地方政府績效管理.doc

中國地方政府績效評估管理比較摘 要：我國地方政府在行政管理和服務(wù)中承擔著廣泛和重要的職能，地方政府的績效如何對當?shù)氐纳鐣?jīng)濟發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。準確地考核地方政府績效是促進地方政府改善、提升績效的基礎(chǔ)，有利于引導(dǎo)、促進地方干部樹立科學(xué)的發(fā)展觀；有利于促進地方政府轉(zhuǎn)變職能，提高辦事效率和服務(wù)質(zhì)量，提高政府信譽和形象。因此，對我國地方政府績效評估模式進行深入研究，具有重要的理論價值和現(xiàn)實價值。本文選取福建省、甘肅省和青島市兩省一市的績效評估實踐進行比較分析，對政府績效評估主體、評估內(nèi)容和方式進行比較研究，最后在實際調(diào)查的基礎(chǔ)上提出了合理化建議及對策。關(guān)鍵詞：績效評估；地方政府；對策政府績效評估是將政府及其各職能部門的實際工作結(jié)果與績效目標相比較，評估政府組織實際工作的成果，從而對政府組織的績效進行全面的評估。具體地說，就是通過政府部門自我評估、專家評估、公民及輿論評估等多重評估體制，運用科學(xué)方法和程序，對政府組織這一行為主體的業(yè)績、實際作為及其所產(chǎn)生的影響作盡可能準確的評估，診斷組織中存在的問題，從而推動政府效率和服務(wù)質(zhì)量的提高。一、政府績效評估發(fā)展概述（一）西方國家績效評估的實踐在當今世界，西方個國家都很重視對政府機構(gòu)進行績效估測量。美國政府組織績效評估最早起源于20世紀30年代，當時美國地方政府就開始了對好政府的追求并且以效率為核心對政府的運作進行測量與評估。20世紀60年代后期，以弗雷德里克森為代表的“新公共行政學(xué)”發(fā)展了社會公平的理論，主張“公平至上”，強調(diào)公共行政的顧客導(dǎo)向。另外，歷任美國總統(tǒng)也都很關(guān)注政府部門的績效管理問題，政府績效評估甚至成為克林頓政府行政改革的主導(dǎo)思想。1993年7月，美國國會通過了政府績效和結(jié)果法，將政府績效評估制度化法定化；布什政府于2003年開始推行部門績效“報告卡”制度，設(shè)立績效基準和等級評估標準制度?？傮w說來，美國政府績效研究基于涉及內(nèi)容廣泛、事實與數(shù)據(jù)而頗具說服力，研究和實踐水平相對較高，成為了績效評估領(lǐng)域的佼佼者。英國政府績效評估始于1979年的“雷納評審”。雷納評審是對政府部門工作特定方面的調(diào)查、研究、審視和評價活動，評審的重點是政府機構(gòu)的經(jīng)濟和效率水平。后來又發(fā)展到由社會進行對政府工作的評估。此后，在英美國家的帶動下，政府績效評估在其他國家也廣泛的發(fā)展開來，在澳大利亞、新西蘭、加拿大等國家先后引入類似政府績效評估體制。（二）目前我國地方政府績效管理的探索在改革開放30余年來，我國的社會主義市場經(jīng)濟體制不斷鞏固完善，市場經(jīng)濟的發(fā)展特別是加入wto，使現(xiàn)有的經(jīng)濟體制要與國際接軌，這就要求建立起適應(yīng)全球化、與市場機制相協(xié)調(diào)的行政體制。近年來，地方政府在變革觀念、轉(zhuǎn)變職能、改革行為方式的同時，借鑒和引進國際流行的新的管理技術(shù)和方法，根據(jù)地方的具體情況，進行了獨特的優(yōu)化與創(chuàng)新。其中比較典型的績效評估模式有： 1.福建的機關(guān)效能建設(shè)。切實轉(zhuǎn)變了政府機關(guān)工作作風(fēng)和提高為人民服務(wù)質(zhì)量，建設(shè)更加廉潔、勤政、務(wù)實、高效的政府機關(guān)。2.珠海模式珠海市率先啟動“萬人評政府”活動。2002年，珠海市向社會發(fā)放了民意調(diào)查問卷，考核各被測評單位的工作情況以及社會滿意程度。3.青島模式-目標責(zé)任制。