地方政府融資風(fēng)險(xiǎn)難題

地方政府融資風(fēng)險(xiǎn)難題 來(lái)源 中國(guó)投資 作者 楊海霞 2010 年 03 月 18 日 16 55 我來(lái)說(shuō)兩句 2 復(fù)制鏈接大中小 過(guò)去一年中 地方政府融資平臺(tái)的數(shù)量和融資規(guī)模急劇膨脹 有數(shù)據(jù)表明 目前官方統(tǒng)計(jì)數(shù)量已經(jīng)超過(guò) 3 千個(gè) 總體融資規(guī)模達(dá)到 4 5 萬(wàn)億元 中國(guó)銀監(jiān)會(huì)已把地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)列為 2010 年銀行業(yè) 3 大風(fēng)險(xiǎn)之首 地方融資平臺(tái)主要以政府所擁有的土地作質(zhì)押進(jìn)行融資 靠綜合 相關(guān)公司股票走勢(shì) 中國(guó)銀行 3 03 0 010 33 天津港 6 53 0 000 00 建設(shè)銀行 4 85 0 02 0 41 城投控股 6 41 0 03 0 47 收費(fèi)能力而非項(xiàng)目自身的收費(fèi)能力償還債務(wù) 因此 可能造成地方融資平臺(tái)還款能力欠缺 銀行產(chǎn)生不良資產(chǎn)等問(wèn)題 中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)周小川在央 行 2010 年工作會(huì)議上指出 要合理評(píng)估和有效防范地方融資平臺(tái)信用風(fēng)險(xiǎn) 該問(wèn)題引起社會(huì)極大關(guān)注 多種信息表明 決策層已著手規(guī)范地方融資行為 整肅地方融資平臺(tái) 國(guó)家發(fā)改委財(cái)政金融司司長(zhǎng)徐林表示 對(duì)此要正視現(xiàn)實(shí) 規(guī)范運(yùn)作 防范風(fēng)險(xiǎn) 具體而言 要區(qū)分不同類型的投融資平臺(tái)而采取分類管理和規(guī)范 的措施 將與政府信用支持相關(guān)的地方投融資平臺(tái)債務(wù)納入政府債務(wù)管理的范疇 嚴(yán)格按照政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)審核其舉債行為和規(guī)模 就可以有效 控制地方政府債務(wù)規(guī)模的無(wú)序擴(kuò)大 防范可能出現(xiàn)的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)以及連帶的金融風(fēng)險(xiǎn) 國(guó)家發(fā)改委投資研究所研究員劉立峰指出 地方政府融資的債務(wù)規(guī)模只是表象 體制機(jī)制的可持續(xù)才是本質(zhì) 才能形成防護(hù)網(wǎng) 讓地方政府融資 在滿足發(fā)展需要的同時(shí) 得到持續(xù)有效的約束與控制 地方融資的問(wèn)題 根源還是在財(cái)稅體制和行政體制上 如果不解決 此類問(wèn)題會(huì)不斷出現(xiàn) 國(guó)家 對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)隱患要有長(zhǎng)遠(yuǎn)的考慮和全局的謀劃 在劉立峰看來(lái) 國(guó)家應(yīng)該對(duì)地方政府融資進(jìn)行體系性的重構(gòu) 總體思路是 開正門 堵后門 疏堵結(jié)合 先疏后堵 盡量多地開放適應(yīng)地方政府 職能要求的融資渠道 同時(shí) 要盡量減少地方融資中不規(guī)范的部分 實(shí)現(xiàn)融資風(fēng)險(xiǎn)的顯性化 減少融資的負(fù)的外部性影響 此外 本刊還呈現(xiàn)了天津 重慶 四川 3 個(gè)不同特點(diǎn)的地方政府融資平臺(tái)案例 并配以投資研究所多位專家特稿 多角度 深層次探討地方政府融 資和風(fēng)險(xiǎn)管理難題 規(guī)范地方融資 允許地方政府直接發(fā)放地方政府債券和市場(chǎng)債券 應(yīng)該作為改革的目標(biāo)和方向 但是在當(dāng)前還存在制度性缺失和障礙 具有可操作性的思路是 為 地方融資平臺(tái)的正常融資提供通道 同時(shí)規(guī)范其發(fā)展 合理控制債務(wù)規(guī)模 防范連帶形成的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn) 文 本刊記者 楊海霞 一場(chǎng)對(duì)地方融資平臺(tái)的規(guī)范已經(jīng)展開 1 月 19 日上午 國(guó)務(wù)院第四次全體會(huì)議上 溫家寶總理在講話中提出 要盡快制定規(guī)范地方融資平臺(tái)的措施 防范潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn) 之后有消息稱 財(cái)政部已經(jīng)擬定了一份整肅地方融資平臺(tái)的文件正在征求意見(jiàn)中 與此同時(shí) 來(lái)自金融監(jiān)管部門的抽查已經(jīng)展開 中國(guó)銀監(jiān)會(huì)在 1 月份的經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)通報(bào)會(huì)上 要求銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要全面評(píng)估和有效防范地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn) 銀監(jiān)會(huì)還要求商業(yè)銀行將現(xiàn)有的平臺(tái) 公司 項(xiàng)目包 開包檢查 同時(shí) 對(duì)無(wú)資本金 僅靠財(cái)政擔(dān)保的項(xiàng)目停止新的授信 按照銀監(jiān)會(huì)的要求 各家銀行需進(jìn)行自查外 總行還將對(duì)各級(jí)分行進(jìn) 行抽查 以落實(shí)債權(quán)的保障措施全部實(shí)施到位 一時(shí)間滿城風(fēng)雨 去年 4 萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃曾經(jīng)給當(dāng)時(shí)被財(cái)政困擾著的地方政府們帶來(lái)了希望 各地紛紛推出包括地下軌道交通系統(tǒng) 城市輕軌 高速公路等大型基 礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃 總投資規(guī)模十分龐大 然而 令地方政府失望的是 最終中央財(cái)政僅負(fù)擔(dān)了總的投資計(jì)劃中的 1 18 萬(wàn)億 這意味著上報(bào)的大量地 方項(xiàng)目的大部分資金將由地方自籌 本來(lái)捉襟見(jiàn)肘的地方財(cái)政變得更加困窘 于是 融資平臺(tái)成為地方政府為中央項(xiàng)目配套資金的重要手段 2009 年初 央行與銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)文 提出支持有條件的地方組建投融資平臺(tái) 發(fā)行 企業(yè)債 中期票據(jù)等融資工具 拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道 這被普遍解讀為對(duì)地方政府融資平臺(tái)的肯定和鼓勵(lì) 1 年間 地方融資平臺(tái)的數(shù)量和融資規(guī)模飛速發(fā)展 據(jù)央行 2009 年第 4 季度披露的數(shù)據(jù) 全國(guó)有 3800 多家地方融資機(jī)構(gòu) 由于融資途徑主要靠銀 行貸款 在去年全國(guó) 9 59 萬(wàn)億元的新增貸款中 投向地方融資平臺(tái)的貸款占比高達(dá) 40 總量近 3 8 萬(wàn)億元 國(guó)家發(fā)改委投資研究所研究員劉立峰估計(jì) 按照 2009 年 GDP 增長(zhǎng) 8 7 來(lái)看 2009 年地方政府建設(shè)負(fù)債率快速上升到 14 9 比 2008 年提高了 3 9 個(gè)百分點(diǎn) 隨著經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇態(tài)勢(shì)基本確定以及地方債務(wù)規(guī)模的迅速膨脹 決策層對(duì)地方融資的態(tài)度也發(fā)生了轉(zhuǎn)變 一直以來(lái) 我國(guó)地方融資缺少全局性 必要的制度設(shè)計(jì)和規(guī)范 而無(wú)論是國(guó)債的轉(zhuǎn)貸 還是企業(yè)債承擔(dān)市政債責(zé)任 還是中央代發(fā)地方債 中央政 府對(duì)地方政府發(fā)債的政策也都是異常謹(jǐn)慎 這是在現(xiàn)有地方政府投資沖動(dòng)很大而責(zé)任約束不到位的體制條件下的必然選擇 但是 在缺乏合法融資途徑的同時(shí) 地方政府反而廣開渠道 通過(guò)各種辦法向銀行貸款籌資 中央政府沒(méi)有有效的監(jiān)管手段 所以 每一次地方融 資規(guī)模膨脹過(guò)后 都會(huì)導(dǎo)致商業(yè)銀行大量呆壞賬的核銷 對(duì)金融體系造成嚴(yán)重?fù)p害 地方融資的問(wèn)題 根源還是在財(cái)稅體制和行政體制上 劉立峰指出 正是地方政府財(cái)力與事權(quán)的不匹配 合法的融資渠道少之又少 導(dǎo)致地方 融資過(guò)于依賴銀行貸款 而要想改變這種現(xiàn)實(shí) 更是需要從機(jī)制 體制上下手 使地方政府融資在滿足發(fā)展需要的同時(shí) 得到持續(xù)有效的約束和控制 而國(guó)家發(fā)改委財(cái)政金融司司長(zhǎng)徐林在接受 中國(guó)投資 采訪時(shí)則表示 允許地方政府直接發(fā)放地方政府債券和市場(chǎng)債券 應(yīng)該作為改革的目標(biāo)和方 向 但是在當(dāng)前還存在制度性缺失和障礙 具有可操作性的思路是 為地方融資平臺(tái)的正常融資提供通道 