關(guān)于修訂《大氣污染防治法》的幾點(diǎn)思考(doc 18頁(yè)).doc

從威權(quán)管制到社會(huì)治理關(guān)于修訂大氣污染防治法的幾點(diǎn)思考關(guān)鍵詞: 大氣污染防治法修訂 二氧化碳 市場(chǎng)機(jī)制 社會(huì)自我管制 法律責(zé)任 內(nèi)容提要: 我國(guó)大氣污染防治法的修訂正在進(jìn)行之中，大氣污染防治法的修訂，仍存在一些有待解決的重大問(wèn)題。除了基于氣候變化問(wèn)題對(duì)二氧化碳的規(guī)制作出回應(yīng)，以及結(jié)合我國(guó)大氣污染現(xiàn)狀提出大氣污染防治應(yīng)引入分區(qū)管理制度外，現(xiàn)行大氣污染防治法仍然呈現(xiàn)出以政府為主體，以污染企業(yè)為規(guī)制對(duì)象的單一化威權(quán)體制特征，其法律實(shí)施效果不佳，也不符合現(xiàn)代社會(huì)自我管制與和諧發(fā)展的要求。為此，需要加強(qiáng)市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制的作用，為社會(huì)自我管制和公眾參與提供條件，并基于行政責(zé)任和民事責(zé)任動(dòng)因的不同，改變目前法律責(zé)任規(guī)定中重行政責(zé)任輕民事責(zé)任的現(xiàn)狀。 我國(guó)大氣污染防治法于1987年制定，之后隨著我國(guó)大氣污染防治形勢(shì)的變化，于1995年和2000年先后修訂兩次。該法的修訂于2009年再次被列入十一屆全國(guó)人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃和國(guó)務(wù)院2009年立法計(jì)劃。目前，大氣污染防治法的第三次修訂正在進(jìn)行，環(huán)境保護(hù)部已經(jīng)完成該法修訂草案的送審稿，全國(guó)人大環(huán)資委也在開(kāi)展相關(guān)的起草工作。 近年以來(lái)，我國(guó)大氣污染防治工作取得了較大進(jìn)展，但由于大氣污染形勢(shì)的復(fù)雜化以及我國(guó)節(jié)能減排工作的緊迫要求，大氣污染防治工作面臨著新的挑戰(zhàn)。盡管目前有關(guān)部門(mén)的起草工作已經(jīng)取得了較大進(jìn)展，但仍存在一些有待澄清的問(wèn)題，如后哥本哈根時(shí)期是否應(yīng)當(dāng)規(guī)制溫室氣體的排放，以及我國(guó)大氣污染防治法與大氣污染現(xiàn)狀的同步問(wèn)題。更為重要的是，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的立法在總體上呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的“命令控制型”形態(tài)，即有關(guān)法律規(guī)范以政府為主體，以污染企業(yè)為規(guī)制對(duì)象，呈現(xiàn)出“政府管制污染企業(yè)”的單一化威權(quán)體制特征，大氣污染防治法也不例外。其法律實(shí)施效果不佳，也不符合現(xiàn)代社會(huì)自我管制與和諧發(fā)展的要求。本文就此開(kāi)展一些討論，以期為該法的修訂提供幫助。 一、二氧化碳之性質(zhì)與規(guī)制 在全球變暖的背景下，溫室氣體的排放控制是大勢(shì)所趨。但是否將二氧化碳界定為大氣污染物，國(guó)內(nèi)外有很多爭(zhēng)論，這些爭(zhēng)論涉及到科學(xué)定義、管理成本乃至政治問(wèn)題，必須慎重。從國(guó)外來(lái)看，盡管目前有許多爭(zhēng)論，但美國(guó)聯(lián)邦最高法院于2007年4月2日判定二氧化碳為空氣污染物，并要求聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局予以監(jiān)管。另外，大多數(shù)歐盟國(guó)家已經(jīng)開(kāi)始征收碳稅，部分國(guó)家也在考慮征收碳關(guān)稅的問(wèn)題。 從國(guó)內(nèi)來(lái)看，大多數(shù)學(xué)者的觀點(diǎn)是支持不將二氧化碳減排納入大氣污染防治法。例如，翟勇認(rèn)為，控制溫室氣體和大氣污染防治在三個(gè)方面不同：大氣污染防治與溫室氣體控制的立法宗旨或者控制目標(biāo)不同，二者的控制手段不同，法律責(zé)任也不同。