促進(jìn)電信市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)的監(jiān)管政策建議.doc

電信經(jīng)濟(jì)專家委員會(huì)2008冬季論壇發(fā)言之三促進(jìn)電信市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)的監(jiān)管政策建議工業(yè)和信息化部電信研究院政策與經(jīng)濟(jì)研究所 副總工程師 何霞一、關(guān)于電信有效競(jìng)爭(zhēng)的理論與實(shí)踐1有效競(jìng)爭(zhēng)理論有效競(jìng)爭(zhēng)是指規(guī)模經(jīng)濟(jì)與競(jìng)爭(zhēng)活力相協(xié)調(diào)，從而形成有利于長(zhǎng)期均衡的競(jìng)爭(zhēng)格局，電信有效競(jìng)爭(zhēng)并不僅僅是在基礎(chǔ)電信市場(chǎng)，還包括整個(gè)的電信市場(chǎng)和增值市場(chǎng)。電信經(jīng)濟(jì)的基本特點(diǎn)，要求在適當(dāng)?shù)募泻透?jìng)爭(zhēng)之間形成均衡，以促進(jìn)有效競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)福利的最大化，當(dāng)然并不是這個(gè)市場(chǎng)上充分的競(jìng)爭(zhēng)就是最有效的。判斷有效競(jìng)爭(zhēng)的標(biāo)準(zhǔn)是基于不同的市場(chǎng)，從結(jié)構(gòu)、行為、績(jī)效3個(gè)方面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。2世界各國(guó)有效競(jìng)爭(zhēng)的情況各國(guó)有效競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)構(gòu)基本上是從3個(gè)大的方向來塑造的。（1）由于網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)和網(wǎng)絡(luò)規(guī)模性，帶來市場(chǎng)上多家運(yùn)營(yíng)商存在，尤其是基礎(chǔ)市場(chǎng)和網(wǎng)絡(luò)層面，所以需要引入SMP，就是主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商的概念，這樣扶持運(yùn)營(yíng)商形成市場(chǎng)的有效競(jìng)爭(zhēng)；（2）同時(shí)需要引入民營(yíng)化，不斷的增加新的主體，使得電信市場(chǎng)主體是在不斷增加，并且在結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上加強(qiáng)行為的管理，行為管理也是以主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商的行為管制為核心進(jìn)行一些有關(guān)的市場(chǎng)上不正當(dāng)行為的管制；（3）采取電信監(jiān)管和反壟斷監(jiān)管相結(jié)合的方式，尤其反壟斷監(jiān)管在行為監(jiān)管當(dāng)中發(fā)揮更重要的作用。國(guó)外例如歐盟、澳大利亞、韓國(guó)、日本等一些國(guó)家，是通過以市場(chǎng)的開放和引入新的運(yùn)營(yíng)商，加強(qiáng)事前電信監(jiān)管和事后反壟斷監(jiān)管，這些國(guó)家實(shí)行立體型監(jiān)管的體系，進(jìn)行市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。從整個(gè)全球的情況來看，電信管制有一定的調(diào)整，縱向的功能分離和橫向的融合監(jiān)管已經(jīng)是目前最新的發(fā)展趨勢(shì)。二、重組后的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)與監(jiān)管問題1中國(guó)電信資產(chǎn)重組沒有改變中國(guó)移動(dòng)一家獨(dú)大的市場(chǎng)格局2008年中國(guó)電信運(yùn)營(yíng)商重組之后，中國(guó)的電信市場(chǎng)監(jiān)管存在什么樣的問題？我們可以看到，2007年中國(guó)移動(dòng)的收入占了47.29%，到2008年7月變成了50%，到2008年底可能更高。從用戶市場(chǎng)上可以看到，2007年7月是40%，2008年是45%，也就是說用戶市場(chǎng)和收入都在增長(zhǎng)。用戶新增數(shù)2007年中國(guó)移動(dòng)占69.96%，現(xiàn)在占85%多，因此整個(gè)市場(chǎng)不管是從用戶還是從收入，重組之后電信市場(chǎng)的集中度在進(jìn)一步加劇。因此我們對(duì)于這個(gè)市場(chǎng)進(jìn)行初步的分析和評(píng)估，認(rèn)為目前雖然有固定市場(chǎng)、移動(dòng)市場(chǎng)、寬帶市場(chǎng)，但是中國(guó)電信市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)突出的矛盾還是在移動(dòng)市場(chǎng)，造成失衡的原因主要在于技術(shù)的代替、網(wǎng)絡(luò)的效應(yīng)、非對(duì)稱市場(chǎng)準(zhǔn)入的限制以及企業(yè)自身的經(jīng)營(yíng)能力。