同時(shí)規(guī)范其發(fā)展 合理控制債務(wù)規(guī)模 防范 連帶形成的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn) 長(zhǎng)期困窘的基層財(cái)政 1994 年分稅制改革之后 提高了中央財(cái)政在財(cái)政收入中的比重 幾個(gè)主要稅種的大部分收入都劃歸中央 留給地方的多是一些近期增收潛力較小和 征管難度較大的零散稅種 其收入不僅不夠穩(wěn)定 而且增長(zhǎng)緩慢 之后 地方各級(jí)政府紛紛仿效 上一級(jí)財(cái)政都將主體稅源劃歸本級(jí)財(cái)政 最終形成了層層向上集中的收入分配格局 這就造成越往基層政府 日子越難過(guò) 可用于建設(shè)的資金越短缺 劉立峰說(shuō) 與此同時(shí) 中央政府與地方政府 各地方政府之間事權(quán)沒(méi)有明確的 正式的分工 導(dǎo)致支出責(zé)任層層下放 特別是本應(yīng)由上一級(jí)政府承擔(dān)的義務(wù)教 育和公共衛(wèi)生等普遍性和基礎(chǔ)性服務(wù)責(zé)任卻不斷下移 一些需要地方配套的投資項(xiàng)目 市縣配套通常要占到 2 3 這就造成地方政府尤其是基層政府的 收入能力與日益增加的支出責(zé)任表現(xiàn)出極大的不適應(yīng) 這在去年的 4 萬(wàn)億投資計(jì)劃中體現(xiàn)得非常明顯 從我們當(dāng)時(shí)對(duì)地方政府的調(diào)研看 很多地方的配套資金都難以落實(shí)到位 如湖北省就估計(jì)中央投資項(xiàng)目的地方配套資金缺口達(dá)到 60 以上 從全 國(guó)情況看 2009 年地方政府的資金配套任務(wù)達(dá) 6000 億元 而地方政府僅能拿出 3000 億元 還有 3000 億元的資金缺口 即資金缺口達(dá) 50 國(guó)家發(fā)改 委投資研究所羅松山說(shuō) 以湖北省荊州市為例 2008 年底中央新增 1000 億投資中 到 2009 年 2 月中旬 省市縣政府配套資金僅落實(shí)了 1 7 億元 完成計(jì)劃的 38 事實(shí)上 經(jīng)過(guò)多年的基礎(chǔ)設(shè)施高強(qiáng)度投入 長(zhǎng)期處于吃飯財(cái)政的荊州市很難再拿出更多的資金搞建設(shè) 2003 2008 年 荊州市本級(jí)預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外 投資累計(jì)分別只有 3 6 億元和 4 6 億元 也就是說(shuō)近 5 年以來(lái) 地方財(cái)政用于建設(shè)的資金只有 8 2 億元 只占同期政府項(xiàng)目投資的 2 8 占全社會(huì)投資 的 0 8 2004 年以來(lái) 其財(cái)政投資占政府項(xiàng)目投資的比例由 3 36 下降到 2 63 根據(jù)世界銀行 2007 年的報(bào)告 地方政府負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)部分 發(fā)達(dá)國(guó)家平均為 35 發(fā)展中國(guó)家平均在 13 左右 中國(guó)的地方政府承擔(dān)了超 過(guò)一半的責(zé)任 到 2008 年 我國(guó)預(yù)算內(nèi)地方財(cái)政自給率只有 58 4 而到 2006 年 預(yù)算內(nèi)外綜合考慮地方財(cái)政自給率也只有 67 澳大利亞聯(lián)邦政府 承擔(dān)了 62 的教育支出 美國(guó)聯(lián)邦政府承擔(dān)了 55 的醫(yī)療衛(wèi)生支出 而我國(guó)教育和醫(yī)療的中央政府支出比重分別只占政府總支出的 10 和 4 可支配財(cái)力不足造成地方政府難以為中央政府投資項(xiàng)目配套資金 而在市場(chǎng)融資過(guò)程中 地方政府投資項(xiàng)目的資本金又嚴(yán)重不足 而現(xiàn)有的法制環(huán) 境下 也不允許地方政府舉債 提供擔(dān)保 因此 利用地方融資平臺(tái) 土地財(cái)政和打捆貸款的融資模式應(yīng)運(yùn)而生 并不斷創(chuàng)新 在地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮 了非常重要的作用 土地財(cái)政 融資平臺(tái) 打捆貸款 2001 年始的這種基本融資模式 繞開了現(xiàn)行體制與政策的障礙 借助融資平臺(tái) 實(shí)現(xiàn)了政府融資的目標(biāo) 在這種模式下 地方政府通過(guò)財(cái)政性資金注入 土地收益 國(guó)有資產(chǎn)存量以及賦予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等方式對(duì)融資平臺(tái)進(jìn)行扶持 在地方政府承諾 地方 人大同意納入地方財(cái)政預(yù)算確保還本付息前提下 獲得國(guó)家開發(fā)銀行及國(guó)有商業(yè)銀行的打捆貸款 打捆貸款起源于 1998 年 是銀行與政府的一種合作方式 主要是將一個(gè)城市或區(qū)域的若干基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目組合起來(lái) 作為一個(gè)整體項(xiàng)目向銀行 貸款 這主要是因?yàn)橐恍┦找娌缓玫墓嫘皂?xiàng)目無(wú)法單獨(dú)獲得融資 因此把這些項(xiàng)目和收益較好的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目組合起來(lái)爭(zhēng)取銀行貸款 這種打捆貸款最 早由國(guó)家開發(fā)銀行在安徽蕪湖試辦 隨后 被地方政府廣泛運(yùn)用 雖多次被禁止 但在現(xiàn)實(shí)中仍然被廣泛采用 目前 全國(guó)金融機(jī)構(gòu)由銀政合作所形成的 打捆貸款 到底有多少數(shù)量 雖然看不到公開的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù) 但是可以肯定 形成的貸款投資數(shù)量在近年 地方投資總額中占有相當(dāng)比重 在基本模式中 融資平臺(tái)發(fā)揮著樞紐作用 作為企業(yè) 它具備了融資的法律身份 不僅可以從政策性銀行 商業(yè)銀行獲得貸款 還可以發(fā)行城投債 券 對(duì)可經(jīng)營(yíng)性的資產(chǎn)進(jìn)行重組和整合 引進(jìn)戰(zhàn)略投資者 探索基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化 籌措資金能力被大大拓展了 當(dāng)然 在地方可支配財(cái)力有限的情況下 沒(méi)有土地收益 這一基本融資模式就失去了存在的基礎(chǔ) 土地增值收益為城市建設(shè)提供了資金保障 土地 一方面有儲(chǔ)備抵押和貸款融資的功能 另一方面 土地的深度開發(fā)是土地資產(chǎn)增值的主要渠道 而商業(yè)銀行的政府信用貸款主要有以下幾種貸款模式 一是財(cái)政直接補(bǔ)貼還款 政府以財(cái)政收入建立還款基金或直接補(bǔ)貼借款人 用于歸還政策性 貸款 這種貸款模式一般用于自身不能產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)活動(dòng)現(xiàn)金流 或現(xiàn)金流不足以歸還銀行貸款本息的基礎(chǔ)性或公益性項(xiàng)目 二是財(cái)政墊付還款 建設(shè)項(xiàng)目自身可創(chuàng)造足以歸還貸款本息的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)現(xiàn)金流 但什么時(shí)候 產(chǎn)生多少現(xiàn)金流不確定 難以按照約定的貸款期限歸 還貸款本息 對(duì)此類項(xiàng)目貸款 銀行要求政府以財(cái)政收入根據(jù)合同約定的期限和金額代為清償貸款本息 三是政府特許經(jīng)營(yíng)收費(fèi)還款 對(duì)自身能夠在約定的還款期內(nèi)創(chuàng)造足夠還款現(xiàn)金流的項(xiàng)目 政府不直接承擔(dān)還款責(zé)任 但通過(guò)正式文件 會(huì)議紀(jì)要等 形式 明確借款人對(duì)建設(shè)項(xiàng)目享有規(guī)定年限的經(jīng)營(yíng)權(quán) 以經(jīng)營(yíng)收費(fèi)或收益作為還款來(lái)源 四是政府回購(gòu) 政府明確非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目為其對(duì)平臺(tái)公司的負(fù)債 簽訂項(xiàng)目回購(gòu)協(xié)議 約定政府回購(gòu)時(shí)間和金額 以資產(chǎn)回購(gòu)資金作為還款來(lái)源 在 國(guó)開行 后兩種模式正在逐步取代前述兩種模式 成為政府信用的首選貸款模式 在地方融資中 甚至一些經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的資本金也由銀行貸款提供 雖然國(guó)家要求經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目必須先提供一定比例的非債務(wù)資金作為項(xiàng)目資本金 然 后以此為基礎(chǔ)才可以向銀行申請(qǐng)貸款 但是在實(shí)際操作中 這項(xiàng)規(guī)定早已被突破 最早由國(guó)家開發(fā)銀行提供的 軟貸款 就是可以作為資本金來(lái)使用的政策性貸款 這種貸款實(shí)行低于市場(chǎng)的利率 后來(lái)中央財(cái)政收回這項(xiàng)業(yè)務(wù) 軟 貸款被取消 1998 年金融危機(jī)時(shí) 為了擴(kuò)大投資 國(guó)開行行長(zhǎng)陳元提出開發(fā)性金融的理念 重新啟動(dòng)了 軟貸款 授信給地方城投公司 充作項(xiàng)目資 本金 但利率執(zhí)行的卻是市場(chǎng)利率 與之前的軟貸款已經(jīng)存在本質(zhì)不同 