大氣污染防治法作為國(guó)內(nèi)法，主要規(guī)范我國(guó)各種導(dǎo)致大氣污染的行為，并進(jìn)行相關(guān)管理活動(dòng)；二氧化碳控制是國(guó)際法律義務(wù)，主要是發(fā)達(dá)國(guó)家的責(zé)任，中國(guó)開(kāi)展減排活動(dòng)只是道義行為，不屬于法律義務(wù)1。常紀(jì)文也認(rèn)為，二氧化碳不屬于污染物質(zhì)，因而碳排放問(wèn)題不宜納入大氣污染防治法。他同時(shí)也提出，可以采取變通的方法，將二氧化碳定位于大氣環(huán)境影響物質(zhì)，而不是污染物質(zhì)，這樣即可將大氣污染防治法更名為大氣環(huán)境保護(hù)法，將溫室氣體的排放控制以及臭氧層的保護(hù)納入其中2。周珂則認(rèn)為，將溫室氣體控制寫(xiě)入大氣污染防治法，不論從科學(xué)上還是法律上都是不合理的。從科學(xué)上看，污染物是指既會(huì)對(duì)環(huán)境介質(zhì)又會(huì)對(duì)人體造成損害的物質(zhì)，而二氧化碳并不具備這樣的特征；從法律上看，如果將其作為污染物，就脫離了聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約及京都議定書(shū)，因?yàn)獒槍?duì)跨境環(huán)境污染，國(guó)際上有另外一套法律規(guī)則1。 我們認(rèn)為，在大氣污染防治法中不宜將二氧化碳界定為污染物，理由如下： 第一，大氣污染防治法規(guī)范的是大氣“污染”行為，二氧化碳是大氣的一個(gè)重要組成部分，是光合作用的重要成分，是人類賴以生存的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。二氧化碳的作用是雙重的，既有正效應(yīng)，也有負(fù)面影響，其本身便是大氣的一種重要組成成分，因此，將二氧化碳作為污染物這種說(shuō)法是存在問(wèn)題的。 第二，如果將二氧化碳界定為污染物，勢(shì)必要類似于其他污染物，針對(duì)二氧化碳的所有排放行為全面實(shí)施環(huán)境法律規(guī)制，這不但包括排污收費(fèi)(或征收碳稅)，也包括排放超標(biāo)的行政處罰等等，這在現(xiàn)實(shí)的環(huán)境執(zhí)法中是難以操作的。 第三，盡管目前普遍認(rèn)為，二氧化碳的過(guò)度排放可能導(dǎo)致溫室效應(yīng)的出現(xiàn)，但一方面科學(xué)證據(jù)并不明確，另一方面發(fā)達(dá)國(guó)家的人均排放和歷史積累排放要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于中國(guó)。如果大氣污染防治法將二氧化碳界定為污染物，勢(shì)必導(dǎo)致中國(guó)在氣候變化談判中處于不利位置。此外，中國(guó)在氣候變化談判中強(qiáng)調(diào)自己為發(fā)展中國(guó)家，因此一直采取與其他發(fā)展中國(guó)家協(xié)調(diào)一致的策略。目前其他發(fā)展中國(guó)家并未將二氧化碳定義為污染物，中國(guó)也不宜把自己排除在外。 第四，可能導(dǎo)致溫室氣體效應(yīng)的不只是二氧化碳一種，其他如甲烷、一氧化二氮以及氫氟碳化合物等，也具有溫室氣體效應(yīng)。因此，在考慮溫室氣體減排方面，不能只對(duì)二氧化碳進(jìn)行控制。 如前所述，一些學(xué)者認(rèn)為不將二氧化碳界定為污染物并納入大氣污染防治法，并不妨礙在大氣污染防治法中以倡導(dǎo)性條款鼓勵(lì)二氧化碳的減排，環(huán)境保護(hù)部的草案也采取了這種立法思路。在大氣污染防治法中以倡導(dǎo)性條款來(lái)鼓勵(lì)二氧化碳減排，沒(méi)有法律約束力，其實(shí)施意義也不大。因此，一個(gè)更為合適的策略，是根據(jù)國(guó)內(nèi)相關(guān)法律以及各項(xiàng)國(guó)際公約的要求，單獨(dú)制定針對(duì)溫室氣體或更廣泛的應(yīng)對(duì)氣候變化的法律，其中可以包括碳減排、碳稅、碳交易等內(nèi)容；或者針對(duì)低碳發(fā)展問(wèn)題，制定低碳經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法，在其中涵蓋有關(guān)溫室氣體減排方面的內(nèi)容。 二、大氣污染分區(qū)管理 大氣污染的發(fā)展有不同的階段。早期的污染是煤煙型污染，即以粗顆粒物為主，這發(fā)生在19世紀(jì)工業(yè)化開(kāi)始時(shí)；第二期的污染是由于能源革命造成的，即以硫酸鹽與二氧化硫?yàn)橹鞯奈廴荆坏谌A段是以1943年美國(guó)洛杉磯光化學(xué)煙霧為代表的污染，其污染物主要為氮氧化物與揮發(fā)性有機(jī)物(VOC)，這些氣體經(jīng)過(guò)紫外線照射會(huì)形成光化學(xué)煙霧，其標(biāo)志物臭氧濃度會(huì)非常高，最后的產(chǎn)物就是細(xì)粒子污染。