2對(duì)重組后市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局的初步分析我們看到重組和發(fā)放3G牌照改善了市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，基本上是改善了在技術(shù)網(wǎng)絡(luò)和技術(shù)業(yè)務(wù)層面國(guó)有資本之間的資源配置，為市場(chǎng)走向有效競(jìng)爭(zhēng)奠定了很重要的基礎(chǔ)。結(jié)構(gòu)經(jīng)過重組之后，預(yù)計(jì)未來各項(xiàng)業(yè)務(wù)和企業(yè)收入都會(huì)繼續(xù)增長(zhǎng)，并趨于優(yōu)化，經(jīng)過競(jìng)爭(zhēng)資費(fèi)也會(huì)下降，消費(fèi)者會(huì)得到更多的益處。但是未來35年內(nèi)，中國(guó)移動(dòng)仍然是整個(gè)移動(dòng)市場(chǎng)和電信市場(chǎng)的主導(dǎo)者，因此中國(guó)移動(dòng)不管是在水平市場(chǎng)還是在縱向市場(chǎng)，不管是在移動(dòng)市場(chǎng)還是在整個(gè)電信市場(chǎng)，它的優(yōu)勢(shì)都是非常明顯的。它的低成本可能會(huì)帶來價(jià)格的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，這樣對(duì)于其他運(yùn)營(yíng)商的發(fā)展是不利的。從產(chǎn)業(yè)鏈來說，它的優(yōu)勢(shì)對(duì)于產(chǎn)業(yè)鏈的均衡發(fā)展是不利的。因此我們認(rèn)為過于失衡的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)不管是對(duì)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)、企業(yè)發(fā)展都是有一定的障礙。電信重組對(duì)整個(gè)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)雖然有所改善，但是還需要進(jìn)行一定的調(diào)整，尤其需要對(duì)2G市場(chǎng)的主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商實(shí)施非對(duì)稱管制，并且對(duì)整個(gè)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行監(jiān)控，同時(shí)還要制定市場(chǎng)開放的政策，使整個(gè)中國(guó)電信市場(chǎng)朝著格局優(yōu)化的方向發(fā)展。3電信監(jiān)管存在的問題經(jīng)過10年的改革和發(fā)展，已經(jīng)構(gòu)建了電信監(jiān)管的制度架構(gòu)和政策體系，并且取得了非常大的成就，但是問題還是很突出的。從電信企業(yè)來說，國(guó)有股一股獨(dú)大造成了治理結(jié)構(gòu)和機(jī)制缺乏效率。在基礎(chǔ)電信市場(chǎng)上國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)單一也難以形成有效競(jìng)爭(zhēng)，在電信監(jiān)管基礎(chǔ)層面上，國(guó)有企業(yè)間的競(jìng)爭(zhēng)也不是真正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，這樣會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管的政策受到相應(yīng)的制約，并弱化整個(gè)實(shí)施的有效性。目前市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)是有所改善的，也在朝著好的方向發(fā)展，但是要把握好重新配置。網(wǎng)絡(luò)資源的重新配置為全業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造了比較好的條件，但是短期內(nèi)不能解決企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的問題。并且實(shí)現(xiàn)有效競(jìng)爭(zhēng)還需要相應(yīng)的制度和相應(yīng)的監(jiān)管政策的保障。從產(chǎn)業(yè)來看，我國(guó)電信行業(yè)自主創(chuàng)新能力是比較低的，目前TD的產(chǎn)業(yè)政策與國(guó)家對(duì)整個(gè)電信監(jiān)管的政策是有一定沖突的，現(xiàn)階段是需要一個(gè)平衡的目標(biāo)和扶持的政策。我們?cè)俅魏粲酰枰粋€(gè)獨(dú)立的監(jiān)管體系。中國(guó)電信監(jiān)管雖然有很多特殊性，但是中國(guó)應(yīng)與國(guó)際接軌，將來也應(yīng)該走向橫向監(jiān)管的監(jiān)管體制。三、進(jìn)一步開放市場(chǎng)，引入新的競(jìng)爭(zhēng)主體目前我國(guó)電信監(jiān)管是從職能監(jiān)管向競(jìng)爭(zhēng)性監(jiān)管過度的階段，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)該是未來35年這屆政府很重要的政策重點(diǎn)。