解讀－煙草行業(yè)全面預(yù)算管理辦法.doc

解讀煙草行業(yè)全面預(yù)算管理辦法立足于行業(yè)實(shí)際，并注意研究借鑒國際、國內(nèi)預(yù)算管理先進(jìn)企業(yè)的有益經(jīng)驗(yàn)，為確立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相符合、與煙草行業(yè)發(fā)展階段相適應(yīng)的預(yù)算管理制度，國家煙草專賣局、中國煙草總公司下發(fā)了煙草行業(yè)全面預(yù)算管理辦法（以下簡稱辦法）。為了更好地學(xué)習(xí)、領(lǐng)會(huì)、貫徹辦法的精神實(shí)質(zhì)，下文將對其進(jìn)行解讀。煙草在線轉(zhuǎn)自中國煙草 辦法遵循“四個(gè)結(jié)合”原則統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和分級(jí)管理相結(jié)合的原則。統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是指行業(yè)所有企業(yè)（單位）都要在國家局（總公司）的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，圍繞行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略開展預(yù)算管理工作。分級(jí)管理是要進(jìn)一步明確總公司、直屬公司和基層單位的預(yù)算管理職責(zé)。提高效率和講求效益相結(jié)合的原則。這就要求各單位通過加強(qiáng)預(yù)算管理，不斷降低行業(yè)所屬企事業(yè)單位的成本費(fèi)用，不斷提高行業(yè)管理的效率和效益，體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀的基本要求和“嚴(yán)格規(guī)范、富有效率、充滿活力”的總體工作要求。量力而行和突出重點(diǎn)相結(jié)合的原則。量力而行是指各單位編制預(yù)算時(shí)要量入為出，特別是資本性支出預(yù)算的編制要充分考慮本單位的承受能力。突出重點(diǎn)是指工業(yè)企業(yè)要重點(diǎn)加強(qiáng)成本費(fèi)用管理，商業(yè)企業(yè)要重點(diǎn)加強(qiáng)費(fèi)用控制，同時(shí)都要對資本性支出和對外捐贈(zèng)等事項(xiàng)進(jìn)行重點(diǎn)管理。全員參與和全程控制相結(jié)合的原則。全員參與是指各單位的全體員工都要直接或間接地參與預(yù)算管理過程，最大限度地降低各單位管理層與員工之間由于信息不對稱可能帶來的負(fù)面影響，從而有利于做出改善管理的決策。全程控制是指預(yù)算管理不能僅僅停留在預(yù)算指標(biāo)的下達(dá)、預(yù)算的編制和匯總上，更重要的是要通過預(yù)算的執(zhí)行和監(jiān)控、預(yù)算的分析和調(diào)整、預(yù)算的評價(jià)與考核，真正發(fā)揮預(yù)算管理的權(quán)威性和對生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的指導(dǎo)作用。即事前、事中、事后的全過程控制。預(yù)算編制的內(nèi)容與依據(jù)辦法第三章明確了全面預(yù)算管理的“三全”原則，要按照會(huì)計(jì)核算科目確定預(yù)算編制的內(nèi)容。生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)要按照全面覆蓋、全過程的要求，全面編制企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)預(yù)算；無生產(chǎn)經(jīng)營職能的單位要按照有關(guān)要求編制預(yù)算。要科學(xué)制定預(yù)算編制的依據(jù)，既要尊重歷史，又要提高水平。預(yù)算編制內(nèi)容包括業(yè)務(wù)預(yù)算、資本預(yù)算、財(cái)務(wù)預(yù)算。