國(guó)外經(jīng)歷了幾十年甚至上百年，才從煤煙污染階段過(guò)渡到今天的細(xì)粒子污染階段。我們的工業(yè)完成了三級(jí)跳，城市大氣污染在尚未擺脫第一期的煤煙污染階段時(shí)，就跑步進(jìn)入了第二期的污染階段；在前兩期污染還比較嚴(yán)重時(shí)，又加速進(jìn)入了最新的光化學(xué)煙霧污染階段。發(fā)達(dá)國(guó)家長(zhǎng)達(dá)百年經(jīng)歷的三個(gè)階段，在我國(guó)集中地壓縮，從而同時(shí)出現(xiàn)，這形成了我國(guó)目前的新型復(fù)合型大氣污染。（以上我國(guó)大氣污染的現(xiàn)狀，參見(jiàn)：城市空氣污染調(diào)查：廣州怎么了J/OL新民周刊，2009(14)20100826http：/news163com/09/0415/22/56VNP7CD00011SM9_3html） 現(xiàn)行大氣污染防治法在應(yīng)對(duì)復(fù)合型大氣污染上存在的首要問(wèn)題，是缺乏對(duì)新情況的考慮。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和汽車(chē)數(shù)量的增加，加劇了城市細(xì)微粒子污染，大氣細(xì)微粒子已成為危害人體健康和環(huán)境的最主要空氣污染物之一。我國(guó)現(xiàn)行空氣質(zhì)量評(píng)價(jià)體系中，僅有二氧化硫、二氧化氮、可吸入顆粒物三種指標(biāo)，這已不能反映目前空氣質(zhì)量的實(shí)質(zhì)。大氣污染防治法的修訂，應(yīng)當(dāng)有應(yīng)對(duì)新型光化學(xué)煙霧污染的內(nèi)容。 此外，我國(guó)目前的新型復(fù)合型大氣污染，呈現(xiàn)為地區(qū)極端不平衡的復(fù)雜態(tài)勢(shì)。在一些經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，細(xì)粒子污染日趨嚴(yán)重，但大部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的地區(qū)所面臨的污染仍然是第一、二期類型的污染。同時(shí)，由于大氣的流動(dòng)性，部分區(qū)域(典型的如京津冀、珠三角、長(zhǎng)三角等地區(qū))的大氣污染呈現(xiàn)出趨同的特征?，F(xiàn)行的大氣污染防治法是以全國(guó)的總體情況為基礎(chǔ)，按照行政區(qū)劃管理而制定的，沒(méi)有對(duì)不同區(qū)域做出不同的安排，這就造成了不同地區(qū)面對(duì)不同污染類型采取的卻是同一類標(biāo)準(zhǔn)和制度，造成經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)在應(yīng)對(duì)新型大氣污染時(shí)缺乏法律依據(jù)，同時(shí)各相鄰地區(qū)的大氣污染相互影響，區(qū)域之間的環(huán)境污染糾紛不斷。因此，大氣污染防治法的修訂需要考慮是否可以按區(qū)域不同設(shè)定不同的大氣污染防治要求，或者至少是為分區(qū)域管理和區(qū)域聯(lián)防聯(lián)動(dòng)提供一定的空間和依據(jù)。 三、市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制 在世界范圍內(nèi)，環(huán)境管理是一種公共事務(wù)管理的理解應(yīng)該沒(méi)有問(wèn)題，公共管理不能等同于行政管理也是基本共識(shí)3。利用市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)大氣污染防治，是一個(gè)重要的政策和立法選擇。從一些發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐來(lái)看，排污總量控制和排污權(quán)交易制度在大氣污染領(lǐng)域是比較成功的，這是因?yàn)榇髿馕廴静幌袼廴灸菢邮芩档目刂?，是沒(méi)有邊界的，且大型污染源較多，相對(duì)而言交易成本較低。 美國(guó)是較早利用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行污染控制的國(guó)家，也是比較成功的。