對ＸＸ區(qū)實施農(nóng)村義務(wù)教育保障機制的調(diào)查與思考.doc

對區(qū)實施農(nóng)村義務(wù)教育保障機制的調(diào)查與思考 教育新政喜憂錄對區(qū)實施農(nóng)村義務(wù)教育保障機制的調(diào)查與思考 去年12月，國務(wù)院發(fā)出關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革的通知，今年1月，省政府制發(fā)了關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革的實施意見。同月26日，我市召開專題會議，安排部署農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革工作。次日，區(qū)按照中央、省、市工作部署，深入各基層學(xué)校，全面貫徹落實此項工作。截止目前，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革已在區(qū)施行半年有余，成效如何？筆者帶著這一疑問對部分學(xué)校進行了調(diào)查研究，調(diào)查結(jié)果表明：農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革是推動農(nóng)村義務(wù)教育持續(xù)健康發(fā)展的必然要求，是加快建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重大舉措，但由于與之相適應(yīng)的配套機制尚未建立和完善，使得這一改革在落實過程中有喜有憂。 一、農(nóng)村教育有三喜：區(qū)獲中央、省、市轉(zhuǎn)移支付1265.4萬元；6.4萬中小學(xué)生中有4.45萬人免交學(xué)雜費；農(nóng)村學(xué)校公用經(jīng)費保障能力提高；城鄉(xiāng)教育不均衡的局面有望緩解。 喜之一：農(nóng)民負(fù)擔(dān)得到有效減輕，促進了農(nóng)民政策性增收 新機制前，區(qū)除城區(qū)半島外，農(nóng)村小學(xué)和初中生均收費分別為130元/期、190元/期，新機制后全部免交學(xué)雜費，僅今年春期即可為家長減負(fù)690萬元（只含學(xué)雜費、信息技術(shù)費），預(yù)計全年可減負(fù)1380萬元。區(qū)37.05萬農(nóng)村人口，農(nóng)村九年義務(wù)制在校生約4.45萬人，如果按一個學(xué)生讀完九年義務(wù)教育計算，農(nóng)民人均為此可減少支出37元。 喜之二：農(nóng)村學(xué)校正常運轉(zhuǎn)得到有效保障，教學(xué)條件趨于改善 這次改革是一次自上而下、保障性質(zhì)的改革?！氨！钡氖鞘裁矗渴菍W(xué)校的正常運轉(zhuǎn)。改革帶來的效果是什么？簡單說來就是“兩高”：一是生均保障能力提高。區(qū)半島以外的義務(wù)教育階段中小學(xué)校，新機制以前每年小學(xué)生均保障水平20元，新機制后為40元；新機制以前每年初中生均保障水平為40元，新機制后為80元，中小學(xué)生均保障水平都有不同程度的提高。二是教學(xué)條件向高標(biāo)準(zhǔn)邁進。俗話說“巧婦難為無米之炊”。學(xué)校要發(fā)展，校園建設(shè)要配套，設(shè)備要更新，沒錢不行。以前農(nóng)村學(xué)校發(fā)展的一大難題就是“想辦事”，但“無錢”辦事，最終導(dǎo)致“辦不成事”；學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)沒有把心思用在抓好教育教學(xué)上，而是用在了找錢上。以前學(xué)校的運轉(zhuǎn)主要靠雜費收入，對于一些規(guī)模較大的學(xué)校來說，由于規(guī)模效應(yīng)的作用，尚能維持，但對于一些規(guī)模較小的學(xué)校，則是捉襟見肘、入不敷出，一般學(xué)校僅能維持現(xiàn)狀，基本建設(shè)完全停擺，教學(xué)設(shè)備如實驗室、體育器材等無資金投入，農(nóng)村電教設(shè)備更無從談起，很難適應(yīng)現(xiàn)代教育對學(xué)校的要求。