杜曉山 村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展成績、問題和可能_的前景.doc

村鎮(zhèn)銀行發(fā)展的成績、問題和可能的前景 中國社科院農(nóng)村發(fā)展所 杜曉山銀監(jiān)會在2006年底出臺了調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場準(zhǔn)入政策，基本目標(biāo)是將此作為建立適應(yīng)農(nóng)村多種金融需求的多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的農(nóng)村金融體系總體目標(biāo)的一部分。一、村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展現(xiàn)實(shí)和規(guī)劃從發(fā)展現(xiàn)實(shí)和規(guī)劃看，村鎮(zhèn)銀行是新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)中的主體。截至2009年末，核準(zhǔn)開業(yè)了172家新型銀行業(yè)機(jī)構(gòu)，其中村鎮(zhèn)銀行148家，貸款公司8家，農(nóng)村資金互助社16家。銀監(jiān)會制定的目標(biāo)是在2009-2011年間建立1027家村鎮(zhèn)銀行，1294家新型銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。2008年末前已批準(zhǔn)設(shè)立104家村鎮(zhèn)銀行，122家新型銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。在2007年開始開展村鎮(zhèn)銀行試點(diǎn)的時(shí)候，政府政策確實(shí)有一個(gè)區(qū)域傾斜，就是欠發(fā)達(dá)和比較貧困的中西部以及東北一些地方的農(nóng)村（縣及縣以下）地區(qū)。如全國首家掛牌開業(yè)的村鎮(zhèn)銀行儀隴惠民村鎮(zhèn)銀行就是于2007年3月1日，在四川儀隴落戶的。到了2007年10月，村鎮(zhèn)銀行的試點(diǎn)省份從中西部以及東北的6個(gè)?。▍^(qū)）擴(kuò)大到我國31個(gè)省市區(qū)。到2009年6月，中西部設(shè)立的新型銀行機(jī)構(gòu)占全國新型銀行機(jī)構(gòu)的71%，其中，西部的新型銀行機(jī)構(gòu)占全國新型銀行機(jī)構(gòu)的44%（中國村鎮(zhèn)銀行發(fā)展論壇組委會工作簡報(bào) 2009）。事實(shí)也證明，農(nóng)村金融的薄弱和小企業(yè)貸款難不僅僅是中西部的問題，甚至在發(fā)達(dá)的東部也有這個(gè)問題。應(yīng)該說這是一個(gè)全國性的問題。東部地區(qū)小企業(yè)數(shù)量眾多導(dǎo)致的強(qiáng)烈的金融市場需求并不比中西部少，而相伴而生的則是小企業(yè)的融資難問題卻十分突出，因此村鎮(zhèn)銀行的建立對東部地區(qū)而言顯然也市場十分廣闊。注冊資金達(dá)2.5億元、國內(nèi)資本規(guī)模最大的村鎮(zhèn)銀行之一中山小欖村鎮(zhèn)銀行于2008年12月26日，落戶在廣東省小欖鎮(zhèn)也從側(cè)面說明了這個(gè)問題。隨著銀監(jiān)會新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)2009年2011年總體工作安排期限的進(jìn)一步迫近，銀監(jiān)會和政府的工作力度在加大，國有大型銀行等介入的程度在加深，村鎮(zhèn)銀行在各地設(shè)立的數(shù)量也在逐步增多。這在一定程度上也預(yù)示著未來兩年，村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展將在全國范圍內(nèi)會有較大的提速。二、取得的成效村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社和小額貸款公司等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)具有以下期待的幾個(gè)特點(diǎn)，并且，在不同程度上確是取得了一定或明顯的成效。它們與現(xiàn)有農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)優(yōu)勢互補(bǔ)，對農(nóng)村金融的發(fā)展起到有效補(bǔ)充作用。