因此，我們認(rèn)為重組只是解決了市場(chǎng)結(jié)構(gòu)問題，形成市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)還需要相應(yīng)的保障措施，如果把電信放在整個(gè)信息化大的框架中看，沒有一定量的競(jìng)爭(zhēng)，很難為信息化的發(fā)展提供很好的基礎(chǔ)。并且可以看到，國(guó)家市場(chǎng)化的機(jī)制也是在遞進(jìn)改革，同時(shí)全球也是通過競(jìng)爭(zhēng)在不斷的發(fā)展產(chǎn)業(yè)，因此競(jìng)爭(zhēng)仍然是產(chǎn)業(yè)的主線。1開放的政策目標(biāo)我們認(rèn)為“活躍競(jìng)爭(zhēng)”是最核心的目標(biāo)，但還有兩個(gè)目標(biāo)：（1）推動(dòng)自主創(chuàng)新；（2）國(guó)有企業(yè)的做大做強(qiáng)，這兩個(gè)目標(biāo)也是我們必須要考慮的。因?yàn)楣苤剖嵌嘣?，因此?duì)目前重組之后存量市場(chǎng)，由于市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)存在非均衡的發(fā)展，應(yīng)該采取一些管制的政策、競(jìng)爭(zhēng)性的政策。除了出臺(tái)一些有利于結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策之外，還必須進(jìn)行行為的管制，在這個(gè)基礎(chǔ)之上要進(jìn)一步開放市場(chǎng)，同時(shí)國(guó)企要進(jìn)行相應(yīng)的改革。因家應(yīng)對(duì)整個(gè)的電信監(jiān)管采用配套性和系統(tǒng)性的措施，任何一個(gè)措施很難奏效，一個(gè)系統(tǒng)性政策的配套才能使這個(gè)市場(chǎng)逐步地走向良好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局。2建立非對(duì)稱監(jiān)管的原則和思路原則有4點(diǎn)：（1）促進(jìn)有效競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)化市場(chǎng)結(jié)構(gòu)；（2）有利于電信產(chǎn)業(yè)的持續(xù)、健康、均衡的發(fā)展；（3）有利于TD發(fā)展和實(shí)現(xiàn)國(guó)家自主創(chuàng)新的戰(zhàn)略；（4）保證消費(fèi)者長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益。思路：從中國(guó)電信業(yè)的實(shí)際出發(fā)，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，以實(shí)現(xiàn)有效競(jìng)爭(zhēng)為基點(diǎn)，通過對(duì)相關(guān)的主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)的非對(duì)稱管制政策，促進(jìn)市場(chǎng)有效的競(jìng)爭(zhēng)，合理配置現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)資源，促進(jìn)TD產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提高自主創(chuàng)新的能力，增強(qiáng)整個(gè)電信產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)消費(fèi)者的福利。 四、從規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為角度推動(dòng)非對(duì)稱管制政策實(shí)施1加強(qiáng)主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商價(jià)格行為的監(jiān)管目前存在的不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)行為，需要加強(qiáng)主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商價(jià)格行為的監(jiān)管，嚴(yán)懲企業(yè)的不正當(dāng)?shù)男袨椤?加強(qiáng)對(duì)主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商產(chǎn)業(yè)鏈的行為管制主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商壟斷性過強(qiáng)，對(duì)整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的創(chuàng)新和發(fā)展都是非常不利的。綜上所述，我們建議：（1）對(duì)存量市場(chǎng)保持政策的連續(xù)性，我們過去有了非對(duì)稱的管制，如果有效，可以繼續(xù)的延續(xù)，但是要不斷地推進(jìn)新的政策，突出改變企業(yè)之間的經(jīng)濟(jì)利益，促進(jìn)消費(fèi)者福利的增加，提高整個(gè)市場(chǎng)的績(jī)效；（2）將市場(chǎng)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和