自新機制實施后，上級保障經(jīng)費補助如期到帳，學(xué)校不用再為學(xué)雜費的收繳費心費力了。手中有了“糧”，學(xué)校的正常運轉(zhuǎn)就有了保障，不少學(xué)校表示首先要進一步改善教學(xué)條件，把校舍、辦公桌椅的維修、電教設(shè)備的采用等提上議事日程。 喜之三：教育資源得到有效整合，義務(wù)教育均衡發(fā)展格局正在得以重構(gòu) 中國13億人口，9億在農(nóng)村，農(nóng)村中小學(xué)學(xué)生占全國中小學(xué)生75%，但是只享受了一半的義務(wù)教育經(jīng)費和不到一半的基建投資。新機制實施后，按照生均平均標(biāo)準(zhǔn)進行補助和撥付，體現(xiàn)了國家對義務(wù)教育投入的公平性；國家增大教育投入而對學(xué)生低收費甚至免費，體現(xiàn)了義務(wù)教育的公共性，義務(wù)教育均衡發(fā)展的格局正在得以重構(gòu)。對于區(qū)來說，新機制的實施，促進了教育資源的整合，城鄉(xiāng)教育差距過大的問題有望得到改善。一是有利于農(nóng)村學(xué)校更新教學(xué)設(shè)備、改善教學(xué)環(huán)境，提升學(xué)校競爭力；二是有利于城鄉(xiāng)教育交流和城鄉(xiāng)教師互助，提高農(nóng)村學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量；三是有利于吸引更多的農(nóng)村適齡兒童入學(xué)、支持更多的貧困兒童就學(xué)，降低農(nóng)村兒童的“失學(xué)率”和“輟學(xué)率”。 二、農(nóng)村教育有三憂：伴隨新機制的實施，一方面資金向農(nóng)村義務(wù)教育傾斜，農(nóng)村學(xué)校公用經(jīng)費保障能力提高，教育的公平性正在逐步體現(xiàn)；另一方面新舊體制交錯，一些在舊體制下隱而未發(fā)的問題也逐漸浮出水面。 一憂：學(xué)校欠債還債無門 “普九”達(dá)標(biāo)及驗收期間，為了達(dá)到教育部規(guī)定的各項驗收指標(biāo)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、學(xué)校紛紛向外貸款或由施工隊墊資修建校舍，后來，為加快現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育進程，又通過借款等方式購買儀器設(shè)備。這些舉措雖然客觀上改善了辦學(xué)條件，推動了農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展，但卻使不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)、學(xué)校背上了沉重的債務(wù)。這些債務(wù)原本可以通過群眾集資、農(nóng)村教育附加和向?qū)W生收取學(xué)雜費償還，但農(nóng)村稅費改革和新機制的實施，禁止收取農(nóng)業(yè)稅、禁止將農(nóng)村義務(wù)教育保障經(jīng)費用于償還學(xué)校債務(wù)，使學(xué)校償還債務(wù)的資金鏈條斷裂，債務(wù)危機立即顯現(xiàn)。目前，區(qū)農(nóng)村中小學(xué)有14所學(xué)校負(fù)有債務(wù)，占農(nóng)村學(xué)?？倲?shù)的54%，學(xué)校負(fù)債最高達(dá)到了116萬元。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2005年底，區(qū)農(nóng)村學(xué)校負(fù)債總額達(dá)到了506.5萬元。 沉重的教育負(fù)債帶來的后果是嚴(yán)重的。為了還債，不少學(xué)校不得不寅吃卯糧、舊債新償，甚至有的校長被威脅，有的學(xué)校被鎖門，政府也屢屢成為被告，學(xué)校的穩(wěn)定和發(fā)展受到影響，政府的公信力受到置疑。 二憂：農(nóng)村平價民辦學(xué)校進退兩難 區(qū)共有農(nóng)村義務(wù)教育階段民辦學(xué)校8所，分布于華陽、泰安、況場、彌陀等4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共有小學(xué)37個班、966人，中學(xué)3個班、82人。