美國(guó)環(huán)境管理的一個(gè)突出特點(diǎn)，是將污染防治與市場(chǎng)手段結(jié)合起來(lái)，通過(guò)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)形成了一系列創(chuàng)新性作法。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)主要有正激勵(lì)與負(fù)激勵(lì)兩種，前者是給守法者以經(jīng)濟(jì)收益預(yù)期，在不降低環(huán)境目標(biāo)的前提下，給予企業(yè)更大的守法彈性，其優(yōu)點(diǎn)在于可以在滿足一定環(huán)境要求的前提下，節(jié)省企業(yè)的守法成本。后者給企業(yè)設(shè)置不守法的經(jīng)濟(jì)損失預(yù)期，從而降低環(huán)境違法行為發(fā)生的可能性4。 在美國(guó)的環(huán)保法律法規(guī)中，許多激勵(lì)手段都有所應(yīng)用，美國(guó)早在上世紀(jì)70年代就開(kāi)始實(shí)施了以氣泡政策（“氣泡”政策，即在進(jìn)行廢氣排放時(shí)，以一個(gè)工廠所排放的所有廢氣為一個(gè)氣泡，只要在這個(gè)氣泡內(nèi)的總污染量不超過(guò)法定標(biāo)準(zhǔn)，就不必理會(huì)該工廠內(nèi)各個(gè)設(shè)備的污染情況如何。該政策賦予了企業(yè)一定的自由權(quán)，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益的有機(jī)結(jié)合。）和折抵政策（“折抵”政策，即對(duì)某一地區(qū)內(nèi)所有工廠排放污染物的總量規(guī)定一個(gè)最高的限額，如果該區(qū)域某工廠污染物排放量很小，以致該區(qū)域內(nèi)全部工廠所排放的污染物總和仍然低于上述最高限額，則即使該區(qū)域內(nèi)存在某個(gè)排放大氣污染物較多的工廠，則仍然允許該工廠繼續(xù)存在。）等為基礎(chǔ)的大氣污染排污權(quán)交易?！皻馀荨闭吆汀罢鄣帧闭叻从沉伺盼蹤?quán)交易一個(gè)最基本的思路，即在總量控制下，利用各企業(yè)減排成本的不同，調(diào)整企業(yè)的減排任務(wù)。 美國(guó)的排污權(quán)交易主要在大型點(diǎn)源之間進(jìn)行，并集中于二氧化硫等主要污染物，這樣可以大大減少交易成本。為保證交易的順利進(jìn)行，美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保署建立了一整套交易系統(tǒng)，包括排放源監(jiān)測(cè)、指標(biāo)分配許可等，以保證排污交易的公正、公開(kāi)、規(guī)范化和低成本運(yùn)行。此外，負(fù)激勵(lì)手段也廣泛得到應(yīng)用，主要是經(jīng)濟(jì)處罰458，并且處罰的額度相當(dāng)高，因而所取得的效果十分明顯。 我國(guó)傳統(tǒng)上環(huán)境調(diào)控的行政驅(qū)動(dòng)特征非常濃厚，特別是“十一五”以來(lái)，為實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排的目標(biāo)，國(guó)家陸續(xù)采取了一系列具有明顯行政強(qiáng)制特征的手段，如對(duì)二氧化硫削減等方面所采取的各種強(qiáng)制性減排措施。這些措施雖然短期看成效顯著，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這種運(yùn)動(dòng)式減排措施的實(shí)施成本高，且很難持續(xù)。近年來(lái)隨著改革的不斷深化，我國(guó)環(huán)境法律體系也在向更多應(yīng)用市場(chǎng)機(jī)制的方向邁進(jìn)。在水污染領(lǐng)域，排污權(quán)有償使用和交易的試點(diǎn)已經(jīng)在一些地區(qū)開(kāi)展，并取得了很好的效果。2008年水污染防治法較多地引入了市場(chǎng)手段，相關(guān)的立法經(jīng)驗(yàn)值得大氣污染防治法修訂時(shí)借鑒。 現(xiàn)行大氣污染防治法確立了逐漸將濃度控制轉(zhuǎn)變?yōu)榭偭靠刂频乃悸罚摲ǖ?5條明確了排放總量控制和排污許可證制度。但這一制度本身就存在著問(wèn)題，比如總量控制區(qū)劃定權(quán)限不合適、總量控制實(shí)施范圍較小、違反規(guī)定進(jìn)行排放的法律責(zé)任比較弱等；與此同時(shí)，還缺少建立在這一制度下的排污權(quán)交易體系的規(guī)定。