從2002年開始，青島就開始實施學(xué)習(xí)型、創(chuàng)新型、競爭型、服務(wù)型政府機關(guān)建設(shè)，由機關(guān)、社會形成多層次的督查體系，利用目標管理考核軟件系統(tǒng)對各單位重點工作目標進行監(jiān)管和調(diào)控，并加強社會輿論和媒體的約束力。4.甘肅模式甘肅省將評價工作委托蘭州大學(xué)中國地方政府績效評價中心組織實施，開創(chuàng)了我國第三方評價政府績效的先河。5.哈爾濱2009年10月1日起施行的哈爾濱市政府績效管理條例是將績效管理上升到了法制化的高度，成為全國第一個地方政府績效評估立法。目前，我國個地方政府都不同程度地開展了政府績效評估工作，取得了一定成效，但是，我國目前的地方政府績效評估無論在理論上還是實踐上還存在許多問題和不足，有待于進一步完善。二、我國地方政府績效評估模式比較目前，我國大部分省、區(qū)、市不同程度地開展了政府績效評估工作，在借鑒西方政府績效評估成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身實際，勇于探索、大膽創(chuàng)新，形成了各具特色的績效評估模式。本文選取福建省、甘肅省以及青島市作為研究對象，分析比較了幾個典型的政府績效評估模式。（一）福建省的效能建設(shè)模式1.評估方法及內(nèi)容福建省是2000年在全省范圍內(nèi)開展的效能建設(shè)，在政府的領(lǐng)導(dǎo)下有計劃、有目的地針對福建省行政管理的效率、效能以及國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理的效果、效率、效益等情況進行檢查監(jiān)督的“效能建設(shè)”活動，同時，著力改變機關(guān)作風(fēng)、提高效率、提升對企業(yè)和公民的服務(wù)質(zhì)量和水平的“勤政建設(shè)”活動，還成立了的福建省機關(guān)效能建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃。評估主要包括三種形式：（1）指標考核。福建省直機關(guān)績效評估指標緊緊圍繞“業(yè)務(wù)工作實績”和“行政能力建設(shè)”兩方面進行設(shè)置。其中，業(yè)務(wù)工作實績方面根據(jù)各機關(guān)部門的特點由各單位的職能職責(zé)及年度工作任務(wù)自行設(shè)定，報省效能辦審核。行政能力建設(shè)方面基本上確定“科學(xué)民主行政、依法行政、高效行政和廉潔行政”四個指標。（2）公眾評議。公眾評議每年開展兩次，即中期評議和年終評議，中期評議占評議總分值30%，年終評議占70%。公眾評議委托福建省統(tǒng)計局民意調(diào)查中心具體實施。參加公眾評議的人員為省人大代表、省政協(xié)委員、相關(guān)部門和基層單位、管理相對人和服務(wù)對象。中心針對不同對象設(shè)置不同的測評表和問卷調(diào)查表，采用分層配額、隨機抽樣方法進行考評。（3）察訪核驗。由福建省效能辦帶頭，由效能監(jiān)督人員及相關(guān)部門人員組成的察訪小組具體實施。通過現(xiàn)場察訪、單位暗訪、現(xiàn)場拍攝、聽取報告、核查數(shù)據(jù)與資料、電話暗訪等方法不定期對被評估單位工作作風(fēng)、辦事效率、依法行政的實際狀況進行調(diào)查。2.福建模式的特點福建省的績效模式是“效能建設(shè)”，是在黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，提高工作效率，管理效率和社會效果為目標，以制度建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、廉政建設(shè)等為內(nèi)容，改進機關(guān)的運作方式，建設(shè)廉政、務(wù)實的機關(guān)綜合活動。其主要有兩種方式：第一，要素之間的內(nèi)在聯(lián)系。以崗位責(zé)任制來明確工作職責(zé)；以公開評議來強化民主監(jiān)督；以公示制來推行政務(wù)公開；以承諾制來明確管理和服務(wù)要求；以失職追究制來嚴肅工作紀律。第二，一體化的推行機制。