學(xué)校性質(zhì)可分為公辦村小拍賣轉(zhuǎn)制型、公辦村小租借轉(zhuǎn)制型和個人出資舉辦型三種類型。民辦學(xué)校大多地處偏遠(yuǎn)，采取參照或略高于當(dāng)?shù)毓k學(xué)校收費標(biāo)準(zhǔn)收費，一定程度上方便了當(dāng)?shù)厝罕娮优徒雽W(xué)，為緩解政府辦學(xué)經(jīng)費不足作出了一定貢獻。但自新機制啟動實施后，農(nóng)村義務(wù)教育階段民辦學(xué)校由于“特殊”的身份地位，面臨著進退兩難的境地。進，辦學(xué)經(jīng)費嚴(yán)重不足，影響運轉(zhuǎn)；退，多年來的心血付之東流，心有不甘。一是民辦學(xué)校按照中華人民共和國民辦教育促進法及其實施條例規(guī)定，學(xué)歷教育學(xué)校收費標(biāo)準(zhǔn)由物價部門審核批準(zhǔn)后按審批項目和標(biāo)準(zhǔn)收費。而這些民辦學(xué)校地處農(nóng)村，辦學(xué)條件差，如果按照物價部門批準(zhǔn)的項目和標(biāo)準(zhǔn)收費，民辦學(xué)校的學(xué)生必然向公辦學(xué)校流動，民辦學(xué)校生源難以保證。在學(xué)生人數(shù)減少的情況下，民辦學(xué)校聘請的教師不能減少，教師工資的支付不能減少，學(xué)校將難以運轉(zhuǎn)。二是四川省農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生免收學(xué)雜費管理辦法第三條規(guī)定：享受免收學(xué)雜費政策的范圍和對象為“在農(nóng)村地區(qū)收費標(biāo)準(zhǔn)不高于同類公辦學(xué)校的民辦學(xué)校就讀的義務(wù)教育階段學(xué)生”，根據(jù)規(guī)定，區(qū)對以上8所民辦學(xué)校均給予了105元/小學(xué)每生每期、140元/中學(xué)每生每期的經(jīng)費補助。但根據(jù)規(guī)定，享受了農(nóng)村義務(wù)教育保障經(jīng)費補助的民辦學(xué)校的收費將不得高于同類公辦學(xué)校，意味著民辦學(xué)校除了收取學(xué)生課本費、作業(yè)本費外，不得另行收取其它費用。民辦學(xué)校雖然得到了補助，但也只能維持學(xué)校的正常辦公，教師工資仍然難以保障，造成民辦學(xué)校教師人心不穩(wěn)，教師紛紛辭職，學(xué)校面臨停課的局面。 三憂：農(nóng)村教育效率面臨新的挑戰(zhàn) 教育效率，就是教育投入與教育產(chǎn)出之間的比率，指的是在教育資源總量給定的情況下，如何使教育的收益最大化的問題。長期以來，由于我國教育政策以城市社會和居民作為出發(fā)點的“城市中心”的政策取向，農(nóng)村教育效率普遍比較低下。新機制實施后，教育資源在城鄉(xiāng)之間公平配置，農(nóng)村教育迎來了前所未有的大好機遇，為農(nóng)村教育效率的提高提供了可能。但與此同時，新舊矛盾交織，又影響了農(nóng)村教育效率的提高。 1、舊弊在短期內(nèi)難以消除。當(dāng)前，農(nóng)村教師隊伍普遍存在“兩化”：一是結(jié)構(gòu)老齡化。區(qū)共有農(nóng)村教師1628人，其中40歲以上的教師580人，占總數(shù)的1/3以上，經(jīng)過近幾年的不斷調(diào)整,年輕教師有所增加,但30歲以下的年輕教師也只占教師總數(shù)的39%。二是知識陳舊化。農(nóng)村教師層次不等，有的原來是民辦教師，有的是代課教師，只有少數(shù)是正規(guī)師范類院校畢業(yè)生，缺乏一定的專業(yè)知識和相應(yīng)的教育理論知識。再加上農(nóng)村教師參加培訓(xùn)與交流的機會相對較少，教學(xué)方法不能與時俱進，相當(dāng)一部分教師觀念陳舊、知識老化，難以適應(yīng)新課改和現(xiàn)代化教學(xué)的需要。 2、新舊體制交錯帶來新的矛盾。一是學(xué)?！皵嗄獭保處熓杖霚p少，工作積極性受到影響。