后來(lái)有關(guān)部門禁止了軟貸款 但實(shí)踐中仍然以政策性金融的名義大量發(fā)放 事實(shí)上 在地方投資項(xiàng)目中 即便是要求地方政府拿出項(xiàng)目投資 20 的資本金都是很困難的 因此催生了種種資本金籌措方法 而最終的資金來(lái)源 仍是銀行信貸 2009 年財(cái)政部為幾個(gè)省份發(fā)行了地方債券 這些債券可以作為資本金來(lái)啟動(dòng)項(xiàng)目 不過(guò)由于下分到省內(nèi)各市的規(guī)模十分有限 并不能解決資本金困 難的問(wèn)題 另一個(gè)流行的做法是讓城投公司在銀行間市場(chǎng)發(fā)行中期票據(jù) 這些資金也可以像地方債券那樣作為投資項(xiàng)目的資本金 同樣由于資金規(guī)模有 限 難以解地方政府投資之渴 事實(shí)上 對(duì)于已經(jīng)正式確定要上的基建項(xiàng)目 即使資本金籌集有困難 一些銀行也通常愿意為其提供短期融資 讓項(xiàng)目先行展開 等部分資金到位 后 再為其提供貸款 業(yè)內(nèi)人士透露 如果實(shí)在找不到資本金 甚至可以先從另一個(gè)政府帳戶轉(zhuǎn)出來(lái)借用一兩天 注入項(xiàng)目作為資本金 然后再向銀行提供相關(guān)文件申請(qǐng) 貸款 并以銀行貸款償還最初的借款 還有一個(gè)方式是信托股權(quán)投資 商業(yè)銀行法規(guī)定 商業(yè)銀行不得向非自用不動(dòng)產(chǎn)投資或者向非銀行金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)投資 而信托法規(guī)定信托公司不 得吸儲(chǔ) 但是二者合作之后 形成了一個(gè) 銀信政 產(chǎn)品 銀行向其高端客戶銷售信托公司理財(cái)產(chǎn)品 隨后 客戶資金由信托公司托管 這些資金再作 為項(xiàng)目資本金注入基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目 銀行動(dòng)因 那么銀行為何會(huì)愿意貸款給地方項(xiàng)目 業(yè)內(nèi)人士指出 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)固有的政府背景收益長(zhǎng)期穩(wěn)定 對(duì)于面臨流動(dòng)性過(guò)剩的銀行具有一定的吸引力 對(duì)于銀行而言 只要政府的現(xiàn)金流不出現(xiàn)問(wèn)題 政府背景貸款相對(duì)來(lái)說(shuō)還是有一定的安全性和收益性 而且 政府背景貸款也在不斷地創(chuàng)新過(guò)程中 從過(guò)去純粹的政策性貸款向市場(chǎng)化商業(yè)化貸款方向轉(zhuǎn)變 信貸資金的安全性隨之增加 渣打銀行研究部的一份報(bào)告認(rèn)為 關(guān)鍵在于銀行體系的結(jié)構(gòu) 銀行的大部分資產(chǎn)仍然是全國(guó)性的國(guó)有銀行和股份制銀行所有 他們很樂(lè)意為國(guó)家和 省一級(jí)投資項(xiàng)目融資 尤其是由發(fā)改委遴選出來(lái)的中央財(cái)政支持的項(xiàng)目會(huì)毫不費(fèi)力地找到銀行貸款合作者 對(duì)銀行而言 有 3 個(gè)相互關(guān)聯(lián)的動(dòng)機(jī)導(dǎo)致其愿意為這些項(xiàng)目貸款 首先 目前商業(yè)銀行特別是大型的商業(yè)銀行 資金充裕 由于 2009 年存款準(zhǔn)備 金率降低 一級(jí)央行降低央票發(fā)行力度 貨幣市場(chǎng)利率下降 利差受到擠壓 刺激了銀行通過(guò)加大貸款投放總量以彌補(bǔ)利息損失的動(dòng)機(jī) 一般情況下 凈利差每壓縮 5 個(gè)基點(diǎn) 就需要信貸增速提高大約 2 3 來(lái)抵償其對(duì)銀行利潤(rùn)的影響 所以 銀行出于經(jīng)濟(jì)利益動(dòng)機(jī) 需要放貸 而且目前國(guó)有商業(yè)銀行 衡量業(yè)績(jī)表現(xiàn)的基礎(chǔ)主要依據(jù)信貸 存款 信用卡和利潤(rùn)增速是否超過(guò)其他銀行 而不是資產(chǎn)回報(bào)率 不過(guò)最終 大型的基建項(xiàng)目背后通常都有事實(shí)上 的政府擔(dān)保 因此不少銀行愿意向政府項(xiàng)目貸款 但是 專家也認(rèn)為 伴隨著城市建設(shè)的持續(xù)大規(guī)模投入 這種基本融資模式也出現(xiàn)了這樣和那樣的問(wèn)題 這種融資體制下 因城市基礎(chǔ)設(shè)施完善帶來(lái)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng) 在短時(shí)間內(nèi)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)以及財(cái)政稅收拉動(dòng)效果明顯 城市形象迅速改觀 其優(yōu)勢(shì)顯而易 見(jiàn) 但是 當(dāng)前地方融資平臺(tái)的法人治理結(jié)構(gòu)存在種種不規(guī)范 也給債務(wù)償還帶來(lái)較大的風(fēng)險(xiǎn) 專家表示 在目前的城建投融資體系中 城投公司注冊(cè)資本金基本來(lái)源于財(cái)政撥付 市政府實(shí)際上是城建項(xiàng)目投融資市場(chǎng)管理者 既是投資者 也 是經(jīng)營(yíng)者 而城建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的決策 融資 建設(shè) 經(jīng)營(yíng)和管理又由市政府的不同部門來(lái)執(zhí)行 城投公司基本僅擔(dān)當(dāng) 出納 角色 沒(méi)有形成真正意 義上的 符合風(fēng)險(xiǎn)收益一體化要求的投融資主體 目前城投公司項(xiàng)目資本金來(lái)源全部為財(cái)政性資金 能產(chǎn)生現(xiàn)金流的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)較少 多數(shù)為公益性資產(chǎn) 而且 這種地方政府信用擔(dān)保貸款信息不 透明 缺乏公共監(jiān)督 總量難控制 地方政府在短時(shí)間內(nèi)貸款額度太大 一旦進(jìn)入還本付息高峰 可能出現(xiàn)債務(wù)危機(jī) 從而給銀行帶來(lái)巨額損失 應(yīng)該對(duì)地方政府融資進(jìn)行體系性的重構(gòu) 總體思路是開正門 堵后門 疏堵結(jié)合 先疏后堵 盡量多地開放適應(yīng)地方政府職能要求的融資渠道 同時(shí) 要盡量減少地方融資中不規(guī)范的部分 實(shí)現(xiàn)融資風(fēng)險(xiǎn)的顯性化 減少融資的負(fù)的外部性影響 劉立峰說(shuō) 規(guī)范地方融資 然而 國(guó)家發(fā)改委財(cái)金司司長(zhǎng)徐林認(rèn)為 允許地方政府直接發(fā)放地方政府債券和市場(chǎng)債券 應(yīng)該作為改革的目標(biāo)和方向 但是在當(dāng)前的制度框架和 條件下 還具有一定的風(fēng)險(xiǎn) 他指出 事實(shí)上 允許地方政府發(fā)放地方債 在去年我國(guó)已經(jīng)有了實(shí)踐 而地方政府融資平臺(tái)發(fā)放的各類企業(yè)債券其實(shí)就是中國(guó)的市政債券 但是要允許地方政府作為舉債主體直接舉債 還存在制度性缺失和障礙 一是現(xiàn)行預(yù)算法尚未修訂完畢 仍不允許地方政府直接舉債編制赤字預(yù) 算 二是各級(jí)地方政府尚未編制完整的資產(chǎn)負(fù)債表 難以對(duì)不同地區(qū)的政府債券進(jìn)行債信評(píng)級(jí) 三是我國(guó)的政體是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政體 中央政府對(duì)地 方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)依然存在連帶處置責(zé)任 不可能像聯(lián)邦制國(guó)家那樣 允許任何地方政府破產(chǎn) 徐林說(shuō) 在他看來(lái) 正視現(xiàn)實(shí)的做法是承認(rèn)地方融資平臺(tái)的作用 為地方融資平臺(tái)的正常融資提供通道 同時(shí)規(guī)范其發(fā)展 合理控制債務(wù)規(guī)模 防范連帶形 成的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn) 事實(shí)上 在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域 越來(lái)越多的地方政府將基礎(chǔ)設(shè)施投資 建設(shè) 運(yùn)營(yíng)的職責(zé)外包給企業(yè)來(lái)進(jìn)行 這些企業(yè)既包括投融資平臺(tái)企業(yè) 也包括部分民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè) 2001 2002 年間 投資體制改革推動(dòng)下 深圳 大連 成都將城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的主要領(lǐng)域開始向民營(yíng)企業(yè)和外資開放 2002 年 上海城投把它擁有的滬杭高速公路上海段 99 的股權(quán)出讓給民營(yíng)的福禧公司 福禧公司獲得 30 年經(jīng)營(yíng)權(quán) 而上海城投則盤活資產(chǎn) 為上 海污水治理和其他高速公路項(xiàng)目提供了資金來(lái)源 2008 年 總投資 118 億元的寧波杭州灣跨海大橋成為國(guó)內(nèi)第一家以地方民營(yíng)企業(yè)為主體 投資超百億的國(guó)家特大型交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目 這一做法本身不存在任何問(wèn)題 