第一，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)屬于一種增量供給，通過適當(dāng)降低門檻，充分調(diào)動各類民間資本、城市金融資本甚至是外資到農(nóng)村/縣域地區(qū)創(chuàng)業(yè)發(fā)展，以解決農(nóng)村/縣域地區(qū)資金供給不足的問題。第二，提高覆蓋率。監(jiān)管部門對這幾類新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)都有明確的支農(nóng)責(zé)任，如規(guī)定村鎮(zhèn)銀行和小額貸款公司的可用資金應(yīng)全部或大部用于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)。第三，激活農(nóng)村金融市場，通過適度競爭來提升當(dāng)?shù)卣w農(nóng)村金融服務(wù)水平。 從村鎮(zhèn)銀行的實(shí)踐看，相對于傳統(tǒng)銀行，它的明顯優(yōu)勢是：建在縣域，貼近農(nóng)村和農(nóng)民；易掌握“軟信息”；信貸審批管理鏈條短、決策高效；經(jīng)營成本較低；退出市場的成本較小；等。由于競爭局面的形成，村鎮(zhèn)銀行利率定價(jià)機(jī)制相對靈活，利率水平總體較低，一定程度上抑制了民間高利貸的發(fā)展。從看到的資料，目前多數(shù)村鎮(zhèn)銀行在運(yùn)行一兩年后能實(shí)現(xiàn)盈虧持平。三、存在的問題和困難從現(xiàn)實(shí)情況來看，至今，村鎮(zhèn)銀行發(fā)展速度太慢，發(fā)展不平衡，水平參差不齊。相比較于小額貸款公司發(fā)展的速度，村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展速度已經(jīng)非常慢了。在從2008年銀監(jiān)會和人民銀行聯(lián)合下文（23號文件）起至2009年末不到兩年的時(shí)間，小額貸款公司在全國的發(fā)展數(shù)量已經(jīng)達(dá)到了約1300家（從業(yè)人員14500多人；資金940多億元，貸款余額700億元）；而設(shè)立村鎮(zhèn)銀行等政策出臺到2009年末已經(jīng)有三年的時(shí)間，而其在全國核準(zhǔn)開業(yè)的數(shù)量才達(dá)到150家左右。同是作為緩解農(nóng)村金融薄弱環(huán)節(jié)的重點(diǎn)舉措，村鎮(zhèn)銀行與小額貸款公司發(fā)展速度和總體規(guī)模相差懸殊，因此村鎮(zhèn)銀行完全可以發(fā)展得更快點(diǎn)，這同時(shí)也說明它發(fā)展的困難程度。根據(jù)銀監(jiān)會的要求，在未來兩年（至2011年末）村鎮(zhèn)銀行的數(shù)量要達(dá)到1000余家，將進(jìn)入一個(gè)較快發(fā)展的階段，然而能否實(shí)現(xiàn)預(yù)定的目標(biāo)，并不容易，還有待努力，也有待觀察。從2007年3月成立第一家村鎮(zhèn)銀行到2009年末三年時(shí)間過去了才發(fā)展了150家左右。這就使得銀監(jiān)會制定的目標(biāo)，即要在2009-2011年間建立1027家村鎮(zhèn)銀行，1294家新型銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，能不能完成成了問題。那么是什么原因影響到中國的村鎮(zhèn)銀行發(fā)展的速度了呢？筆者認(rèn)為村鎮(zhèn)銀行相較于小額貸款公司來說，批準(zhǔn)設(shè)立的門檻較高、審批較嚴(yán)是一個(gè)原因；更重要的原因我認(rèn)為是國有商業(yè)銀行不愿意介入村鎮(zhèn)銀行；再者就是村鎮(zhèn)銀行自身存在的問題。在銀監(jiān)會出臺新型金融機(jī)構(gòu)政策后的很長一段時(shí)間內(nèi)，五大國有銀行、全國性的股份制商業(yè)銀行對村鎮(zhèn)銀行的態(tài)度并不積極；對村鎮(zhèn)銀行積極的是外資銀行和各地區(qū)的小股份制銀行。全國性的國有銀行、股份制商業(yè)銀行因?yàn)橛斜椴既珖鞯氐姆种C(jī)構(gòu)，對于他們來說設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的作用不是很大，而且，大銀行做小業(yè)務(wù)也不擅長。