促進電信市場有效競爭的監(jiān)管政策建議.doc

電信經(jīng)濟專家委員會2008冬季論壇發(fā)言之三促進電信市場有效競爭的監(jiān)管政策建議工業(yè)和信息化部電信研究院政策與經(jīng)濟研究所 副總工程師 何霞一、關(guān)于電信有效競爭的理論與實踐1有效競爭理論有效競爭是指規(guī)模經(jīng)濟與競爭活力相協(xié)調(diào)，從而形成有利于長期均衡的競爭格局，電信有效競爭并不僅僅是在基礎(chǔ)電信市場，還包括整個的電信市場和增值市場。電信經(jīng)濟的基本特點，要求在適當(dāng)?shù)募泻透偁幹g形成均衡，以促進有效競爭，實現(xiàn)整個社會福利的最大化，當(dāng)然并不是這個市場上充分的競爭就是最有效的。判斷有效競爭的標(biāo)準(zhǔn)是基于不同的市場，從結(jié)構(gòu)、行為、績效3個方面進行綜合評價。2世界各國有效競爭的情況各國有效競爭的結(jié)構(gòu)基本上是從3個大的方向來塑造的。（1）由于網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟和網(wǎng)絡(luò)規(guī)模性，帶來市場上多家運營商存在，尤其是基礎(chǔ)市場和網(wǎng)絡(luò)層面，所以需要引入SMP，就是主導(dǎo)運營商的概念，這樣扶持運營商形成市場的有效競爭；（2）同時需要引入民營化，不斷的增加新的主體，使得電信市場主體是在不斷增加，并且在結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上加強行為的管理，行為管理也是以主導(dǎo)運營商的行為管制為核心進行一些有關(guān)的市場上不正當(dāng)行為的管制；（3）采取電信監(jiān)管和反壟斷監(jiān)管相結(jié)合的方式，尤其反壟斷監(jiān)管在行為監(jiān)管當(dāng)中發(fā)揮更重要的作用。國外例如歐盟、澳大利亞、韓國、日本等一些國家，是通過以市場的開放和引入新的運營商，加強事前電信監(jiān)管和事后反壟斷監(jiān)管，這些國家實行立體型監(jiān)管的體系，進行市場結(jié)構(gòu)的調(diào)整。從整個全球的情況來看，電信管制有一定的調(diào)整，縱向的功能分離和橫向的融合監(jiān)管已經(jīng)是目前最新的發(fā)展趨勢。二、重組后的市場結(jié)構(gòu)與監(jiān)管問題1中國電信資產(chǎn)重組沒有改變中國移動一家獨大的市場格局2008年中國電信運營商重組之后，中國的電信市場監(jiān)管存在什么樣的問題？我們可以看到，2007年中國移動的收入占了47.29%，到2008年7月變成了50%，到2008年底可能更高。從用戶市場上可以看到，2007年7月是40%，2008年是45%，也就是說用戶市場和收入都在增長。用戶新增數(shù)2007年中國移動占69.96%，現(xiàn)在占85%多，因此整個市場不管是從用戶還是從收入，重組之后電信市場的集中度在進一步加劇。因此我們對于這個市場進行初步的分析和評估，認(rèn)為目前雖然有固定市場、移動市場、寬帶市場，但是中國電信市場競爭結(jié)構(gòu)突出的矛盾還是在移動市場，造成失衡的原因主要在于技術(shù)的代替、網(wǎng)絡(luò)的效應(yīng)、非對稱市場準(zhǔn)入的限制以及企業(yè)自身的經(jīng)營能力。2對重組后市場競爭格局的初步分析我們看到重組和發(fā)放3G牌照改善了市場結(jié)構(gòu)，基本上是改善了在技術(shù)網(wǎng)絡(luò)和技術(shù)業(yè)務(wù)層面國有資本之間的資源配置，為市場走向有效競爭奠定了很重要的基礎(chǔ)。結(jié)構(gòu)經(jīng)過重組之后，預(yù)計未來各項業(yè)務(wù)和企業(yè)收入都會繼續(xù)增長，并趨于優(yōu)化，經(jīng)過競爭資費也會下降，消費者會得到更多的益處。但是未來35年內(nèi)，中國移動仍然是整個移動市場和電信市場的主導(dǎo)者，因此中國移動不管是在水平市場還是在縱向市場，不管是在移動市場還是在整個電信市場，它的優(yōu)勢都是非常明顯的。它的低成本可能會帶來價格的競爭優(yōu)勢，這樣對于其他運營商的發(fā)展是不利的。從產(chǎn)業(yè)鏈來說，它的優(yōu)勢對于產(chǎn)業(yè)鏈的均衡發(fā)展是不利的。因此我們認(rèn)為過于失衡的市場結(jié)構(gòu)不管是對創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)、企業(yè)發(fā)展都是有一定的障礙。電信重組對整個市場結(jié)構(gòu)雖然有所改善，但是還需要進行一定的調(diào)整，尤其需要對2G市場的主導(dǎo)運營商實施非對稱管制，并且對整個競爭行為進行監(jiān)控，同時還要制定市場開放的政策，使整個中國電信市場朝著格局優(yōu)化的方向發(fā)展。