關(guān)鍵是將政府信用支撐形成的相應(yīng)債務(wù)規(guī)模 納入政府債務(wù)管理的范疇 這樣就可以控制政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的不合理 放大 而不應(yīng)該限制投融資平臺(tái)的融資方式 徐林說(shuō) 他指出 對(duì)于那些具有較好公司治理結(jié)構(gòu)和資產(chǎn)質(zhì)量 其項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收益能夠承擔(dān)債務(wù)融資還本付息責(zé)任 無(wú)須地方政府或財(cái)政進(jìn)行信用支持的投融 資平臺(tái) 應(yīng)允許其按照市場(chǎng)原則融資 對(duì)于那些承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目或市政項(xiàng)目投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)職責(zé)的投融資平臺(tái) 其收益不足以承擔(dān)還本付息責(zé)任 需 要地方政府或財(cái)政予以信用支持和還本付息支持的 必須將平臺(tái)公司的財(cái)務(wù)條件與地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)水平結(jié)合起來(lái)考慮 將政府信用支持形成的平臺(tái) 公司債務(wù)納入政府債務(wù)的口徑 對(duì)于超出地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制水平的 要限制其進(jìn)一步擴(kuò)大債務(wù)性融資規(guī)模 并采取措施降低其負(fù)債水平 對(duì)政府債 務(wù)累計(jì)規(guī)模在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制水平以下的 仍可允許平臺(tái)公司適度進(jìn)行債務(wù)融資 徐林為當(dāng)前條件下規(guī)范地方融資 構(gòu)建地方融資體系提供了一個(gè)具有可操作性的思路 而這一思路很有可能成為未來(lái)地方政府投融資平臺(tái)規(guī)范的主 要思路 防范地方投融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn) 專訪國(guó)家發(fā)展改革委財(cái)政金融司司長(zhǎng)徐林 只要將與政府信用支持相關(guān)的地方投融資平臺(tái)債務(wù)納入政府債務(wù)管理的范疇 嚴(yán)格按照政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)審核其舉債行為和規(guī)模 就可以有效 控制地方政府債務(wù)規(guī)模的無(wú)序擴(kuò)大 防范可能出現(xiàn)的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)以及連帶的金融風(fēng)險(xiǎn) 文 本刊記者 楊海霞 為了應(yīng)對(duì)金融危機(jī) 在積極財(cái)政政策和適度寬松貨幣政策的推動(dòng)下 2009 年中國(guó)企業(yè)融資規(guī)模創(chuàng)造了新的紀(jì)錄 銀行新增貸款 9 59 萬(wàn)億元 包括 各類企業(yè)債券 IPO 信托等在內(nèi)的直接融資 2 萬(wàn)億元以上 其中 地方政府投融資平臺(tái)的融資規(guī)模達(dá)到 4 5 萬(wàn)億元 地方投融資平臺(tái)的債務(wù)迅速增長(zhǎng) 其連帶風(fēng)險(xiǎn)也受到了廣泛關(guān)注 國(guó)家發(fā)改委財(cái)政金融司司長(zhǎng)徐林在接受 中國(guó)投資 采訪時(shí)表示 加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理要在中國(guó)當(dāng)前發(fā)展階段和現(xiàn)有體制特征基礎(chǔ)上 客觀看待 地方投融資平臺(tái)的作用 動(dòng)態(tài)地 有區(qū)別地看待其投融資行為所產(chǎn)生各類收益 避免將地方投融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不合理放大的傾向和做法 對(duì)于主張 開前門 堵后門 允許地方政府發(fā)行地方政府債券或市政債券 以滿足地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資需要的觀點(diǎn) 徐林指出 在目前 制度框架和條件下 在短期內(nèi)每年需要發(fā)行上萬(wàn)億元的地方政府債券 才能合理滿足地方政府基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)融資需求 而這種做法無(wú)論從基礎(chǔ)制度 還是債務(wù)管理的角度看 都具有一定的風(fēng)險(xiǎn) 他指出 如此大規(guī)模的債務(wù)融資需求都集中到中央政府審批 也會(huì)帶來(lái)制度過(guò)于剛性等問(wèn)題 一旦不能在數(shù)量上合理滿足地方政府正常的融資需求 對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)就可能產(chǎn)生一些難以預(yù)料的影響 出于上述考慮 比較現(xiàn)實(shí)的解決辦法是正視現(xiàn)實(shí) 規(guī)范運(yùn)作 防范風(fēng)險(xiǎn) 徐林表示 具體而言 首先要盡快摸清各個(gè)地方政府的債務(wù)底數(shù) 其 次 要有區(qū)別地采取措施規(guī)范地方投融資平臺(tái)的債務(wù)融資行為 要區(qū)分不同類型的投融資平臺(tái)采取分類管理和規(guī)范的措施 將與政府信用支持相關(guān)的地 方投融資平臺(tái)債務(wù)納入政府債務(wù)管理的范疇 嚴(yán)格按照政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)審核其舉債行為和規(guī)模 就可以有效控制地方政府債務(wù)規(guī)模的無(wú)序擴(kuò)大 防范可能出現(xiàn)的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)以及連帶的金融風(fēng)險(xiǎn) 徐林還表示 在探索發(fā)行地方政府債券的同時(shí) 要進(jìn)一步提高投融資平臺(tái)債券融資包括企業(yè)債 中期票據(jù) 短期融資券等的比重 也將有利于進(jìn)一 步規(guī)范其融資行為 增強(qiáng)透明度 改善公司治理 應(yīng)客觀分析融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn) 中國(guó)投資 為了應(yīng)對(duì)金融危機(jī) 在積極財(cái)政政策和適度寬松貨幣政策的推動(dòng)下 2009 年中國(guó)企業(yè)融資規(guī)模創(chuàng)造了新的紀(jì)錄 銀行新增貸款 9 59 萬(wàn)億元 包括各類企業(yè)債券 IPO 信托等在內(nèi)的直接融資 2 萬(wàn)億元以上 其中 地方政府投融資平臺(tái)的融資規(guī)模達(dá)到 4 5 萬(wàn)億元 地方投融資平臺(tái)債務(wù) 迅速增長(zhǎng) 其連帶風(fēng)險(xiǎn)受到了廣泛關(guān)注 您是如何看待當(dāng)前條件下地方投融資平臺(tái)的融資沖動(dòng)及其風(fēng)險(xiǎn)防范的 徐林 首先 要在中國(guó)當(dāng)前發(fā)展階段和現(xiàn)有體制特征基礎(chǔ)上 客觀看待地方投融資平臺(tái)的作用 我國(guó)處在城市化速度加快的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換期 城市化的 高速發(fā)展一方面是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果 另一方面也是城鄉(xiāng)差距過(guò)大 迫使農(nóng)民離開農(nóng)村和農(nóng)業(yè) 轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市地區(qū)追求更高收入的結(jié)果 過(guò) 去 30 年 我國(guó)城市化水平每年提高 1 個(gè)百分點(diǎn)左右 每年有 1000 多萬(wàn)人口需要在城市地區(qū)就業(yè)居住 這意味著需要進(jìn)行大量的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) 維 護(hù)以及城市住宅等方面的投入 在傳統(tǒng)計(jì)劃體制下 我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資 建設(shè)和運(yùn)營(yíng)一直是政府的職責(zé) 由政府投入 政府建設(shè) 政府運(yùn)營(yíng) 由于受財(cái) 政收入和融資手段的制約 加之政府直接投 直接建 直接運(yùn)營(yíng)的低效弊端 這一體制不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施能力日益增長(zhǎng)的需要 正是在這樣的 背景和環(huán)境下 地方政府投融資平臺(tái)應(yīng)運(yùn)而生 地方投融資平臺(tái)一般承擔(dān)政府指定或外包的基礎(chǔ)設(shè)施 公共設(shè)施等投資 建設(shè)和運(yùn)營(yíng)任務(wù) 是依法注冊(cè) 設(shè)立的企業(yè)法人 地方政府大都采取整合注入資產(chǎn)的模式 使其相應(yīng)具備項(xiàng)目融資和建設(shè)運(yùn)營(yíng)的能力 這一模式的出現(xiàn) 突破了地方政府不得直接舉債 融資的制度性限制 為各地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資開辟了渠道 