而外資銀行和區(qū)域性的城商行、農(nóng)商行因?yàn)楸緛矸种C(jī)構(gòu)少，往往跨區(qū)經(jīng)營受到限制，而設(shè)立村鎮(zhèn)銀行正好是其擴(kuò)大規(guī)模和地域擴(kuò)張的一個(gè)機(jī)會，所以會比較積極。但它們也必須考慮此事帶來的母銀行資本金消耗、人才輸出和管理風(fēng)險(xiǎn)等問題。另外，根據(jù)銀監(jiān)會頒發(fā)的村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定，村鎮(zhèn)銀行的設(shè)立必須有一家銀行業(yè)機(jī)構(gòu)作為發(fā)起人或出資人，且持股比例不低于20%，單個(gè)自然人和非金融機(jī)構(gòu)企業(yè)法人及其關(guān)聯(lián)方持股不得超過10%。雖然這個(gè)政策允許民間資本進(jìn)入，但是村鎮(zhèn)銀行畢竟還是個(gè)銀行市場，民間資本想?yún)⑴c村鎮(zhèn)銀行的股份還得首先找到發(fā)起銀行，從前一段時(shí)間的實(shí)踐看，并不容易?？磥?，這需要一個(gè)引導(dǎo)的過程，還有很多工作要做。再到后來雖然允許小額貸款公司轉(zhuǎn)為村鎮(zhèn)銀行，但其面臨的相似規(guī)定問題也使得小額貸款公司轉(zhuǎn)為村鎮(zhèn)銀行的意愿有所減低。不少村鎮(zhèn)銀行在人才和管理上、股東之間的協(xié)調(diào)配合上、吸儲、資金來源等方面都不同程度地存在問題。實(shí)踐中真正可選的優(yōu)秀工作人員不夠，人力資源薄弱。由于是新生事物，資產(chǎn)規(guī)?？偭啃?、經(jīng)營網(wǎng)點(diǎn)少，與其它銀行競爭中又處于劣勢，還缺乏社會認(rèn)同和品牌效應(yīng)，吸儲難度較大。再加上技術(shù)上的問題如異地結(jié)算、網(wǎng)上銀行等都存在技術(shù)問題，以及村鎮(zhèn)銀行的經(jīng)營觀念傳統(tǒng)需要轉(zhuǎn)變等。村鎮(zhèn)銀行一般仍然按照傳統(tǒng)銀行的理念與業(yè)務(wù)實(shí)踐來經(jīng)營。在產(chǎn)品設(shè)計(jì)和業(yè)務(wù)流程和管理方法方面，業(yè)務(wù)創(chuàng)新能力不足。政府在政策支持上也沒有使村鎮(zhèn)銀行能享受農(nóng)村信用社的稅收、再貸款等方面的同等待遇。不過，令人欣喜的是國家最近出臺了使村鎮(zhèn)銀行等新型金融機(jī)構(gòu)可以與農(nóng)村信用社一樣，開展小額貸款和涉農(nóng)貸款也能同等享受優(yōu)惠的財(cái)稅政策。此外，全國的村鎮(zhèn)銀行，無論是中西部還是東部普遍都有一個(gè)追求服務(wù)目標(biāo)群體向上（富?？蛻舸罂蛻簦┑膬A向，而這不是監(jiān)管當(dāng)局銀監(jiān)會發(fā)起村鎮(zhèn)銀行的初衷。實(shí)際上，村鎮(zhèn)銀行很少設(shè)立在國家重點(diǎn)扶貧開發(fā)縣內(nèi)，而且，在貸款的實(shí)際操作過程中，他們大多傾向于在縣域的富?？蛻?、種養(yǎng)業(yè)和專業(yè)大戶以及規(guī)模較大的企業(yè)，“放大不放小”、“進(jìn)城不下鄉(xiāng)”、“扶富不扶貧”的現(xiàn)象普遍存在。當(dāng)然，這些大農(nóng)戶和企業(yè)確實(shí)也有資金需求，也不應(yīng)完全苛求銀行。但筆者認(rèn)為中低收入和貧困農(nóng)戶同樣需要金融服務(wù)和資金的幫助，也許幾千元的小額貸款就能改變他們的生活。這也正是普惠金融體系的意義所在。四、發(fā)展的可能前景發(fā)展村鎮(zhèn)銀行，對于銀行機(jī)構(gòu)自身而言，要注意解決好三個(gè)“統(tǒng)一”的問題。一是服務(wù)“三農(nóng)”與小企業(yè)和商業(yè)可持續(xù)的統(tǒng)一；二是加快發(fā)展和穩(wěn)健經(jīng)營的統(tǒng)一；三是苦練內(nèi)功和爭取政府政策支持的統(tǒng)一。對于政府和監(jiān)管部門而言，也要注意解決好對機(jī)構(gòu)的三個(gè)“統(tǒng)一”的問題。一是服務(wù)“三農(nóng)”和給與政策優(yōu)惠的統(tǒng)一；二是加快發(fā)展和防范風(fēng)險(xiǎn)的統(tǒng)一；三是正向激勵和約束懲治的統(tǒng)一。