在大氣污染防治法的修訂過(guò)程中，有必要借鑒國(guó)內(nèi)外已經(jīng)取得的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)計(jì)一套有針對(duì)性、高效、系統(tǒng)、低成本的大氣污染排污交易體系?？紤]到目前國(guó)內(nèi)各地區(qū)、各行業(yè)情況差別較大，為了積累經(jīng)驗(yàn)，可以在立法中鼓勵(lì)從一些有條件的行業(yè)和地區(qū)做起，逐步擴(kuò)大范圍。 除排污權(quán)交易制度外，還應(yīng)引入更多的市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制和手段，比如比照合同能源管理模式，引入類似于節(jié)能服務(wù)公司的專業(yè)大氣污染防治服務(wù)公司，為企業(yè)開(kāi)展大氣污染防治提供相關(guān)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)服務(wù)。再比如通過(guò)綠色信貸為大氣污染防治提供有效的融資渠道。大氣污染防治給企業(yè)帶來(lái)一定的資金壓力，對(duì)此，應(yīng)通過(guò)立法鼓勵(lì)各商業(yè)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新綠色金融產(chǎn)品，為企業(yè)開(kāi)展大氣污染防治提供融資渠道，政府可通過(guò)財(cái)政貼息等手段鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新綠色金融產(chǎn)品。 四、社會(huì)自我管制與公眾參與 社會(huì)自我管制興起于20世紀(jì)六七十年代，它不同于國(guó)家威權(quán)管制，不是采用命令、禁止等強(qiáng)行規(guī)范，表現(xiàn)出“自愿性”與“公益取向性”的特點(diǎn)5。與國(guó)家威權(quán)管制相比，社會(huì)自我管制有其一定的優(yōu)越性，這主要體現(xiàn)在幾個(gè)方面：第一，由于信息偏差等因素的存在，行政機(jī)關(guān)在動(dòng)用行政管制之時(shí)，對(duì)于管制對(duì)象之情勢(shì)，因缺乏足夠考量，而導(dǎo)致管制之失效；第二，由于客觀情勢(shì)的變化，行政管制之法律具有滯后性，不足以規(guī)范社會(huì)經(jīng)濟(jì)之發(fā)展；第三，現(xiàn)代社會(huì)利益之高度分化，傳統(tǒng)威權(quán)等管制體制因缺乏足夠的利益整合機(jī)制，而對(duì)各方利益之融合缺乏足夠的考量；第四，威權(quán)管制須以國(guó)家制裁之力為后盾，加之缺乏必要之彈性，其運(yùn)行成本頗高。社會(huì)自我管制機(jī)制可有效避免上述威權(quán)管制之不足，成為社會(huì)利益調(diào)節(jié)的有機(jī)組成部分52223。 大氣污染的管理成本十分高昂，環(huán)境管理必然要從早期政府與企業(yè)的對(duì)立走向相互合作。作為污染者而言，由于公眾環(huán)境意識(shí)的提高而使得它們不得不更重視自身的環(huán)境表現(xiàn)，這就為社會(huì)自我管制提供了良好的基礎(chǔ)。目前發(fā)達(dá)國(guó)家企業(yè)和公眾的環(huán)境意識(shí)較若干年前有了巨大的提高，排污者主動(dòng)采取措施或與政府合作采取措施減少污染排放，為社會(huì)監(jiān)督成本的降低作出了巨大貢獻(xiàn)。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)相關(guān)領(lǐng)域的進(jìn)展也值得肯定。例如，2007年上海市頒布了上海市國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)主要大氣污染物排放自我監(jiān)測(cè)報(bào)告的若干規(guī)定，這是企業(yè)與政府合作減少污染排放的一個(gè)典型案例。此外，國(guó)內(nèi)一些行業(yè)所開(kāi)展的節(jié)能自愿協(xié)議活動(dòng)，在減少大氣污染方面也可以發(fā)揮重要作用6，大氣污染防治法的修訂應(yīng)在這方面有所體現(xiàn)。 