與此同時(shí) 由于實(shí)行以企業(yè)為主體的投資 建設(shè)和運(yùn)營(yíng)機(jī)制 也相應(yīng)提高了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) 運(yùn)營(yíng)的效率 與我國(guó)正在進(jìn)行的市場(chǎng)化改革方向是吻合的 對(duì)各地基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與改善以及地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展 起到了積極作用 從這個(gè)角度看 我們 應(yīng)該客觀看待地方政府投融資平臺(tái)存在的合理性 其次 要客觀合理地分析判斷地方投融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn) 由于地方投融資平臺(tái)所承擔(dān)的項(xiàng)目大都帶有公益性 項(xiàng)目本身的收益率很低 難以通過(guò) 項(xiàng)目自身運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生的現(xiàn)金流來(lái)實(shí)現(xiàn)還本付息 因此 許多地方投融資平臺(tái)的債務(wù)融資 包括銀行貸款和發(fā)行各類企業(yè)債券 都采取了對(duì)政府應(yīng)收賬款質(zhì) 押 項(xiàng)目回購(gòu) 土地資產(chǎn)質(zhì)押 第三方擔(dān)保等方式增信 一些增信措施與地方財(cái)政收入和支付能力密切相關(guān) 形成了財(cái)政隱性擔(dān)保以及連帶的金融風(fēng)險(xiǎn) 這一風(fēng)險(xiǎn)是多年來(lái)累積的風(fēng)險(xiǎn) 在去年實(shí)施積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策背景下 得到了進(jìn)一步放大 但是 我們?cè)谂袛嗟胤酵度谫Y平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn) 時(shí)也應(yīng)該看到 并不是所有地方都存在程度相等的風(fēng)險(xiǎn) 一些發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政增長(zhǎng)能力很強(qiáng) 其負(fù)債水平相對(duì)適度 地方政府的信用支持一般不 會(huì)導(dǎo)致實(shí)質(zhì)性的風(fēng)險(xiǎn) 還有一些地方通過(guò)融資平臺(tái)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的實(shí)施 大大改善了當(dāng)?shù)氐纳虡I(yè)環(huán)境 帶動(dòng)項(xiàng)目周邊土地增值 給地方經(jīng)濟(jì)和政府收入 帶來(lái)了增長(zhǎng)空間 這也是投融資平臺(tái)雖然存在了十多年 但并未導(dǎo)致系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的重要原因 因此 當(dāng)我們分析判斷地方投融資平 臺(tái)所帶來(lái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí) 必須動(dòng)態(tài)地 有區(qū)別地看待其投融資行為所產(chǎn)生各類收益 將收益增長(zhǎng)潛力與政府性負(fù)債綜合加以考慮 避免將地方投融資平 臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不合理放大的傾向和做法 建立地方政府債務(wù)管理體系 中國(guó)投資 從 2009 年的情況看 根據(jù)有關(guān)方面的調(diào)查 地方投融資平臺(tái)的負(fù)債規(guī)模增長(zhǎng)很快 一些落后地區(qū)的投融資平臺(tái)形成的債務(wù)規(guī)模 已經(jīng)超出其企業(yè)自身和當(dāng)?shù)刎?cái)政的償債能力 發(fā)展下去可能形成地方政府債務(wù)危機(jī) 您認(rèn)為 應(yīng)該采取什么有效手段來(lái)控制并防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)呢 徐林 的確 在一些地區(qū) 地方投融資平臺(tái)的舉債規(guī)模 已經(jīng)超出了企業(yè)自身和當(dāng)?shù)刎?cái)政的償債能力 這是一個(gè)歷史累積的問(wèn)題 對(duì)地方政府債務(wù) 問(wèn)題 確實(shí)需要加以重視并采取措施積極予以化解 解決的辦法 關(guān)鍵在于確立適合我國(guó)國(guó)情和體制特征的政府債務(wù)管理辦法 我個(gè)人認(rèn)為 具體的管 理措施可以從以下幾個(gè)方面來(lái)考慮 首先 要盡快摸清各個(gè)地方政府的債務(wù)底數(shù) 這需要確定合理的政府性債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑 在此基礎(chǔ)上 研究提出一套用以控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的指 標(biāo)體系 對(duì)于已經(jīng)超出債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)控制范圍的地方 要采取措施加強(qiáng)償債力度 控制新的政府性舉債行為 使政府債務(wù)的規(guī)模盡快回到債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制 標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi) 其次 要有區(qū)別地采取措施規(guī)范地方投融資平臺(tái)的債務(wù)融資行為 要區(qū)分不同類型的投融資平臺(tái)采取分類管理和規(guī)范的措施 對(duì)于那些具有較好公 司治理結(jié)構(gòu)和資產(chǎn)質(zhì)量 其項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收益能夠承擔(dān)債務(wù)融資還本付息責(zé)任 無(wú)須地方政府或財(cái)政進(jìn)行信用支持的投融資平臺(tái) 應(yīng)允許其按照市場(chǎng)原則融 資 對(duì)于那些承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目或市政項(xiàng)目投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)職責(zé)的投融資平臺(tái) 其收益不足以承擔(dān)還本付息責(zé)任 需要地方政府或財(cái)政予以信用支持和 還本付息支持的 必須將平臺(tái)公司的財(cái)務(wù)條件與地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)水平結(jié)合起來(lái)考慮 將政府信用支持形成的平臺(tái)公司債務(wù)納入政府債務(wù)的口徑 對(duì) 于超出地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制水平的 要限制其進(jìn)一步擴(kuò)大債務(wù)性融資規(guī)模 并采取措施降低其負(fù)債水平 對(duì)政府債務(wù)累計(jì)規(guī)模在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制水平以 下的 仍可允許平臺(tái)公司適度進(jìn)行債務(wù)融資 過(guò)去之所以出現(xiàn)一些問(wèn)題 是因?yàn)槲覀円恢睕](méi)有提出并建立地方政府債務(wù)管理的體系和制度 只要將與政府信用支持相關(guān)的地方投融資平臺(tái)債務(wù)納 入政府債務(wù)管理的范疇 嚴(yán)格按照政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)審核其舉債行為和規(guī)模 就可以有效控制地方政府債務(wù)規(guī)模的無(wú)序擴(kuò)大 防范可能出現(xiàn)的政府 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)以及連帶的金融風(fēng)險(xiǎn) 放開地方債尚不現(xiàn)實(shí) 中國(guó)投資 據(jù)我們了解 在有效管理地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面 還有一些不同的解決思路 有的主張 開前門 堵后門 允許地方政府發(fā)行地 方政府債券或市政債券 以滿足地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資需要 您對(duì)此有何看法 徐林 當(dāng)前 如何規(guī)范地方政府和投融資平臺(tái)的舉債行為 防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn) 的確有不同的解決思路 比較有影響的思路是允許地方政府作為債務(wù)主 體直接舉債 或直接發(fā)行市政債券 用以替代投融資平臺(tái)的融資行為 對(duì)此 我個(gè)人認(rèn)為 允許地方政府發(fā)行債券 在我國(guó)已經(jīng)有了嘗試 比如去年財(cái) 政部代地方政府發(fā)行的地方政府債券 就是一個(gè)例子 主要目的是為應(yīng)對(duì)金融危機(jī) 為 4 萬(wàn)億元中央政府投資項(xiàng)目地方配套資金提供融資渠道 地方投 融資平臺(tái)發(fā)行的各類企業(yè)債券 包括中期票據(jù)和短期融資券 實(shí)際上就是中國(guó)的市政債券 從制度建設(shè)的角度看 允許地方政府直接發(fā)行地方政府債券或市政建設(shè)債券 