扮演著不同的角色 在用十一個重要標(biāo)準(zhǔn) 服務(wù)的具體性 生產(chǎn)者的可得性 效率和效益 服務(wù)規(guī)模 成本 收益關(guān)聯(lián)度 對欺騙行為的免疫力 經(jīng)濟公平 種族公平 對政府指導(dǎo)的回應(yīng)性 對消費者的回應(yīng)性 政府規(guī)模 對這些安排方式進行評價的基礎(chǔ)上 強調(diào)在具體服務(wù)供應(yīng)方式的選擇上應(yīng)基于理性而非靈感 即不同安排方式之間的理性權(quán)衡和選擇 15 不同制度安排的原因在于 政府既能作為一個安排者 也可作為一個生產(chǎn)者 私人部門也一樣 傳統(tǒng)政府治理中的一個誤區(qū)是忽視服務(wù)提供和服務(wù)生產(chǎn)之間的區(qū)別 而是將安排者和生產(chǎn)者角色合一 由此派生出 官僚制成本 和 交易成本 民營化概念的核心就是正確認(rèn)識服務(wù)提供或安排與服務(wù)生產(chǎn)之間的區(qū)別 這也是政府角色界定的基礎(chǔ) 政府在公共服務(wù)中到底是什么角色 它更多地是一個安排者 決定服務(wù)的對象 服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)程序等問題 至于服務(wù)的生產(chǎn)和提供 完全可以通過合同承包 補助 憑單 特許經(jīng)營等形式由私營部門或社會機構(gòu)來完成 16 問題的實質(zhì)不是公營還是私營 而是壟斷還是競爭 民營化是一個動態(tài)概念 其最簡單的含義是把政府扮演生產(chǎn)者角色的安排轉(zhuǎn)化為私人生產(chǎn)者唱主角的安排 政府的自信甚至自負(fù)導(dǎo)致了集體物品壟斷性的直接生產(chǎn)模式 它所伴隨的高成本 低效率 質(zhì)量不盡如人意和回應(yīng)性的缺乏不僅損害了公眾對政府的信任 而且無端耗費公共資源 導(dǎo)致普通的財政拮據(jù) 因此民營化是一劑擺脫困境的良方 17 民營化的具體實踐 民營化已經(jīng)成為席卷世界的滾滾洪流 不論是社會主義國家還是資本主義國家 不論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家 不論是民主國家還是專制國家 一百多個國家正在推行民營化 還有很多在考慮實施 民營化已經(jīng)超越黨派偏好或意識形態(tài) 成為一種務(wù)實的并得到廣泛應(yīng)用的治理方式和公共服務(wù)管理模式 因此 對民營化實踐的詳細(xì)探討是幫助我們深入理解和把握民營化戰(zhàn)略的關(guān)鍵所在 由于薩瓦斯的技術(shù)官員出身和豐富的實踐經(jīng)驗 他在這方面的貢獻(xiàn)是巨大的 18 對于民營化的分析要堅持靜動結(jié)合 為民營化戰(zhàn)略奠定理論基礎(chǔ)的是提供公共物品和服務(wù)的制度安排 屬于靜態(tài)分析 而對于民營化方式的探討則屬于動態(tài)分析 即如何實現(xiàn)從依賴政府的制度安排向更多依靠私營部門的制度安排過渡 薩瓦斯依據(jù)自己的經(jīng)驗把民營化的方式分為三大類 一是委托授權(quán) 要求政府持續(xù) 積極地介入 其通常通過合同承包 特許 補貼 法律授權(quán)等形式來實現(xiàn) 二是撤資 即放棄某一企業(yè) 某一職能和某一資產(chǎn) 這個相對于委托授權(quán)來說是一次性工作 三是政府淡出 即政府逐漸被民營部門取代 其通常以民間補缺 政府撤退和放松管制等形式來實現(xiàn) 19 撤資 