社會(huì)自我管制從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，是隨著民主社會(huì)的發(fā)展，私人尤其是私人結(jié)成的社團(tuán)與政府形成一種強(qiáng)有力的競(jìng)爭(zhēng)，獲得公益的代表資格，以實(shí)現(xiàn)在公益代表方面的平等性，并打破了政府作為公益唯一代表的壟斷地位，成為制衡政府的一種力量而存在7，其可以分為私人、社團(tuán)的自我管制和公眾訴訟(私人、社團(tuán)以公益之名義起訴)這兩種公益代表機(jī)制522。公眾參與是實(shí)現(xiàn)自我管制的重要途徑，但現(xiàn)行大氣污染防治法中有關(guān)公眾參與的條款非常少，只有第20條提出了在發(fā)生污染事故及可能危害人體健康和安全的情況下，要通報(bào)當(dāng)?shù)鼐用窕蜻M(jìn)行公告。 從發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境保護(hù)公眾參與歷史來(lái)看，早期主要是以公眾參與各種環(huán)境保護(hù)的集會(huì)、游行、抗議等方式為主；到了近期，公眾參與環(huán)境保護(hù)的方式越來(lái)越多，領(lǐng)域也越來(lái)越廣，從單純反對(duì)污染發(fā)展到參與政府決策，并注重自身的環(huán)境友好行為。在這一過(guò)程中，逐漸形成了散在的公眾參與、NGOs(非政府組織)參與和社區(qū)參與三種形式。其中，NGOs以其專業(yè)性、靈活性和凝聚力，形成政府和公眾之外的一種富有行動(dòng)力的“第三力量”，所發(fā)揮的作用也越來(lái)越大。（關(guān)于NGOs的法律地位和作用，參見(jiàn)：鄭少華試論美國(guó)環(huán)境法中非政府組織的法律地位J法學(xué)評(píng)論，2005(3)：120123） 環(huán)境保護(hù)公眾參與已經(jīng)成為許多國(guó)家環(huán)境法中的一項(xiàng)基本原則，并得以廣泛落實(shí)。在日本，大氣法中規(guī)定了居民有要求環(huán)保部門(mén)對(duì)污染源進(jìn)行調(diào)查并公布調(diào)查結(jié)果的權(quán)利，有要求政府對(duì)可能造成環(huán)境破壞的開(kāi)發(fā)計(jì)劃和建設(shè)項(xiàng)目以及污染源實(shí)行限制的權(quán)利，有要求設(shè)立由居民代表組成的公害監(jiān)督委員會(huì)的權(quán)利8。此外，日本大氣立法中提出了在規(guī)定總量控制區(qū)、制定總控標(biāo)準(zhǔn)和擬定總量降低計(jì)劃時(shí)，要進(jìn)行“征詢意見(jiàn)”、“公布周知”等，體現(xiàn)了立法中的民主原則和公眾參與思想9，也值得借鑒。 公眾參與條款的不斷強(qiáng)化也是我國(guó)環(huán)境法律體系取得進(jìn)展的體現(xiàn)，但從總體上看，目前公眾參與還多停留在“專家參與”和宣傳普及階段，作為一般公眾參與大氣污染防治的具體途徑和程序尚不十分清晰。此外，公眾參與的關(guān)鍵不在于讓不讓公眾參與，而是如何實(shí)現(xiàn)有效的公眾參與。公眾參與以后其意見(jiàn)是否能被接納，公眾如何能了解所受到的損害，如何要求停止污染損害，如何參與決策制定等，這些都要求法律中可操作性的規(guī)定進(jìn)行保障。在大氣污染防治法中，應(yīng)將公眾參與各個(gè)層面的大氣環(huán)境保護(hù)行動(dòng)的程序加以詳細(xì)規(guī)范，以確保形成暢通的公眾參與渠道。 基于現(xiàn)代環(huán)境問(wèn)題的多發(fā)性、復(fù)雜性與政府管制之人力物力局限，通過(guò)有效的公眾參與實(shí)現(xiàn)社會(huì)自我管制，離不開(kāi)司法途徑作為最后的保障。如果公眾(包括公眾團(tuán)體)可以對(duì)環(huán)境侵害提起公益訴訟，促進(jìn)政府實(shí)施法律，其本身既是公眾參與的一種重要方式，也是社會(huì)自我管制的兩種基本模式之一。我國(guó)2008年修訂的水污染防治法第88條規(guī)定：“因水污染受到損害的當(dāng)事人人數(shù)眾多的，可以依法由當(dāng)事人推選代表人進(jìn)行共同訴訟。環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)和有關(guān)社會(huì)團(tuán)體可以依法支持因水污染受到損害的當(dāng)事人向人民法院提起訴訟?！边@一規(guī)定有所進(jìn)步，但其實(shí)質(zhì)只是代表人訴訟制度和支持起訴制度，而遠(yuǎn)非真正的公益訴訟制度。