新機制前農(nóng)村義務(wù)教育管理與資金保障都是以縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為主。由于地方財力有限，義務(wù)教育法規(guī)定，地方可根據(jù)需要適當(dāng)收取學(xué)雜費。在這種背景下，各校均有一定收入改善教師待遇，將部分資金用于教師地方津貼、課時津貼、教師績效考核、“兩保一金”的學(xué)校承擔(dān)部分以及學(xué)校日常管理支出。新機制后，財政轉(zhuǎn)移支付學(xué)雜費和生均公用經(jīng)費，取消了學(xué)雜費、信息費、托管費、借讀費等，只能按規(guī)定收取課本費、作業(yè)本費兩項代收費和寄宿制學(xué)生住宿費，補助資金不得用于人員經(jīng)費支出。這樣，學(xué)校收入來源被取消，一方面教師收入不同程度地減少，特別是部分偏遠(yuǎn)學(xué)校，有的教師僅靠基本工資生活，生活處境艱難；另一方面績效考核成了一紙空文，干多干少一個樣，干好干壞一個樣，教師工作積極性受到一定影響。二是取消代管費、補課費等收費項目，學(xué)生放學(xué)時間提前，作業(yè)輔導(dǎo)和練習(xí)冊等教輔資料也隨之取消，學(xué)校下午放學(xué)后一段時間成為學(xué)校、家長的管理“真空”，學(xué)生安全難以保證；同時，學(xué)生自行購買的教輔教材質(zhì)量參差不齊，不利于統(tǒng)一輔導(dǎo)，增加了教育難度。三是在高考的指揮棒下，“考而優(yōu)”的思想仍然占據(jù)了一定市場。相比于其它省份，四川省的素質(zhì)教育比較超前，這種“區(qū)域性”的素質(zhì)教育，使不少家長擔(dān)心孩子在高考中失去競爭力，影響孩子的前途。 三、農(nóng)村教育有四盼：新機制的建立和落實，對于進一步提高國民素質(zhì)，推動農(nóng)村義務(wù)教育乃至整個經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展具有深遠(yuǎn)意義。當(dāng)前，如何根據(jù)地區(qū)實際，探索與新機制相適應(yīng)的配套機制應(yīng)成為我們工作的重中之重。 一是盼建立與新機制相適應(yīng)的導(dǎo)向機制 四川省落實新機制，率先取消托管費、取消統(tǒng)一征訂教輔資料等“新八條”，打破了傳統(tǒng)應(yīng)試教育的沉疴，向素質(zhì)教育邁出了堅實地一步。但實施素質(zhì)教育難，難在高考仍然是評價學(xué)校教育質(zhì)量的唯一標(biāo)準(zhǔn)，難在改變小環(huán)境容易、改變大環(huán)境難，難在家長不理解、學(xué)校陽奉陰違。所以，當(dāng)前要自上而下，高層次、寬領(lǐng)域、全方位地建立導(dǎo)向機制，從轉(zhuǎn)變?nèi)鐣慕逃^念入手，以樹立正確的教育價值觀、質(zhì)量觀、評價觀為目的，通過媒體宣傳、文件規(guī)定、會議座談等多種形式形成輿論導(dǎo)向，使大家形成落實新機制、實施素質(zhì)教育的思想共識。 二是盼建立與新機制相適應(yīng)的投入機制 消化學(xué)校債務(wù)。從學(xué)校負(fù)債的渠道可以看出，學(xué)校負(fù)債的主要原因還是在于政府財力不足，是政府欠群眾的“教育債”。既然農(nóng)村義務(wù)教育是政府辦，政府理應(yīng)為過去的教育欠債“買單”。一是要積極化解“舊債”。建議對現(xiàn)有學(xué)校各類負(fù)債進行排查清理，明確債務(wù)主體，做好償還計劃。對于政府負(fù)擔(dān)部分債務(wù)，可從地方財政收入增量中安排一定比例用于還債，同時把學(xué)校的基本建設(shè)納入每年的財政預(yù)算，做到償還學(xué)校債務(wù)和促進學(xué)校發(fā)展“兩不誤”。二是要有效避免“新債”。教育、發(fā)改、招監(jiān)等部門要切實擔(dān)負(fù)起學(xué)校基礎(chǔ)建設(shè)中的監(jiān)督職能，避免學(xué)校盲目擴張建設(shè)和超預(yù)算建設(shè)。三是建議中央加大對償還普九欠債的轉(zhuǎn)移支付力度，為地方政府“松梆”，使教育負(fù)債不再制約地方經(jīng)濟增長的“絆腳石”，促進教育發(fā)展良性循環(huán)。 