放松管制和淡出共包含了二十種不同的技術(shù) 可用于服務(wù) 企業(yè)和資產(chǎn)的民營化 它們構(gòu)成了一個令人注目的工具庫 供公共官員選擇和使用 而且有充分證據(jù)表明 只要實施得當(dāng) 民營化能大大改善績效 在對民營化方式分類和相關(guān)概念辨析的基礎(chǔ)上 薩瓦斯針對政府服務(wù) 政府企業(yè)和資產(chǎn) 基礎(chǔ)設(shè)施 教育改革和福利國家等領(lǐng)域詳細(xì)描述了民營化的具體過程 如以合同承包制為例 薩瓦斯首先概括實施的六個條件 合同里約的十二個步驟 并附有大量的表格 具有很強的實踐性 20 民營化的作用 從經(jīng)濟發(fā)展角度 有利于降低政府開支 減輕債務(wù) 另一方面又可以開拓政府的財源 從而加速經(jīng)濟的成長 民營化也有助于減少政府對經(jīng)濟的干預(yù) 增強企業(yè)界的信心 失去資本市場的發(fā)展 從社會效益的角度 民營化可以彌補政府的不足 提供政府因種種原因無法提供的基礎(chǔ)設(shè)施 其次民營化有助于較為迅速地增添或者擴充政府服務(wù)的項目 21 在改善國家和社會的關(guān)系方面 民營化可以降低政府在社會中的作用 有助于贏得公眾對政府的更多支持 有利于建立或者加強和諧的公民社會 民營化也有利于調(diào)動社會上的積極因素在落實全球化方面 民營化的實施往往為外資打開方便之門 對國外的投資進入本國市場很有吸引力 22 民營化雖說已成為不言自明的真理 但在現(xiàn)實中不可避免會遇到阻力和障礙 從而被延緩甚至中斷 其主要反對力量是工人和雇員 還包括公共官員 特定商業(yè)利益群體和廣大公眾 對于他們反對的種種理由我們都需要用批判的眼光辯駁 當(dāng)然 良好的管理實踐和預(yù)防措施可以化解人們合理的擔(dān)心 民營化發(fā)展方向已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn) 新的時期因民營化而獲益的主要領(lǐng)域是政府企業(yè) 基礎(chǔ)設(shè)施和社會保障 民營化屬于新公共管理的主流 體現(xiàn)了新公共管理的所有特征 從某種意義上說 民營化就是新公共管理 23 發(fā)展方向 薩瓦斯認(rèn)為 在今后的發(fā)展中 民營化最值得考慮的是三個領(lǐng)域 1 國有企業(yè)2 基本設(shè)施3 社會保險 24 簡短評價 民營化與公私部門的伙伴關(guān)系 確定了薩瓦斯 全美民營化領(lǐng)域最具活力和創(chuàng)造性學(xué)者之一 地位 概括了許多國家民營化的經(jīng)驗和作者本人以不同身份參與的49個國家民營化的經(jīng)驗 以系統(tǒng) 翔實的資料記錄了民營化的最新進展和經(jīng)驗 這對當(dāng)代政府治理研究與實踐具有現(xiàn)實意義 但是作為技術(shù)官員出身的學(xué)者 薩瓦斯對民營化的理念的論證并沒有超出現(xiàn)有的概念框架和知識基礎(chǔ) 他的主要貢獻(xiàn)在于憑借實踐經(jīng)驗和現(xiàn)實例證 為現(xiàn)有的理論提供了豐富的經(jīng)驗注解 民營化作為世界性的潮流 我國也是其中的參與者 當(dāng)然我國的民營化在特色上與美國存在很大的不同 但其仍具有很大的借鑒意義 尤其在目前中文文獻(xiàn)中民營化的研究較為零散和膚淺的情況下 本書的出版無疑具有里程碑的意義 25 此外 從西方國家?guī)资甑男姓母飳嵺`來看 民營化無疑是比較成功的一種變革戰(zhàn)略 它不僅成為作為當(dāng)代行政改革主導(dǎo)理