大氣污染防治法的修訂應(yīng)在這方面有所突破，明確規(guī)定公益訴訟制度，并將其具體化。五、法律責(zé)任問(wèn)題 環(huán)境法律責(zé)任主要涉及環(huán)境刑事責(zé)任、環(huán)境行政責(zé)任和環(huán)境民事責(zé)任。2000年修訂的大氣污染防治法第46條到第65條，均為法律責(zé)任的規(guī)定。但在這總共二十條的法律責(zé)任規(guī)定中，有十六條完全是環(huán)境行政責(zé)任的規(guī)定，有二條是對(duì)造成大氣污染事故責(zé)任人員的行政處分以及刑事責(zé)任的規(guī)定，有一條是出現(xiàn)自然災(zāi)害不可抗力情況下的免責(zé)規(guī)定，而僅有一條是關(guān)于環(huán)境民事責(zé)任的規(guī)定。這種法律責(zé)任的設(shè)置，正好符合前文所述之單一化威權(quán)體制特征。實(shí)踐證明，此種依賴政府管制來(lái)實(shí)施的法律，其效果并非良好。 以行政責(zé)任為主，缺少民事責(zé)任的規(guī)定不符合我國(guó)環(huán)境狀況的特點(diǎn)以及當(dāng)前環(huán)境法的發(fā)展趨勢(shì)，應(yīng)當(dāng)在法律責(zé)任中特別強(qiáng)化民事責(zé)任的相關(guān)規(guī)定。這主要是因?yàn)?，這兩種責(zé)任發(fā)動(dòng)的動(dòng)因強(qiáng)度懸殊。對(duì)于行政責(zé)任而言，盡管現(xiàn)行大氣污染防治法中的規(guī)定很多，但由于擔(dān)任政府公職的工作人員同樣是有理性的、自私的人，政府不一定能糾正問(wèn)題。公共選擇學(xué)派的代表者布坎南早已指出，參與政治活動(dòng)和參與市場(chǎng)活動(dòng)的是同一個(gè)人，其品性不會(huì)發(fā)生變化，都受自利動(dòng)機(jī)的影響?！罢捌涔珓?wù)人員在社會(huì)上的多重角色和身份使其在追求社會(huì)利益最大化和追求部門(mén)利益、個(gè)人利益之間存在著持久的沖突”10，而“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)”11。因此，這種沖突最為可能的結(jié)果，是政治參與人在政治決策和執(zhí)行中將個(gè)人利益凌駕于社會(huì)公共利益之上12。更何況在大氣污染中，行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法對(duì)象污染企業(yè)往往是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政稅收的主要來(lái)源，這是行政責(zé)任發(fā)動(dòng)動(dòng)因不強(qiáng)，實(shí)踐中往往不能落實(shí)的首要原因。 除了“經(jīng)濟(jì)人”本性決定的部門(mén)利益、個(gè)人利益優(yōu)先以及相應(yīng)的“權(quán)力尋租”問(wèn)題外，政府行政責(zé)任發(fā)動(dòng)動(dòng)因不強(qiáng)的第二個(gè)原因，是“在群意識(shí)的指導(dǎo)下，干預(yù)者為了和所屬群體的思維方式、行為習(xí)慣保持一致為了遵循通則、避免脫離所在群體而獨(dú)立存在他們或出于對(duì)木秀于林，風(fēng)必摧之的恐懼，或出于對(duì)不求無(wú)功，但求無(wú)過(guò)的中庸之道的固守，于是導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)職權(quán)運(yùn)行中的決策滯后，執(zhí)行滯后，效用滯后等現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮?！?235政府部門(mén)固有的低效率問(wèn)題，也導(dǎo)致行政責(zé)任的發(fā)動(dòng)動(dòng)因不強(qiáng)。以上這些原因，都容易導(dǎo)致行政責(zé)任僅僅成為紙上的責(zé)任而無(wú)法實(shí)現(xiàn)。 民事責(zé)任則不同，民事責(zé)任賦予了個(gè)體主動(dòng)的權(quán)利，基于個(gè)人愛(ài)惜自身及自己財(cái)產(chǎn)的本能，民事責(zé)任有很強(qiáng)的發(fā)動(dòng)機(jī)制。私人在自身權(quán)益受到侵害時(shí)，較之于行政機(jī)關(guān)，往往會(huì)更加主動(dòng)地通過(guò)各種途徑(如訴訟、行政復(fù)議、上訪等)尋求救濟(jì)，能夠使民事責(zé)任落到實(shí)處。