在此基礎(chǔ)上，對重要項(xiàng)目還要編制專項(xiàng)預(yù)算。預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)主要以業(yè)務(wù)循環(huán)為基礎(chǔ)分解確定預(yù)算項(xiàng)目，可在各業(yè)務(wù)循環(huán)下再劃分二級(jí)作業(yè)或者三級(jí)作業(yè)以確定預(yù)算項(xiàng)目。作業(yè)劃分的粗細(xì)程度以滿足全面預(yù)算管理需求為標(biāo)準(zhǔn)。工業(yè)企業(yè)的重點(diǎn)是“四大中心”（市場營銷中心、技術(shù)研發(fā)中心、物資采購中心、生產(chǎn)制造中心）的業(yè)務(wù)預(yù)算編制；商業(yè)企業(yè)的重點(diǎn)是兩煙預(yù)算（煙葉、卷煙）、專賣管理預(yù)算的編制；未承擔(dān)經(jīng)營職能的直屬公司，其預(yù)算編制內(nèi)容側(cè)重本級(jí)管理費(fèi)用、資本性支出、捐贈(zèng)預(yù)算等。資本預(yù)算重點(diǎn)是資本性支出預(yù)算，主要包括：固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目預(yù)算、信息化投資項(xiàng)目預(yù)算、多元化投資項(xiàng)目預(yù)算、境外投資項(xiàng)目預(yù)算、利用外資項(xiàng)目、其他投資項(xiàng)目預(yù)算等。財(cái)務(wù)預(yù)算中，現(xiàn)金預(yù)算主要包括因經(jīng)營活動(dòng)、籌資活動(dòng)和投資活動(dòng)而預(yù)計(jì)發(fā)生的現(xiàn)金流量及存量變動(dòng)預(yù)算。損益及利潤分配預(yù)算，損益預(yù)算主要包括預(yù)計(jì)收入、成本、費(fèi)用及經(jīng)營成果預(yù)算；利潤分配預(yù)算主要包括對所有者（或股東）的分配預(yù)算。資產(chǎn)負(fù)債預(yù)算主要包括預(yù)計(jì)資產(chǎn)、負(fù)債及所有者權(quán)益預(yù)算。根據(jù)管理需要，各預(yù)算單位還要編制專項(xiàng)預(yù)算。主要包括：人力成本預(yù)算、企業(yè)宣傳及促銷費(fèi)用預(yù)算、研發(fā)費(fèi)用預(yù)算、信息系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用預(yù)算、打假經(jīng)費(fèi)預(yù)算、煙葉生產(chǎn)投入預(yù)算、安全環(huán)保預(yù)算和捐贈(zèng)預(yù)算等。預(yù)算編制的關(guān)鍵是編制依據(jù)是否充分、合理。在第三章中，對編制依據(jù)，明確為以下五類但不限于這五類依據(jù)：國家政策、行業(yè)規(guī)定。凡涉及行業(yè)、企業(yè)要繳納的國有資本收益和投資收益預(yù)算，企事業(yè)單位要繳納的各種稅費(fèi)預(yù)算，要嚴(yán)格按照國家有關(guān)政策和行業(yè)規(guī)定進(jìn)行編制。會(huì)計(jì)決算、會(huì)計(jì)核算的信息。各單位在編制預(yù)算時(shí)，應(yīng)當(dāng)參考會(huì)計(jì)決算的相關(guān)信息，并與當(dāng)期會(huì)計(jì)核算體系做好銜接，使預(yù)算、核算、決算能夠在一定的層次上相互驗(yàn)證。定額與標(biāo)準(zhǔn)。要求各預(yù)算單位在尊重歷史、結(jié)合實(shí)際方面，建立健全定額標(biāo)準(zhǔn)體系，使預(yù)算編制依據(jù)充分、合理，能夠促進(jìn)企業(yè)管理上水平。計(jì)劃管理要求。針對煙草行業(yè)的管理實(shí)際和行業(yè)特點(diǎn)，對凡涉及計(jì)劃管理的預(yù)算項(xiàng)目，要求在預(yù)算年度計(jì)劃下達(dá)前編制預(yù)算的，可依據(jù)上年計(jì)劃進(jìn)行編制，待預(yù)算調(diào)整時(shí)再進(jìn)行調(diào)整。資金需求。