目前我國農(nóng)村金融薄弱的現(xiàn)狀依然嚴(yán)峻，農(nóng)村金融改革發(fā)展的基本目標(biāo)是建立適應(yīng)農(nóng)村多種金融需求的多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的農(nóng)村金融體系。為了改變這種銀行機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)覆蓋率低、金融服務(wù)供不應(yīng)求、競爭不充分以及運(yùn)營效率低的現(xiàn)狀，包括村鎮(zhèn)銀行在內(nèi)的農(nóng)村各類金融機(jī)構(gòu)需要得到較快速又健康的發(fā)展，而國家的相關(guān)政策對此也應(yīng)是大力支持的。對金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)實(shí)行在金融服務(wù)三農(nóng)業(yè)務(wù)上，同等業(yè)務(wù)享有同等待遇政策的原則，而非有機(jī)構(gòu)間的厚薄之分。村鎮(zhèn)銀行需優(yōu)化人力資源，轉(zhuǎn)變經(jīng)營觀念，提高業(yè)務(wù)能力，建立有效風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制、業(yè)務(wù)和管理流程，員工激勵約束機(jī)制。支持村鎮(zhèn)銀行拓展中間業(yè)務(wù)，例如代辦理財(cái)、醫(yī)保、保險(xiǎn)等業(yè)務(wù)。村鎮(zhèn)銀行的定位一定要準(zhǔn)，即服務(wù)于大銀行不愿意服務(wù)的小企業(yè)和“三農(nóng)”等低端客戶和弱勢群體。中國人民銀行、銀監(jiān)會應(yīng)該改變目前較少討論村鎮(zhèn)銀行服務(wù)目標(biāo)主體有所偏離的現(xiàn)狀，進(jìn)一步在社會責(zé)任和經(jīng)濟(jì)政策上積極引導(dǎo)村鎮(zhèn)銀行去服務(wù)于小企業(yè)和“三農(nóng)”等低端客戶，倡導(dǎo)和規(guī)范它們能為普惠金融體系的構(gòu)建服好務(wù)。村鎮(zhèn)銀行應(yīng)大力探索和創(chuàng)新適合小企業(yè)和“三農(nóng)”等低端客戶的新模式，如根據(jù)還款的意愿和還款的能力（現(xiàn)金流）來確定能否貸款和貸款的額度，而不是像傳統(tǒng)銀行一樣盯著財(cái)務(wù)報(bào)表和抵押擔(dān)保等。另外還要積極創(chuàng)新產(chǎn)品和手段。按理說計(jì)劃到2011年發(fā)展約1200家村鎮(zhèn)銀行，僅相當(dāng)于中國約每兩個(gè)縣只有一家，這在數(shù)量上還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。實(shí)際上平均一個(gè)縣發(fā)展兩三家村鎮(zhèn)銀行不算多，為了鼓勵更多的銀行加入設(shè)立和發(fā)展村鎮(zhèn)銀行的行列以及克服規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的問題，可在政策上允許成立村鎮(zhèn)銀行上層控股或管理公司。銀監(jiān)會近期已出臺了加大推動大中型商業(yè)銀行參與設(shè)立和發(fā)展村鎮(zhèn)銀行的力度；以及支持鼓勵中小銀行發(fā)起設(shè)立新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)；等政策。推出對設(shè)立10家村鎮(zhèn)銀行以上的主發(fā)起人，允許其設(shè)立管理總部；對設(shè)立30家以上的，允許其探索組建金融控股公司；等等。對發(fā)展模式、風(fēng)險(xiǎn)控制、業(yè)績等做得好的村鎮(zhèn)銀行和小額貸款公司應(yīng)考慮開展一些突破現(xiàn)有條件的試點(diǎn)工作，如放開銀行控股要求以及區(qū)域適當(dāng)擴(kuò)大等。最后就是在銀監(jiān)會監(jiān)管部門力量和能力進(jìn)一步加強(qiáng)的情況下，加快村鎮(zhèn)銀行建設(shè)的步伐。五、一個(gè)值得探討的問題：孟加拉鄉(xiāng)村銀行模式在我國的借鑒 眾所周知，孟加拉鄉(xiāng)村銀行（Grameen Bank）是一個(gè)服務(wù)于窮人而著稱的全國性銀行。而在我國，尤其是在中西部欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)是否有必要建立一個(gè)或若干個(gè)類似于孟加拉鄉(xiāng)村銀行的機(jī)構(gòu)，如“窮人銀行”或“農(nóng)民銀行”，以服務(wù)于我國的窮人和中低收入農(nóng)民？