主要表現(xiàn)是各級政府所建立的效能建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)部門及其辦事機構(gòu)，其特點是在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，黨政齊抓共管，紀檢監(jiān)察組織協(xié)調(diào)，部門各負其責(zé)，群眾廣泛參與一體化的推行機制，有利于統(tǒng)籌規(guī)劃，確保各要素之間的有機聯(lián)系，可以說是效能建設(shè)“整合性”的組織保障。（二）甘肅的“第三方評估”模式1.評估方法及內(nèi)容為了樹立科學(xué)發(fā)展觀，進一步改善政府工作作風(fēng)，為全省發(fā)展營造一個規(guī)范合理的法制環(huán)境、優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)環(huán)境，從2004年起，甘肅省政府委托蘭州大學(xué)中國地方政府績效評價中心對全省14個市、州政府和所屬的39個職能部門進行績效評估，這是我國首例將政府績效評估委托給第三方評估機構(gòu)進行科學(xué)、規(guī)范的評價。主要做法包括幾個方面：（1）全權(quán)委托第三方獨立組織實施績效評價。從2004年8月起，受甘肅省政府的委托，蘭州大學(xué)中國地方政府績效評價中心開展了對甘肅省14個市（州）政府及39個所屬職能部門的績效評價活動。作為一家非營利性的學(xué)術(shù)中介機構(gòu)，蘭大評價中心完全是站在第三方的角度上公平、公正、科學(xué)的開展評價工作，從評價活動方案的設(shè)計、調(diào)查問卷印制、調(diào)查表發(fā)放和回收、專家選擇、調(diào)查分析、以及終評價結(jié)果的形成完全獨立完成，不受政府影響，較為真實地反映了評價主體的意見。（2）評價主體呈現(xiàn)多元化。蘭大評價中心從不同領(lǐng)域、不同層面選擇評價主體，其中既有企業(yè)代表，又有學(xué)術(shù)界專家學(xué)者，以及省政府工作人員組成的政府評價小組，多元化的評價主體使得評價更加規(guī)范和全面。（3）運用科學(xué)綜合的評估指標考察。由于政府績效評價工作的復(fù)雜性和對評估對象掌握的數(shù)據(jù)信息不夠完全和詳盡，蘭州大學(xué)評價中心在評價工作中采取問卷調(diào)查、綜合績效指標考核，現(xiàn)場考察相結(jié)合，使評價結(jié)果更具科學(xué)性。2.甘肅模式的優(yōu)點第一，由第三方機構(gòu)進行政府績效評估，是我國地方政府績效評估跨出的重要一步。蘭州大學(xué)績效評價中心有專業(yè)性的評估專家團隊運用先進的評估分析方法和工具，進行專業(yè)化地方政府績效評價，更加客觀公正。第二，政府績效評估的規(guī)范化和科學(xué)化。傳統(tǒng)的評估強調(diào)的是經(jīng)濟和效率，缺乏對效益和顧客滿意度的重視。而甘肅評估模式形成系統(tǒng)的經(jīng)濟、效率、效益和公正得指標體系，充分體現(xiàn)了這四者的統(tǒng)一性。第三，甘肅模式的政府績效評估打破了傳統(tǒng)自上而下的評估方式，讓公眾參與評估，做到政府與公眾互動，使得評估透明化，并且體現(xiàn)以人為本，以公眾為中心，公眾是政府服務(wù)的對象，因此，必須讓公眾參與到政府績效評估中來，讓其對政府服務(wù)做出及時反饋，同時參與評估也增強公眾的社會責(zé)任感，對建設(shè)和諧社會也有重要的影響。（三）青島的目標責(zé)任考核模式1.評估方法及內(nèi)容青島市也是全國較早實行績效評估的城市之一。近年來，青島市政府圍繞建設(shè)現(xiàn)代化國際城市戰(zhàn)略目標，堅持把政府績效評估作為推進經(jīng)濟社會發(fā)展的主導(dǎo)向標，積極構(gòu)建和完善科學(xué)發(fā)展觀要求的績效評估體系，不斷加大評估監(jiān)督力度，有效促進了青島市經(jīng)濟社會又好又快的發(fā)展。