對資本性支出預(yù)算的編制，特別提出要按照年度資金需求進(jìn)行編制，其資金需求是經(jīng)投資委員會(huì)批準(zhǔn)投資項(xiàng)目的年度資金需求，而不是項(xiàng)目的全部投資。對于預(yù)算上報(bào)內(nèi)容和要求，工作重點(diǎn)不同，年度之間上報(bào)的內(nèi)容可能會(huì)不同。國家局（總公司）根據(jù)行業(yè)管理需要，確定直屬公司年度預(yù)算上報(bào)的具體內(nèi)容和要求；直屬公司之間，因工作性質(zhì)、管理職責(zé)的不同，其上報(bào)的內(nèi)容也會(huì)產(chǎn)生差異；直屬公司根據(jù)管理需要，全權(quán)決定基層單位的上報(bào)內(nèi)容。預(yù)算編制方法辦法明確行業(yè)預(yù)算要按照“自下而上”的方法進(jìn)行編制，但是必須根據(jù)總公司確定的年度預(yù)算編制指導(dǎo)意見進(jìn)行；明確行業(yè)預(yù)算“兩上三下”的管理程序。確定“自下而上、分級(jí)編制、逐級(jí)匯總”的基本方式，主要是為了提高各直屬公司、基層單位的主動(dòng)性，體現(xiàn)出授權(quán)管理、人本管理的理念，可以大大提升全員參與預(yù)算管理的積極性?；痉绞酱_定后，各預(yù)算單位編制預(yù)算時(shí)必須根據(jù)總公司確定的年度預(yù)算編制指導(dǎo)意見進(jìn)行，將總公司的預(yù)算目標(biāo)“自上而下”下達(dá)，以充分發(fā)揮全員參與預(yù)算的主觀能動(dòng)性，盡可能提高預(yù)算編制效率。各預(yù)算單位作為預(yù)算編制的具體行為者應(yīng)“自下而上”落實(shí)指導(dǎo)意見?？偣具€可以根據(jù)各直屬公司編制的預(yù)算進(jìn)行平衡、審核。這樣能夠有效保證行業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。按照統(tǒng)一、明確的“游戲規(guī)則”分解目標(biāo)，體現(xiàn)了公平、公正的原則，可以有效避免挫傷“先進(jìn)”、保護(hù)“后進(jìn)”，可以大幅度提升全員參與的積極性，既充分考慮各直屬公司、基層單位的實(shí)際情況，又兼顧了全局利益，可以避免在預(yù)算編制過程中的討價(jià)還價(jià)，寬打窄用，提高預(yù)算編制的效率?！皟缮先隆钡墓芾沓绦蚴侵缚偣鞠逻_(dá)年度預(yù)算編制指導(dǎo)意見、直屬公司上報(bào)年度預(yù)算草案、總公司反饋初審意見、直屬公司上報(bào)年度預(yù)算方案、總公司正式批復(fù)，這一系列的管理活動(dòng)至少要經(jīng)過編報(bào)流程“兩上三下”的管理程序。具體為：一下：總公司下達(dá)年度預(yù)算編制指導(dǎo)意見；一上：直屬公司上報(bào)年度預(yù)算草案；二下：總公司反饋初審意見；二上：直屬公司上報(bào)年度預(yù)算方案；三下：總公司正式批復(fù)。辦法中羅列了五種預(yù)算編制方法供選擇，即固定預(yù)算、彈性預(yù)算、滾動(dòng)預(yù)算、零基預(yù)算、概率預(yù)算，在辦法的附件1中，分別對這五種方法進(jìn)行了闡釋。各預(yù)算單位應(yīng)該在認(rèn)真分析預(yù)算項(xiàng)目的特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，慎重選擇預(yù)算編制方法。需要注意的是預(yù)算年度期間須與會(huì)計(jì)年度期間保持一致。預(yù)算執(zhí)行與控制辦法明確要求各預(yù)算單位要嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，嚴(yán)禁無預(yù)算、超預(yù)算開支，體現(xiàn)了預(yù)算的硬約束機(jī)制和剛性要求。明確提出要建立預(yù)算分析制度，推行標(biāo)準(zhǔn)成本、目標(biāo)成本、責(zé)任成本等先進(jìn)的管理方法，不斷加強(qiáng)自我控制；突出厲行節(jié)約的控制重點(diǎn)。