與此同時(shí)，技術(shù)的不斷更新和工業(yè)化大生產(chǎn)的加快，導(dǎo)致現(xiàn)代環(huán)境污染事故越來(lái)越頻繁。與越來(lái)越多的污染點(diǎn)相比，政府環(huán)境執(zhí)法的人力和物力均存在限制，而私人則不存在這方面的限制，能夠更好地監(jiān)督污染者守法。除了需要增加關(guān)于民事責(zé)任的規(guī)定外，大氣污染防治法在修訂中，還要注意關(guān)于民事責(zé)任設(shè)定的兩個(gè)問(wèn)題。 第一，根據(jù)現(xiàn)行大氣污染防治法關(guān)于民事責(zé)任第62條的規(guī)定，即“造成大氣污染危害的單位，有責(zé)任排除危害，并對(duì)直接遭受損失的單位或者個(gè)人賠償損失。賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛，可以根據(jù)當(dāng)事人的請(qǐng)求，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)調(diào)解處理；調(diào)解不成的，當(dāng)事人可以向人民法院起訴。當(dāng)事人也可以直接向人民法院起訴”，民事責(zé)任的發(fā)動(dòng)，僅限于單位或者私人在發(fā)生大氣污染危害時(shí)“直接遭受損失”。其關(guān)于民事責(zé)任的規(guī)定，仍然繼承了私法體系下的直接利害關(guān)系準(zhǔn)則，僅賦予個(gè)體在私益受損的情況下請(qǐng)求調(diào)解和提起訴訟的權(quán)利。這樣一種公私?jīng)芪挤置鞯囊?guī)定，實(shí)際上忽略了現(xiàn)代社會(huì)中，公民私人、社團(tuán)的公益代表性作用?，F(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展帶來(lái)了社群主義為基礎(chǔ)的社會(huì)力量的發(fā)展，環(huán)境法需要破除政府管制污染者的單一模式，發(fā)揮社會(huì)散在力量，發(fā)揮私人、社團(tuán)在公共利益上與政府的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。所以，在民事責(zé)任的相關(guān)規(guī)定中，應(yīng)當(dāng)?shù)爸苯釉馐軗p失”的要求。 第二，“守法成本高、違法成本低”一直是我國(guó)環(huán)境立法中存在的核心問(wèn)題之一。這固然和行政責(zé)任中設(shè)定的行政處罰力度偏輕有關(guān)，但更重要的原因在于，行政責(zé)任的執(zhí)法動(dòng)因不強(qiáng)，可以在實(shí)踐中發(fā)揮得更加淋漓盡致的民事責(zé)任卻沒(méi)有得到重視。因此，要解決違法成本低的難題，不妨換一種思路，即增強(qiáng)民事責(zé)任的威懾力，引入“懲罰性賠償”制度。所謂懲罰性賠償，也稱示范性的賠償或報(bào)復(fù)性的賠償，是指由法庭所作出的賠償數(shù)額超出實(shí)際的損害數(shù)額的賠償，它具有補(bǔ)償受害人遭受的損失、懲罰和遏制不法行為等多重功能13。當(dāng)然，嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，懲罰性賠償并不能算作一種純粹的民事責(zé)任。所謂“懲罰”，應(yīng)該是公權(quán)所為，而所謂“賠償”，乃填充損失也，系“私法所為”，而懲罰性賠償有機(jī)地溶入了“公法”與“私法”因素，演變成一種“社會(huì)責(zé)任”14。懲罰性賠償制度既可以補(bǔ)償受害人的損害，還能懲罰和遏制違法者的違法行為，事實(shí)上起到了私人協(xié)助政府執(zhí)法的作用。大氣環(huán)境保護(hù)作為政府監(jiān)管能力明顯不足的領(lǐng)域，非常適合懲罰性賠償制度的運(yùn)用。 除了以上討論的行政責(zé)任與民事責(zé)任的問(wèn)題，考慮到環(huán)境污染的發(fā)展和變化，環(huán)境法律責(zé)任所涵蓋的對(duì)象也應(yīng)當(dāng)有所拓展，在大氣污染防治法修訂時(shí)，還特別需要解決幾個(gè)問(wèn)題：第一，除人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的侵害外，人類活動(dòng)對(duì)于生態(tài)系統(tǒng)的損害及其補(bǔ)償，應(yīng)成為法規(guī)規(guī)范需要考慮的內(nèi)容。比如，大氣污染導(dǎo)致的酸雨