3電信監(jiān)管存在的問題經(jīng)過10年的改革和發(fā)展，已經(jīng)構(gòu)建了電信監(jiān)管的制度架構(gòu)和政策體系，并且取得了非常大的成就，但是問題還是很突出的。從電信企業(yè)來說，國有股一股獨大造成了治理結(jié)構(gòu)和機制缺乏效率。在基礎(chǔ)電信市場上國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)單一也難以形成有效競爭，在電信監(jiān)管基礎(chǔ)層面上，國有企業(yè)間的競爭也不是真正的市場競爭，這樣會導(dǎo)致監(jiān)管的政策受到相應(yīng)的制約，并弱化整個實施的有效性。目前市場的結(jié)構(gòu)是有所改善的，也在朝著好的方向發(fā)展，但是要把握好重新配置。網(wǎng)絡(luò)資源的重新配置為全業(yè)務(wù)的經(jīng)營創(chuàng)造了比較好的條件，但是短期內(nèi)不能解決企業(yè)競爭力的問題。并且實現(xiàn)有效競爭還需要相應(yīng)的制度和相應(yīng)的監(jiān)管政策的保障。從產(chǎn)業(yè)來看，我國電信行業(yè)自主創(chuàng)新能力是比較低的，目前TD的產(chǎn)業(yè)政策與國家對整個電信監(jiān)管的政策是有一定沖突的，現(xiàn)階段是需要一個平衡的目標(biāo)和扶持的政策。我們再次呼吁，需要一個獨立的監(jiān)管體系。中國電信監(jiān)管雖然有很多特殊性，但是中國應(yīng)與國際接軌，將來也應(yīng)該走向橫向監(jiān)管的監(jiān)管體制。三、進一步開放市場，引入新的競爭主體目前我國電信監(jiān)管是從職能監(jiān)管向競爭性監(jiān)管過度的階段，促進競爭應(yīng)該是未來35年這屆政府很重要的政策重點。因此，我們認(rèn)為重組只是解決了市場結(jié)構(gòu)問題，形成市場有效競爭還需要相應(yīng)的保障措施，如果把電信放在整個信息化大的框架中看，沒有一定量的競爭，很難為信息化的發(fā)展提供很好的基礎(chǔ)。并且可以看到，國家市場化的機制也是在遞進改革，同時全球也是通過競爭在不斷的發(fā)展產(chǎn)業(yè)，因此競爭仍然是產(chǎn)業(yè)的主線。1開放的政策目標(biāo)我們認(rèn)為“活躍競爭”是最核心的目標(biāo)，但還有兩個目標(biāo)：（1）推動自主創(chuàng)新；（2）國有企業(yè)的做大做強，這兩個目標(biāo)也是我們必須要考慮的。因為管制是多元的，因此對目前重組之后存量市場，由于市場的結(jié)構(gòu)存在非均衡的發(fā)展，應(yīng)該采取一些管制的政策、競爭性的政策。除了出臺一些有利于結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策之外，還必須進行行為的管制，在這個基礎(chǔ)之上要進一步開放市場，同時國企要進行相應(yīng)的改革。因家應(yīng)對整個的電信監(jiān)管采用配套性和系統(tǒng)性的措施，任何一個措施很難奏效，一個系統(tǒng)性政策的配套才能使這個市場逐步地走向良好的市場競爭格局。2建立非對稱監(jiān)管的原則和思路原則有4點：（1）促進有效競爭，優(yōu)化市場結(jié)構(gòu)；（2）有利于電信產(chǎn)業(yè)的持續(xù)、健康、均衡的發(fā)展；（3）有利于TD發(fā)展和實現(xiàn)國家自主創(chuàng)新的戰(zhàn)略；（4）保證消費者長遠(yuǎn)的利益。思路：從中國電信業(yè)的實際出發(fā)，借鑒發(fā)達(dá)國家先進的經(jīng)驗，以實現(xiàn)有效競爭為基點，通過對相關(guān)的主導(dǎo)運營的非對稱管制政策，促進市場有效的競爭，合理配置現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)資源，促進TD產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提高自主創(chuàng)新的能力，增強整個電信產(chǎn)業(yè)的國際競爭力，促進消費者的福利。 四、從規(guī)范市場競爭行為角度推動非對稱管制政策實施1加強主導(dǎo)運營商價格行為的監(jiān)管目前存在的不正當(dāng)?shù)母偁幮袨?，需要加強主?dǎo)運營商價格行為的監(jiān)管，嚴(yán)懲企業(yè)的不正當(dāng)?shù)男袨椤?加強對主導(dǎo)運營商產(chǎn)業(yè)鏈的行為管制主導(dǎo)運營商壟斷性過強，對整個產(chǎn)業(yè)鏈的創(chuàng)新和發(fā)展都是非常不利的。綜上所述，我們建議：（1）對存量市場保持政策的連續(xù)性，我們過去有了非對稱的管制，如果有效，可以繼續(xù)的延續(xù)，但是要不斷地推進新的政策，突出改變企業(yè)之間的經(jīng)濟利益，促進消費者福利的增加，提高整個市場的績效；（2）將市場結(jié)構(gòu)優(yōu)化和