需要在制度上盡快消除障礙 應(yīng)該作為改革的方向和目標(biāo) 但從當(dāng)前 應(yīng)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的具體措施看 以地方政府作為舉債主體直接舉債 還存在制度性缺失和障礙 一是現(xiàn)行預(yù)算法尚未修訂完畢 仍不允許地方政 府直接舉債編制赤字預(yù)算 二是各級(jí)地方政府尚未編制完整的資產(chǎn)負(fù)債表 難以對(duì)不同地區(qū)的政府債券進(jìn)行債信評(píng)級(jí) 三是我國(guó)的政體是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下 的政體 中央政府對(duì)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)依然存在連帶處置責(zé)任 不可能像聯(lián)邦制國(guó)家那樣 允許任何地方政府破產(chǎn) 這些制度性差異 直接關(guān)系到允 許地方政府直接舉債的制度安排和建設(shè) 是需要時(shí)日才能完成的課題 如果發(fā)行地方政府債券的制度基礎(chǔ)都具備 相對(duì)于投融資平臺(tái)企業(yè)而言 市場(chǎng)一 般會(huì)認(rèn)為地方政府的信用比投融資平臺(tái)的信用更高 這樣的話地方政府債券的發(fā)行利率可能會(huì)比同一地區(qū)投融資平臺(tái)企業(yè)發(fā)行的企業(yè)債券利率更低一些 有利于降低地方基礎(chǔ)設(shè)施融資的成本 同時(shí) 從控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)看 也會(huì)更簡(jiǎn)單透明一些 因此 發(fā)行地方政府債券是值得探索發(fā)展的一種融 資模式 但是 在目前制度框架和條件下 短期內(nèi)每年需要發(fā)行上萬(wàn)億元的地方政府債券 才能合理滿足地方政府基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)融資需求 無(wú)論從基礎(chǔ) 制度還是債務(wù)管理的角度看 都具有一定的風(fēng)險(xiǎn) 如此大規(guī)模的債務(wù)融資需求都集中到中央政府審批 也會(huì)帶來(lái)制度過(guò)于剛性等問(wèn)題 一旦不能在數(shù)量 上合理滿足地方政府正常的融資需求 對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)就可能產(chǎn)生一些難以預(yù)料的影響 出于上述考慮 比較現(xiàn)實(shí)的解決辦法是正視現(xiàn)實(shí) 規(guī)范運(yùn)作 防范 風(fēng)險(xiǎn) 正視現(xiàn)實(shí) 就是要承認(rèn)地方投融資平臺(tái)的現(xiàn)實(shí)存在以及對(duì)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極作用 規(guī)范運(yùn)作 就是要規(guī)范地方投融資平臺(tái) 的融資 投資 建設(shè) 運(yùn)營(yíng)行為 完善平臺(tái)公司的治理結(jié)構(gòu) 促進(jìn)規(guī)范發(fā)展 提高運(yùn)營(yíng)效率 防范風(fēng)險(xiǎn) 就是要合理控制投融資平臺(tái)的債務(wù)規(guī)模 防范 投融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)連帶形成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn) 將發(fā)行地方政府債券與投融資平臺(tái)融資完全對(duì)立起來(lái) 非此即彼的想法 既不符合實(shí)際也不符合市場(chǎng)化改革方向 在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域 越來(lái) 越多的地方政府將基礎(chǔ)設(shè)施投資 建設(shè) 運(yùn)營(yíng)的職責(zé)外包給企業(yè)來(lái)進(jìn)行 這些企業(yè)既包括投融資平臺(tái)企業(yè) 也包括部分民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè) 政府與企 業(yè)之間形成了委托經(jīng)營(yíng)的關(guān)系 政府采取向企業(yè)提供現(xiàn)金流補(bǔ)貼 應(yīng)收賬款協(xié)議 項(xiàng)目回購(gòu)協(xié)議等補(bǔ)貼方式 幫助企業(yè)維持運(yùn)營(yíng)并保持一定幅度的利潤(rùn) 企業(yè)利用政府補(bǔ)貼形成的現(xiàn)金流 項(xiàng)目回購(gòu)協(xié)議和應(yīng)收賬款協(xié)議作為信用支撐 為所承擔(dān)的項(xiàng)目進(jìn)行融資 是目前普遍實(shí)施的做法 也是各國(guó)的普遍做 法 這也是我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)體制市場(chǎng)化改革的普遍做法 基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的 PPP BOT TOT BT 融資建設(shè)模式 都是基于這一理念 這一做 法本身不存在任何問(wèn)題 關(guān)鍵是將政府信用支撐形成的相應(yīng)債務(wù)規(guī)模 納入政府債務(wù)管理的范疇 這樣就可以控制政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的不合理放大 管理地 方政府債務(wù) 關(guān)鍵是要把與政府相關(guān) 需要政府兜底償還的債務(wù)納入政府債務(wù)管理的范疇 而不應(yīng)該限制投融資平臺(tái)的融資方式 否則 我們?cè)诨A(chǔ)設(shè) 施建設(shè)領(lǐng)域?qū)嵤┑囊酝獍o企業(yè)投資 建設(shè) 運(yùn)營(yíng)為主的體制 將受到制約 在防范并應(yīng)對(duì)地方投融資平臺(tái)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)時(shí) 要特別注意防止矯枉過(guò)正 使地方投融資平臺(tái)正常運(yùn)營(yíng)的資金鏈斷裂 導(dǎo)致潛在風(fēng)險(xiǎn)的顯性化 從各類地方投融資平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)看 地方投融資平臺(tái)的延續(xù)和運(yùn)營(yíng) 需要 3 條腿的支撐 一是企業(yè)項(xiàng)目的收益 由于平臺(tái)類企業(yè)所投資運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目大都屬 于公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目 項(xiàng)目收益一般都不足以滿足項(xiàng)目融資還本付息的要求 二是地方財(cái)政補(bǔ)貼或投入 平臺(tái)公司替政府承擔(dān)項(xiàng)目融資 建設(shè)和運(yùn) 營(yíng)職責(zé) 政府為這類項(xiàng)目的外包付費(fèi) 是各國(guó)通行的做法 是企業(yè)收入的重要來(lái)源 也是企業(yè)融資的信用支撐 三是正常的融資安排 企業(yè)通過(guò)不同方 式的融資安排 一方面為項(xiàng)目建設(shè)持續(xù)注入資金 另一方面也建立了相應(yīng)的還債機(jī)制 如果我們采取過(guò)于嚴(yán)格甚至一刀切的措施 截?cái)嗥脚_(tái)企業(yè)正常的 融資渠道 或割斷企業(yè)與政府的補(bǔ)貼與被補(bǔ)貼關(guān)系 企業(yè)的現(xiàn)金流和融資渠道就可能被截?cái)?從而導(dǎo)致資金鏈斷裂 不僅潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)立刻暴露 一 些不存在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目也會(huì)受到影響而產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn) 這不僅不利于風(fēng)險(xiǎn)防范 而且還會(huì)提前放大風(fēng)險(xiǎn) 導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生 地方債務(wù)規(guī)模在短期內(nèi)增長(zhǎng)過(guò)快 確實(shí)需要引起高度重視 但我們也應(yīng)該看到 地方政府債務(wù)增長(zhǎng)過(guò)快的原因比較復(fù)雜 涉及到現(xiàn)行財(cái)稅體制 預(yù) 算支出結(jié)構(gòu) 政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分 政府投資沖動(dòng)等諸多體制性問(wèn)題 其根本解決需要采取綜合性的措施 由于我國(guó)的城鄉(xiāng)差距還很大 在未來(lái) 20 多年 我國(guó)還處在城市化動(dòng)力強(qiáng) 發(fā)展快的階段 在這一過(guò)程中 各地的道路 地鐵 管網(wǎng) 垃圾污水處理 保障性住房等城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施建 設(shè)任務(wù)和投資需求還將保持比較旺盛的狀態(tài) 是支撐我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)的重要力量 因此 在有效控制風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上 保證地方基礎(chǔ)設(shè)施投資的正 常增長(zhǎng) 對(duì)推動(dòng)城市化進(jìn)程 