在監(jiān)管層眼里可能認(rèn)為沒必要，因?yàn)槲覈呀?jīng)有了幾個(gè)全國性涉農(nóng)商行和眾多的涉農(nóng)地區(qū)性中小銀行。不過，銀監(jiān)會已注意到為避免出現(xiàn)村鎮(zhèn)銀行等金融機(jī)構(gòu)“東快西慢”、“東多西少”的情況，將實(shí)施“東西掛鉤、城鄉(xiāng)掛鉤、發(fā)達(dá)與欠發(fā)達(dá)掛鉤”的政策。但筆者以為，目前所做的這一切，并沒有解決中西部欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)成片集中的中低收入和貧困農(nóng)民的金融服務(wù)問題。我們有必要探討專事為中低收入和貧困農(nóng)民提供金融服務(wù)的孟加拉鄉(xiāng)村銀行模式在我國，尤其是在中西部欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)推廣借鑒應(yīng)用的必要性和可行性。村鎮(zhèn)銀行效仿孟加拉鄉(xiāng)村銀行的模式完全有可能。而事實(shí)上我國在小范圍內(nèi)已經(jīng)有好多機(jī)構(gòu)在效仿孟加拉鄉(xiāng)村銀行這種放貸模式。像中國扶貧基金會、商務(wù)部國際技術(shù)交流中心以及中國社科院定點(diǎn)扶植的幾個(gè)貧困縣等都是在借鑒使用這個(gè)模式。只是它們規(guī)模、水平和影響有限而已。只要政策方法對頭，它們可能就是我們追求目標(biāo)的一種雛形或胚胎?？v觀在我國小范圍內(nèi)借鑒孟加拉鄉(xiāng)村銀行模式的公益性小額信貸機(jī)構(gòu)的服務(wù)特點(diǎn)，都是以當(dāng)?shù)刂械褪杖氲目蛻魹榉?wù)對象，貸款一般都是幾千塊錢，少數(shù)客戶的貸款額，多則達(dá)兩三萬元。當(dāng)然，孟加拉鄉(xiāng)村銀行的經(jīng)驗(yàn)是對由機(jī)構(gòu)自己提供貸款扶持起來的貧困戶富裕起來后需要大額貸款，仍然予以支持，這對我國公益性小額信貸機(jī)構(gòu)，目前不具備條件。而且我國這些機(jī)構(gòu)的設(shè)立地點(diǎn)全部在國家及省級貧困縣里面，規(guī)模較小、運(yùn)作模式只放貸不吸儲。值得說明的是這樣的機(jī)構(gòu)在我國有100多家，試點(diǎn)的年限也已經(jīng)有十多年了，有相當(dāng)一批機(jī)構(gòu)也已實(shí)現(xiàn)自負(fù)盈虧和可持續(xù)發(fā)展。之所以到現(xiàn)在還做得不夠大不夠理想，就目前的情況看，主要是國家沒有相關(guān)政策支持使它們有可能做成大型的機(jī)構(gòu)，同時(shí)這些機(jī)構(gòu)都是在民政部門注冊，沒有一個(gè)適宜的定位。其資金來源多是諸如外國援助或慈善機(jī)構(gòu)的捐助等社會類籌措，沒有制度性的融資；沒有針對其特點(diǎn)的能力和技術(shù)培訓(xùn)以及相應(yīng)的支持系統(tǒng)。這種狀況應(yīng)引起政府的重視，并采取切實(shí)措施予以解決。相比以上這些機(jī)構(gòu)，村鎮(zhèn)銀行運(yùn)作比較正常，在1-2年后也大都能盈利（當(dāng)然也有運(yùn)作困難的），因此在村鎮(zhèn)銀行完全有可能借鑒應(yīng)用孟加拉鄉(xiāng)村銀行的模式。而且村鎮(zhèn)銀行主要分布地區(qū)的特點(diǎn)如農(nóng)業(yè)占比較高的縣域以及中西部地區(qū)、金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)覆蓋率低的縣域、貧困縣和中小企業(yè)微小企業(yè)活躍縣域等的狀況也和孟加拉鄉(xiāng)村銀行面對的主體對象的境況差不太多。當(dāng)然，村鎮(zhèn)銀行或其他涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)要效仿孟加拉鄉(xiāng)村銀行的模式，最重要的是要有后者那樣的客戶目標(biāo)定位的意愿和相配套的制度機(jī)制及管理技能。而要達(dá)到這樣的要求，絕非易事。因此，如何在政策法規(guī)上支持鼓勵建立和發(fā)展我國中西部農(nóng)村地區(qū)像孟加拉鄉(xiāng)村銀行（包括印度尼西亞國有商業(yè)銀行“人民銀行農(nóng)村信貸部”）的“小額到款公司