辦法的第六章二十八條明確要求總公司、直屬公司、基層單位應(yīng)當(dāng)將批準(zhǔn)后的預(yù)算逐級(jí)分解，層層落實(shí)，歸口管理，嚴(yán)格執(zhí)行。這里所說的“歸口管理”，實(shí)際上就是明確管理邊界的問題，即按有權(quán)機(jī)構(gòu)賦予的權(quán)利和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任、各司其職，按特定的管理渠道實(shí)施管理。該管的一定要按責(zé)任劃分管好，不要缺位；不該管的不要亂插手、亂干預(yù)，不要錯(cuò)位；超出責(zé)任權(quán)限范圍的，不能亂審批，不要越位。辦法明確提出煙草行業(yè)各級(jí)預(yù)算單位要建立健全預(yù)算分析制度，通過預(yù)算分析會(huì)的形式進(jìn)行信息交流和信息公開。預(yù)算分析的目的在于分析預(yù)算執(zhí)行偏離預(yù)算的真正原因，評估預(yù)算執(zhí)行的效率和效果，為未來執(zhí)行提供改善建議并為預(yù)算調(diào)整提供相關(guān)信息。預(yù)算分析的重點(diǎn)是異常情況或偏差較大的項(xiàng)目，要重點(diǎn)關(guān)注企業(yè)各作業(yè)環(huán)節(jié)資源占用、資源耗用與產(chǎn)生效用的配比性，要著眼為企業(yè)提供管理信息。預(yù)算分析主體是各預(yù)算執(zhí)行單位與部門，各單位與部門負(fù)責(zé)人為本單位或部門預(yù)算分析的責(zé)任人。企業(yè)總體預(yù)算分析的執(zhí)行機(jī)構(gòu)為預(yù)算管理辦公室。預(yù)算分析可從企業(yè)層面、具體作業(yè)流程層面、預(yù)算執(zhí)行單位層面等多個(gè)層次進(jìn)行。預(yù)算分析可采用的方法為比較分析、比率分析、因素分析、敏感性分析等方法，在附件1中，對這幾種方法進(jìn)行了簡單解釋。預(yù)算分析周期由各預(yù)算單位根據(jù)管理需要確定，各預(yù)算單位每季度要進(jìn)行一次預(yù)算分析，如有必要，也可按月進(jìn)行預(yù)算分析，具體預(yù)算項(xiàng)目的分析周期由預(yù)算單位根據(jù)其特點(diǎn)和企業(yè)不同時(shí)期的工作重點(diǎn)確定。預(yù)算分析可以以書面報(bào)告的形式，也可以定期或不定期召開預(yù)算執(zhí)行分析會(huì)，預(yù)算執(zhí)行分析會(huì)由預(yù)算管理委員會(huì)負(fù)責(zé)組織。應(yīng)當(dāng)以書面形式進(jìn)行年度預(yù)算分析。各級(jí)預(yù)算單位要逐步推行標(biāo)準(zhǔn)成本、目標(biāo)成本、責(zé)任成本等管理方法，從而建立健全預(yù)算控制制度。在辦法中，體現(xiàn)了預(yù)算控制實(shí)行上級(jí)控制與責(zé)任主體自我控制相結(jié)合的方式，并以自我控制為主。上級(jí)控制主要通過業(yè)務(wù)審批與資金審批進(jìn)行事前控制，總公司對直屬公司、基層單位預(yù)算執(zhí)行情況的控制，控制方式包括預(yù)算審核、批準(zhǔn)、調(diào)整，以及重要事項(xiàng)審批等；預(yù)算單位自我控制主要通過預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算分析進(jìn)行事中與事后控制，控制方式包括作業(yè)控制、流程控制、預(yù)警控制等。預(yù)算單位對內(nèi)部各部門預(yù)算執(zhí)行情況的控制方式主要包括過程控制、實(shí)時(shí)控制、定額控制、預(yù)警控制等。在預(yù)警機(jī)制方面，辦法中要求全面預(yù)算管理與會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)相結(jié)合，是指當(dāng)所核算的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或事項(xiàng)屬非預(yù)算項(xiàng)目或金額超預(yù)算時(shí)發(fā)出預(yù)警信息。