改善居民生活環(huán)境 完善投資環(huán)境 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng) 都具有重要意義 因此 在采取措施控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí) 仍然要為地方投融資平臺(tái)的正常融資提供通道 從各種融資方式看 進(jìn)一步提高投融資平臺(tái)債券 融資 包括企業(yè)債 中期票據(jù) 短期融資券等 的比重 有利于進(jìn)一步規(guī)范其融資行為 增強(qiáng)透明度 改善公司治理 在加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理 規(guī)范 投融資平臺(tái)融資行為工作中 我們要注意防止出現(xiàn)地方基礎(chǔ)設(shè)施投資需求發(fā)生大的波動(dòng) 否則對(duì)正在進(jìn)行的大量基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目續(xù)建 對(duì)正在經(jīng)歷的經(jīng)濟(jì) 復(fù)蘇 對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定等 都可能產(chǎn)生不利的影響 地方融資 規(guī)范比規(guī)模更重要 專訪國(guó)家發(fā)展改革委投資研究所研究員劉立峰 對(duì)于地方政府融資的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題 債務(wù)規(guī)模只是表象 體制機(jī)制的可持續(xù)才是本質(zhì) 才能形成防護(hù)網(wǎng) 讓地方政府融資在滿足發(fā)展需要的同時(shí) 得到持續(xù)有效的約束與控制 文 本刊記者 楊海霞 在 4 萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的推動(dòng)下 2009 年地方政府展開了轟轟烈烈的融資運(yùn)動(dòng) 地方政府債務(wù)出現(xiàn)爆發(fā)式的增長(zhǎng) 這引起了人們對(duì)于地方政府財(cái)政 風(fēng)險(xiǎn)的普遍擔(dān)憂 最近 對(duì)地方政府融資的規(guī)范也進(jìn)入了監(jiān)管層的視野 尤其是 2010 年以來(lái) 國(guó)務(wù)院會(huì)議更是多次提出要規(guī)范地方融資 在 2009 年中 國(guó)家發(fā)改委宏觀院投資研究所就針對(duì)此問(wèn)題 展開了涉及東 中 西部 3 個(gè)省區(qū) 省 市 縣 3 級(jí)政府的調(diào)查研究 日前該報(bào)告已 經(jīng)正式出爐 并得出了一些有新意的結(jié)論 面對(duì)當(dāng)前地方融資規(guī)模擴(kuò)張所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn) 課題負(fù)責(zé)人投資研究所研究員劉立峰在接受 中國(guó)投資 專訪時(shí)表示 目前各地實(shí)際的債務(wù)融資規(guī)模基 本應(yīng)當(dāng)處于適度或可持續(xù)融資規(guī)模范圍內(nèi) 還無(wú)法得出地方債務(wù)融資規(guī)模存在極大現(xiàn)實(shí)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)論 他認(rèn)為 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)最終即便爆發(fā) 也是爆發(fā)在 某些點(diǎn)上 不會(huì)成為全局性的危機(jī) 他指出 債務(wù)規(guī)模只是表象 體制機(jī)制的可持續(xù)才是本質(zhì) 我們當(dāng)然要關(guān)注重視規(guī)模的問(wèn)題 不過(guò)更要關(guān)注規(guī)范的問(wèn)題 只有機(jī)制體制的可持續(xù) 才是本質(zhì) 才能形成防護(hù)網(wǎng) 讓地方政府融資在滿足發(fā)展需要的同時(shí) 得到持續(xù)有效的約束與控制 在他看來(lái) 地方融資的問(wèn)題 根源還是在財(cái)稅和行政體制上 如果不解決 此類問(wèn)題會(huì)不斷出現(xiàn) 國(guó)家不能聽之任之 任其自尋出路 自生自滅 也不能得過(guò)且過(guò) 對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)隱患視而不見(jiàn) 要有長(zhǎng)遠(yuǎn)的考慮和全局的謀劃 對(duì)于當(dāng)前備受關(guān)注的融資平臺(tái)如何監(jiān)管的問(wèn)題 他指出 應(yīng)該逐步弱化融資平臺(tái)的政府信用 強(qiáng)化公司信用 目前的融資平臺(tái)與政府關(guān)系千絲萬(wàn)縷 貸款大多依據(jù)政府信用 需要以政府財(cái)政進(jìn)行擔(dān)保 那么今后應(yīng)該逐步弱化政府信用 突出單個(gè)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)信用 并推行市場(chǎng)化運(yùn)作 納入市場(chǎng)化考核 2012 2013 年債務(wù)高峰 中國(guó)投資 從您的調(diào)研中看 地方融資規(guī)?，F(xiàn)狀怎樣 劉立峰 我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模有多少其實(shí)很難講清楚 一方面是因?yàn)楝F(xiàn)有法律規(guī)定地方政府不允許發(fā)債或向銀行貸款 只能通過(guò)一些變通的 非 正規(guī)渠道和方式融資 在地方政府預(yù)算中反映不出來(lái) 另一方面地方政府自身也不愿意上級(jí)政府或者公眾了解相關(guān)債務(wù)情況 財(cái)政信息不公開 不透明 到 2009 年 我國(guó)地方政府背景貸款余額增加到了 4 6 萬(wàn)億元 如果再加上城投債余額以及地方政府拖欠工程款 地方政府建設(shè)性債務(wù)超過(guò) 5 萬(wàn)億元 按照 2009 年 GDP 增長(zhǎng) 8 7 計(jì)算 2009 年地方政府建設(shè)性負(fù)債率上升到 14 9 比 2008 年提高了 3 9 個(gè)百分點(diǎn) 中國(guó)投資 從負(fù)債率和債務(wù)率來(lái)分析 地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)程度如何 劉立峰 地方政府債務(wù)規(guī)模不是可以無(wú)限擴(kuò)張的 在每一個(gè)特定時(shí)期特定條件下 存在某種適度的債務(wù)規(guī)模 目前已經(jīng)有一些評(píng)價(jià)地方政府債務(wù) 負(fù)擔(dān)的指標(biāo) 如負(fù)債率 債務(wù)率等 像美國(guó) 規(guī)定負(fù)債率警戒線在 13 16 之間 加拿大在 25 以內(nèi) 一般而言 大多在 10 而債務(wù)率國(guó)際警戒線 在 100 左右 我國(guó)浙江 內(nèi)蒙古等地也構(gòu)建了類似的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系 要是按照這套指標(biāo)體系看 到 2008 年 我國(guó)地方政府建設(shè)性債務(wù)的負(fù)債率和債務(wù)率都已經(jīng)達(dá)到或者超過(guò)了警戒線 2009 年以來(lái) 為了配套新一輪 積極財(cái)政政策 地方政府的建設(shè)性債務(wù)的負(fù)債率可能達(dá)到了 14 9 左右 這還沒(méi)有將非建設(shè)性債務(wù)算在內(nèi) 雖然非建設(shè)性債務(wù)所占比例逐年下降 但是 還是有相當(dāng)數(shù)量的存在 所以地方政府整體債務(wù)負(fù)擔(dān)還要大一些 當(dāng)然 各個(gè)地區(qū)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展水平 財(cái)政支付能力 債務(wù)期限和利率結(jié)構(gòu)不同 也不 能以偏概全 中國(guó)投資 從這些數(shù)據(jù)能否判斷當(dāng)前地方政府負(fù)債已經(jīng)到了一個(gè)危險(xiǎn)的階段了 劉立峰 我們調(diào)研中得出的結(jié)論是 目前各地實(shí)際的債務(wù)融資規(guī)?；緫?yīng)當(dāng)處于適度或可持續(xù)融資規(guī)模范圍內(nèi) 還無(wú)法得出目前的地方債務(wù)融資規(guī) 模存在極大現(xiàn)實(shí)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)論 因?yàn)?我們還沒(méi)有把土地等資源 資產(chǎn) 收益以及項(xiàng)目收益計(jì)算在內(nèi) 在不少城市 這兩部分收益遠(yuǎn)大于財(cái)政撥款額 地方政府真實(shí)的適度債務(wù)規(guī)?？