在評估對象和范圍上，既有政府部門又有黨政部門，既對市直黨政部門又對區(qū)縣鄉(xiāng)級黨委政府，實現(xiàn)黨政評估聯(lián)動、部門職能評估與區(qū)縣綜合評估聯(lián)動。在評估內(nèi)容上，體現(xiàn)經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和黨的建設(shè)的總體布局，體現(xiàn)業(yè)務(wù)指標與內(nèi)部管理指標的協(xié)調(diào)，體現(xiàn)長期目標與短期目標的統(tǒng)一。青島市改進了內(nèi)部評估，加大民意調(diào)查和社會評議的力度，逐步實現(xiàn)由“內(nèi)考內(nèi)”、“官考官”向“外考內(nèi)”、“民考官”轉(zhuǎn)變，建立多元化開放性評估主體體系。實行日常評估與年度評估相結(jié)合，抓好目標制定、過程監(jiān)控、績效評估等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。綜合運用評優(yōu)、物質(zhì)獎勵、公開通報等手段。實行單位主要領(lǐng)導(dǎo)政績評估與單位評估結(jié)果直接掛鉤，公務(wù)員年度評估與本單位評估結(jié)果掛鉤的辦法，形成了層級評估、層級責(zé)任、層級懲罰、覆蓋全員的激勵鏈條，保持評估的嚴肅性和權(quán)威性。2.青島市政府績效評估的特點第一，建立了符合科學(xué)發(fā)展觀要求的評估體系。青島市政府的績效評估工作體現(xiàn)了市委、市政府對全市工作的總體要求和布局，構(gòu)建了以經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和黨的建設(shè)為核心的目標績效考核體系，既評估經(jīng)濟發(fā)展速度，更評估經(jīng)濟與社會、人與自然和諧發(fā)展，具有很強的針對性和操作性。突出開放評估和外部評估，提高民意調(diào)查權(quán)重。第二，創(chuàng)新了評估方式充分發(fā)揮評估組成員一的作用。選派人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者、群眾代表、機關(guān)人員參加年終評估和日常監(jiān)督工作，他們到被評估單位全面了解情況，掌握工作進度，加強監(jiān)督，真正做到有效的外部評估方式。同時，注重民意調(diào)查的形式，在采取問卷調(diào)查、走訪調(diào)查的同時，擴大群眾參與面，完善了對市直部門尤其是涉及民計民生部門的社會評議。三、對我國地方政府績效評估發(fā)展的建議目前，我國地方政府績效評估尚處于探索階段，無論在理論上還是實踐上都還不夠成熟。雖然部分省市構(gòu)建地方政府績效評估體系在探索中獲得了一定的成功，但實踐中仍然存在諸多問題，如評估方法過于單一，缺乏有效地績效改善手段等?；谏衔牡姆治霰容^，對地方政府績效評估建議如下：1.借鑒并吸收西方主要發(fā)達國家的政府績效管理的實踐經(jīng)驗。吸收優(yōu)秀研究成果, 有利于我國政府在績效管理研究領(lǐng)域開辟新的理論視野。把國外的先進管理理念及管理技術(shù)與方法同我國的實際情況結(jié)合起來, 形成具有我國特色的績效評估體制。2.加快我國政府績效管理的相關(guān)立法工作, 使之進入一個受法律約束的程序。建立完善的法律體系, 并明確的規(guī)定政府績效管理, 健全法律監(jiān)督機制以及事后救濟制度,只有以相關(guān)的法律法規(guī)作為保障, 才能使政府績效管理系統(tǒng)科學(xué)有效地運轉(zhuǎn)；用一套規(guī)范的法律體制進行指導(dǎo)不同地方政府的績效管理及評估工作, 以建立政府績效管理的長期有效機制。3.完善我國地方政府績效評估機制。（1）完善我國地方政府績效評估的指標設(shè)計體系。在設(shè)定評估指標時根據(jù)政府的職責(zé)范圍進行設(shè)定, 區(qū)分主次, 并確定出關(guān)鍵指標以便直觀地對政府績效作出評價。（2）評估主體多元化是民主的一個重要表現(xiàn)形式。當公眾能夠自覺且廣泛地參與政府的績效評估過程的時候,這將有助于提升公民對政府績效的認