辦法中要求全面預(yù)算管理與資金管理系統(tǒng)相結(jié)合，是指當(dāng)資金支出不符合預(yù)算資金用途或超過預(yù)算金額時(shí)發(fā)出預(yù)警信息；當(dāng)資金支出達(dá)到預(yù)算一定比例時(shí)發(fā)出預(yù)警信息，各預(yù)算單位根據(jù)管理需要選擇預(yù)警指標(biāo)，合理確定預(yù)警范圍。辦法中要求全面預(yù)算管理與招投標(biāo)管理相結(jié)合，是指當(dāng)所招標(biāo)或擬簽訂合同的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)未納入預(yù)算范圍時(shí)發(fā)出預(yù)警。預(yù)警信息應(yīng)當(dāng)向相關(guān)責(zé)任部門報(bào)告，相關(guān)責(zé)任部門應(yīng)當(dāng)做出處理。在辦法中第六章第三十三條明確提出厲行節(jié)約的要求，即各級(jí)預(yù)算單位要重點(diǎn)控制宣傳及促銷費(fèi)用、招待費(fèi)用、出國經(jīng)費(fèi)及車輛運(yùn)行費(fèi)用等預(yù)算。預(yù)算調(diào)整辦法明確了預(yù)算調(diào)整的內(nèi)容、原則、情形及程序等，即預(yù)算調(diào)整要嚴(yán)格履行程序，資本性支出和對外捐贈(zèng)預(yù)算原則上一年調(diào)整一次，生產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算根據(jù)生產(chǎn)銷售計(jì)劃的變動(dòng)作相應(yīng)調(diào)整，由于客觀因素造成預(yù)算需要調(diào)整的要嚴(yán)格履行程序。辦法第七章第三十四條規(guī)定，預(yù)算調(diào)整包括常規(guī)預(yù)算調(diào)整和特別預(yù)算調(diào)整。常規(guī)預(yù)算調(diào)整是指在年度中期進(jìn)行的調(diào)整。特別預(yù)算調(diào)整是指在預(yù)算執(zhí)行過程中，因政策、市場等經(jīng)營管理環(huán)境發(fā)生重大變化（比如國家稅收政策發(fā)生重大變化）、發(fā)生突發(fā)事件或不可抗力事件（比如戰(zhàn)爭、地震等事件）、其他因特殊情況需要調(diào)整的事項(xiàng)等出現(xiàn)其中一種或幾種時(shí)所進(jìn)行的調(diào)整。調(diào)整程序參照年度預(yù)算編制、審核、批準(zhǔn)、下達(dá)的基本程序執(zhí)行，即“兩下三上”的程序進(jìn)行。在辦法的第七章三十七條，特別規(guī)定了涉及應(yīng)急預(yù)案事項(xiàng)等的支出，比如涉及維穩(wěn)、安全保障等方面的緊急需要，可以先支出，但事后應(yīng)及時(shí)辦理預(yù)算調(diào)整手續(xù)。預(yù)算監(jiān)督辦法明確了預(yù)算監(jiān)督的內(nèi)容，要求進(jìn)一步加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督和民主監(jiān)督。預(yù)算監(jiān)督的主要內(nèi)容包括預(yù)算報(bào)告、預(yù)算評價(jià)、預(yù)算審計(jì)、民主監(jiān)督等。在辦法的第八章第四十條，明確要求總公司、直屬公司、基層單位要編制并發(fā)布中期和年度預(yù)算執(zhí)行報(bào)告。這條要求是必須完成的一項(xiàng)工作。辦法明確提出要進(jìn)行預(yù)算評價(jià)，預(yù)算評價(jià)要合理使用當(dāng)期會(huì)計(jì)核算的相關(guān)信息，側(cè)重考察預(yù)算執(zhí)行質(zhì)量。預(yù)算評價(jià)結(jié)果可以作為獎(jiǎng)懲依據(jù)之一。預(yù)算管理委員會(huì)或董事會(huì)等相關(guān)決策機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)定期組織預(yù)