赡軙?huì)大于僅把財(cái)政撥款額作為機(jī)動(dòng)財(cái)力計(jì)算出來(lái)的結(jié)果 而且 各級(jí)地方政府債務(wù)融資的期限長(zhǎng)短對(duì)于適度融資規(guī)模的確定影響很大 債務(wù)期限越長(zhǎng) 債務(wù)融資的適度規(guī)模就會(huì)越大 相反 債務(wù)期限越短 債務(wù)融資的適度規(guī)模就會(huì)越小 從各地政府債務(wù)融資的實(shí)際行為來(lái)看 如果按照 1 年期短期債務(wù)來(lái)推測(cè) 那么 地方政府的債務(wù)融資實(shí)際規(guī)模均已經(jīng)超 出其適度債務(wù)融資的最大規(guī)模 但是 如果按照 10 年期長(zhǎng)期債務(wù)來(lái)推測(cè) 那么 相當(dāng)多的地方政府的債務(wù)融資實(shí)際規(guī)模仍然在適度范圍之內(nèi) 還應(yīng)考慮到 財(cái)政對(duì)于所獲得的債務(wù)融資是否承擔(dān)還本責(zé)任對(duì)于適度融資規(guī)模的最大值具有重要影響 財(cái)政只負(fù)擔(dān)付息責(zé)任時(shí)的適度融資規(guī)模要遠(yuǎn) 遠(yuǎn)大于財(cái)政既要付息又要還本時(shí)的適度融資規(guī)模 還本責(zé)任的歸屬一般取決于各級(jí)地方財(cái)政與城投公司之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的安排方式 發(fā)達(dá)城市政府融 資更多地采用了城投公司還本 政府承擔(dān)利息支出的融資方式 政府適度債務(wù)融資能力大大提高 因此區(qū)分政府投資的不同經(jīng)濟(jì)性質(zhì) 采用相應(yīng)的政府 債務(wù)融資方式 是控制政府債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn) 規(guī)范地方政府投融資行為 保持政府融資可持續(xù)發(fā)展的重要方面 此外 一些新的因素的作用對(duì)地方政府融資可持續(xù)性判斷也有很大的影響 第一 近年來(lái) 地方政府借款期限有逐步縮小的趨勢(shì) 3 5 年的債務(wù)很 普遍 這將大大縮減地方政府可持續(xù)性債務(wù)規(guī)模 帶來(lái)顯著的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn) 第二 隨著新一輪積極財(cái)政政策的實(shí)施 各地政府建設(shè)性債務(wù)有加速增長(zhǎng)趨勢(shì) 實(shí)際債務(wù)規(guī)模與適度債務(wù)規(guī)模的差距也在縮小 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)明顯加大 第三 經(jīng)濟(jì)周期的不同階段 地方政府的機(jī)動(dòng)財(cái)力會(huì)發(fā)生很大波動(dòng) 特別是經(jīng)濟(jì)周 期的下行階段 機(jī)動(dòng)財(cái)力甚至可能出現(xiàn)同步下降 從而也會(huì)降低我們對(duì)可持續(xù)債務(wù)規(guī)模的預(yù)期 不過(guò) 只要地方政府的機(jī)動(dòng)財(cái)力能夠支付未來(lái)年度的債務(wù)本金和利息 這種借款行為就是安全和可持續(xù)的 也就是說(shuō) 最差的情況下 到某個(gè)時(shí)點(diǎn) 地方政府已經(jīng)無(wú)力進(jìn)行新的項(xiàng)目投資了 這時(shí)候的財(cái)力只要能夠支撐歸還未來(lái)時(shí)期的債務(wù)本息 這時(shí)候的規(guī)模就是最大債務(wù)規(guī)模 從我們的調(diào)研看 由于地方政府建設(shè)性債務(wù)暴漲出現(xiàn)在 2008 下半年以后 所以 以 3 5 年的平均還款期計(jì)算 真正的還債高峰將出現(xiàn)在 2012 2013 年左右 對(duì)目前地方政府的支付不會(huì)產(chǎn)生太大影響 而且 即便是有些地區(qū)出現(xiàn)超出警戒線好幾倍的債務(wù) 因?yàn)楝F(xiàn)有的這種融資模式也將大大提高它的適度債務(wù)融資規(guī)模 債務(wù)危機(jī)也不會(huì)是全局性的 而將是局部性的 中國(guó)投資 應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注哪些新情況 劉立峰 由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政能力強(qiáng) 特別是土地收益多 出現(xiàn)問(wèn)題的可能性小 而西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政能力弱 銀行貸款比較審慎 債務(wù) 規(guī)模受到外部制約 問(wèn)題也不會(huì)太大 可能出現(xiàn)問(wèn)題的是被認(rèn)為是發(fā)展?jié)摿Υ?而現(xiàn)實(shí)財(cái)力弱的地區(qū) 這些地區(qū)發(fā)展的不確定性大 另外 還需要關(guān)注區(qū)縣一級(jí)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在擴(kuò)大 省一級(jí)政府財(cái)力雄厚 市一級(jí)的政府依托城市土地增值空間大 隨著國(guó)開行等銀行逐步開拓縣一級(jí) 的政府融資平臺(tái) 這一級(jí)的債務(wù)危機(jī)可能性性較大 近期成立新的地方融資平臺(tái)也值得關(guān)注 2009 年以來(lái) 由于大規(guī)模的融資需求 地方政府開始成立一些新的融資平臺(tái) 而較好的資產(chǎn)已經(jīng)用于之前 的各類融資平臺(tái) 近期成立的融資平臺(tái)中 所獲得的資產(chǎn)大多是質(zhì)量較差 收益性不強(qiáng)的項(xiàng)目 關(guān)鍵在于缺乏規(guī)范 中國(guó)投資 既然債務(wù)規(guī)模目前還不是太大問(wèn)題 那么您認(rèn)為當(dāng)前地方融資令人擔(dān)憂的問(wèn)題是什么 劉立峰 對(duì)于地方政府融資的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題 債務(wù)規(guī)模只是表象 體制機(jī)制的可持續(xù)才是本質(zhì) 我們當(dāng)然要關(guān)注重視規(guī)模的問(wèn)題 不過(guò)更要關(guān)注 規(guī)范的問(wèn)題 只有機(jī)制體制的可持續(xù)才是本質(zhì) 才能形成防護(hù)網(wǎng) 讓地方政府融資在滿足發(fā)展需要的同時(shí) 得到持續(xù)有效的約束與控制 地方融資的問(wèn)題 根源還是在財(cái)稅體制和行政體制上 我國(guó) 1994 年進(jìn)行了財(cái)稅金融體制的大變革 2004 年又進(jìn)行了投資體制改革 可是對(duì)地方政 府建設(shè)性債務(wù)融資的體制規(guī)范問(wèn)題一直都沒(méi)有提到議事日程 地方政府融資沒(méi)有合理的制度和法律框架 也沒(méi)有對(duì)地方融資約束的有效手段 所以才產(chǎn) 生了這么多的問(wèn)題 如果不解決 這些問(wèn)題會(huì)不斷出現(xiàn) 不能聽之任之 任其自尋出路 自生自滅 也不能得過(guò)且過(guò) 對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)隱患視而不見(jiàn) 要有長(zhǎng)遠(yuǎn)的考慮和全局 的謀劃 中國(guó)投資 現(xiàn)有的財(cái)稅體制下 地方政府沒(méi)有符合法律規(guī)定的融資渠道 但是債務(wù)卻越來(lái)越大 為什么 劉立峰 地方政府有非常強(qiáng)烈的投資沖動(dòng) 地方政府行為遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了他們的職能范圍 始終沒(méi)有從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出 雖然直接投資工業(yè)的情況很少 了 但是他們更熱衷于投資開發(fā)區(qū) 投資城市基礎(chǔ)設(shè)施 而那些教育 衛(wèi)生 文化 環(huán)境保護(hù)等基本公共服務(wù)投入負(fù)擔(dān)又在不斷加重 而實(shí)行分稅制后 地方財(cái)源大幅度上解中央 各級(jí)地方政府的事權(quán)與財(cái)力極不相稱 特別是省級(jí)以下地方政府大多入不敷出 地方財(cái)政常常不能以預(yù)算內(nèi)適度增長(zhǎng)的資金 供給來(lái)緩解收支矛盾 這就迫使地方政府 廣開渠道 籌集資金 導(dǎo)致地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)不斷增加 與此同時(shí) 地方人大普遍沒(méi)有發(fā)揮有效的監(jiān)督和制約作用 地方政府項(xiàng)目決策過(guò)程也幾乎沒(méi)有公眾的有效參與 地方政府投資缺乏約束 中央政府 無(wú)法獲悉地府政府負(fù)債的準(zhǔn)確情況 地方人大也沒(méi)有對(duì)這部分債務(wù)融資履行監(jiān)管職能 財(cái)政部門沒(méi)有將這部分融資納入預(yù)算管理 甚至審計(jì)部門也沒(méi)有 對(duì)這部分融資實(shí)施審計(jì)監(jiān)督 由于負(fù)債形式除了銀行貸款 還有各種資金信托 往來(lái)款拖欠等 負(fù)債總量難以控制 就連地方財(cái)政部門對(duì)自身的負(fù)債情 況也未必完全了解 中國(guó)投資 地方融資平臺(tái)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展可以說(shuō)起到了重要的作用 但是他們的不規(guī)范運(yùn)作也是關(guān)注焦點(diǎn) 他們的問(wèn)題主要是什么 劉立峰 雖然地方政府融資平臺(tái)在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面發(fā)揮了十分積極的作用 但從目前的狀況看 地方融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)有擴(kuò)大的趨勢(shì) 省級(jí)或?qū)嵙^強(qiáng)的市級(jí)政府性公司因?yàn)樨?cái)政和信貸資源豐富而較少系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn) 但一些實(shí)力有限的市 縣 區(qū)風(fēng)險(xiǎn)比較大 一些融資平臺(tái)幾年融資 下來(lái) 負(fù)債規(guī)模可能早已超過(guò)其負(fù)擔(dān)能力 銀行已不愿意再貸款給這些企業(yè) 于是 政府就另外包裝和注資一個(gè)新的公司 繼續(xù)