化解民辦學(xué)校危機。民辦學(xué)校盡管是以盈利為目的，但客觀上也帶來了一定社會效益。隨著新機制的實施，民辦學(xué)校的處境將會越來越艱難。為了方便農(nóng)村適齡兒童就近入學(xué)、維護投資者合法權(quán)益、確保一方穩(wěn)定，對區(qū)8所農(nóng)村平價民辦學(xué)校，可以根據(jù)學(xué)校類型、地理位置及群眾意愿，采取實事求是、因地制宜的辦法，加大投入，分別予以解決。對于由公辦村小租借轉(zhuǎn)制、又確有保留必要的學(xué)校，如確實無法維持辦學(xué)，可由就近中心校收回作為村校繼續(xù)辦學(xué)，確?，F(xiàn)有學(xué)生不流失；對于由公辦村小拍賣轉(zhuǎn)制的民辦學(xué)校，可根據(jù)有無保留必要，再行定奪，如不適合保留，應(yīng)切實做好家長的宣傳解釋工作，將學(xué)生向就近學(xué)校分流；對于個人出資舉辦的學(xué)校，辦學(xué)條件不達(dá)標(biāo)但卻有保留必要的，由財政投入資金進行改造，辦學(xué)條件達(dá)標(biāo)但無法維持辦學(xué)的，由附近公辦學(xué)校接收入學(xué)。鑒于民辦學(xué)校這一問題具有一定普遍性，建議中央、省、市在劃撥保障經(jīng)費時增加針對民辦學(xué)校的轉(zhuǎn)移支付。 三是盼建立與新機制相適應(yīng)的管理機制 調(diào)整校點布局。近年來，區(qū)農(nóng)村中小學(xué)撤點并校工作取得了重大成果，將部分農(nóng)村小學(xué)校和農(nóng)村初中合并為九年義務(wù)制學(xué)校,優(yōu)化了資源配置。但目前仍有一些地方存在著學(xué)校布點多、規(guī)模小、效益差的情況，使有限的教育資源難以發(fā)揮最大效益。因此，必須從合理規(guī)劃入手，對義務(wù)教育的資源配置作中長期考慮，繼續(xù)推進農(nóng)村中小學(xué)布局結(jié)構(gòu)的調(diào)整工作，對一些辦學(xué)條件差、生源少的學(xué)校有計劃地實行撤并，逐步實現(xiàn)集約化、規(guī)?；k學(xué)，提高教育投資的使用效率。 扶助農(nóng)村薄弱學(xué)校。一是在核編、評優(yōu)、評先、培訓(xùn)時，應(yīng)充分考慮農(nóng)村中小學(xué)區(qū)域廣、生源分散、教學(xué)點多的特點，適當(dāng)向農(nóng)村學(xué)校傾斜；二是進一步完善城區(qū)學(xué)校和農(nóng)村學(xué)校“手拉手”扶助制度，每年組織城區(qū)學(xué)校對口支援農(nóng)村薄弱學(xué)校，選派優(yōu)秀教師到農(nóng)村學(xué)校進行示范講課，實行“強弱聯(lián)合，以強帶弱”，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、共同發(fā)展；三是積極推廣農(nóng)村學(xué)校住宿制，解決調(diào)整校點以后農(nóng)村學(xué)生入學(xué)問題。 四是盼建立與新機制相適應(yīng)的動力機制 農(nóng)村教師肩負(fù)著普及九年義務(wù)教育并將我國沉重的人口負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)變?yōu)楦咚刭|(zhì)人力資源的神圣使命。關(guān)注農(nóng)村教師的工作和生活，是確保農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的關(guān)鍵。 提升農(nóng)村教師整體素質(zhì)。一是嚴(yán)把“入口”。面向社會公開招考一部分師范院校畢業(yè)生到農(nóng)村中小學(xué)任教，暢通學(xué)校進人渠道，提高學(xué)校教師專業(yè)水平。二是制造“出口”。依法實施教師資格制度，實行資格準(zhǔn)入、競爭上崗、全員聘任，形成能上能下、能進能出、有效激勵、嚴(yán)格監(jiān)督的用人制度。三是重視“樓梯口”。積極推行校長聘任制、選任制和任期目標(biāo)責(zé)任制，優(yōu)先輸送一批農(nóng)