國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算如何與公共收支預(yù)算對(duì)接.doc

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算如何與公共收支預(yù)算對(duì)接作者：文宗瑜 劉微來(lái)源：財(cái)政研究中央本級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算即將實(shí)施, 標(biāo)志著決策部門(mén)對(duì)于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的一些重大問(wèn)題已經(jīng),做出了選擇與回應(yīng), 熱議多年的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算開(kāi)始進(jìn)人實(shí)際操作階段。但是, 這并不表明對(duì)這一問(wèn)題的研究就此結(jié)束, 目前國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算運(yùn)行仍然帶有很強(qiáng)的探討色彩, 還有一些重大問(wèn)題需要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)和明確, 其中比較迫切需要解決的是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與公共財(cái)政預(yù)算的對(duì)接問(wèn)題。在統(tǒng)一的政府預(yù)算平臺(tái)上, 兩個(gè)預(yù)算的對(duì)接, 其首要之義就是要發(fā)揮國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算作為政府宏觀調(diào)控衍生手段的重要作用, 支持并服從于公共財(cái)政職能的發(fā)揮, 通過(guò)支出安排彌補(bǔ)公共財(cái)政預(yù)算缺口。其次是要通過(guò)兩個(gè)預(yù)算收支科目技術(shù)上的調(diào)整, 由簡(jiǎn)及繁、由易及難, 實(shí)現(xiàn)兩個(gè)預(yù)算下相關(guān)科目的科學(xué)編制和有效對(duì)接, 最大限度保證政府資金的統(tǒng)籌安排和技術(shù)管理上的統(tǒng)一。一、構(gòu)建政府預(yù)算體系所要求的“兩個(gè)預(yù)算”對(duì)接政府公共管理活動(dòng)和政府可控資源的配里之間存在著密切的依存關(guān)系。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看, 有效處理好這種關(guān)系必須依托相應(yīng)的制度, 即要通過(guò)政府收支預(yù)算來(lái)反映和約束政府行為, “ 以政控財(cái), 以財(cái)行政” 。從我國(guó)正處于深刻歷史變革時(shí)期的現(xiàn)實(shí)來(lái)看, 提高政府管理水平、鞏固經(jīng)濟(jì)體制改革成果以及推動(dòng)行政管理體制改革等目標(biāo)更是凸顯出把政府公共管理行為置于政府預(yù)算約束和規(guī)范之下的必要性。而且, 一個(gè)政府應(yīng)當(dāng)只能有一本預(yù)算, 政府預(yù)算必須是全面反映政府收支總量和結(jié)構(gòu)的財(cái)政收支計(jì)劃。作為典型的政府理財(cái)、公共理財(cái)行為, 國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算必須以適當(dāng)?shù)男问椒从吃谡A(yù)算之中, 實(shí)現(xiàn)和公共財(cái)政預(yù)算的對(duì)接。1.構(gòu)建統(tǒng)一的政府預(yù)算體系是深化改革的要求?！?公共財(cái)政”所要求的政府預(yù)算首先必須具有“ 完整、統(tǒng)一”的特征,即政府所有的收支全部納人政府預(yù)算統(tǒng)籌管理, 所有的收人不能再分割為預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外、“預(yù)算外的預(yù)算外”、各類(lèi)基金等。這樣做, 一是有助于明確政府的職能范圍。建立現(xiàn)代政府預(yù)算體系, 能夠借助預(yù)算的法律權(quán)威, 嚴(yán)格界定政府的活動(dòng)邊界, 解決政府缺位與越位并存的間題, 實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)的和諧運(yùn)轉(zhuǎn)。二是有助于強(qiáng)化政府的社會(huì)職能。由建設(shè)型財(cái)政向公共財(cái)政的轉(zhuǎn)變, 要求政府在淡化經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能的前提下加強(qiáng)社會(huì)職能。政府主導(dǎo)職能的變遷不僅僅體現(xiàn)為支出結(jié)構(gòu)的變化, 也涉及行政理念和利益格局的調(diào)整, 政府需要進(jìn)行相應(yīng)的制度建設(shè)來(lái)推動(dòng)這一進(jìn)程, 即政府預(yù)算要通過(guò)建立立法機(jī)關(guān)與政府部門(mén)的制衡機(jī)制, 形成對(duì)政府支出結(jié)構(gòu)的剛性約束, 遏制傳統(tǒng)體制下政府普通存在的投資沖動(dòng), 使有限的財(cái)政資金盡可能多地配置在公共領(lǐng)域, 為政府履行社會(huì)職能莫定物質(zhì)基礎(chǔ)。三是有助于提高政府的管理水平。政府預(yù)算借助既定的決策機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制, 能夠保證政府的收人來(lái)源和支出投向最大限度地符合絕大多數(shù)公眾的意愿, 能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)預(yù)算資金的高效、集中管理, 提高政府對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控能力。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是一種典型政府性收支, 必須要納人政府預(yù)算體系進(jìn)行統(tǒng)一管理, 在保持政府預(yù)算完整及統(tǒng)一的同時(shí), 實(shí)行高效、合理、規(guī)范的利益再分配。2.公共財(cái)政預(yù)算在政府預(yù)算體系中居于主導(dǎo)地位。公共財(cái)政預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社保驀金預(yù)算共同作為政府預(yù)算的墓本組成部分, 但三者在政府預(yù)算體系中的地位和作用是不同的, 公共財(cái)政預(yù)算應(yīng)該居于主導(dǎo)地位。公共財(cái)政預(yù)算在規(guī)模上、來(lái)源上具有其他兩類(lèi)預(yù)算無(wú)法比擬的優(yōu)勢(shì), 不僅維系著國(guó)家機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)及國(guó)防安全, 主導(dǎo)著政府社會(huì)公共職能的履行, 而且還承擔(dān)著預(yù)算體系的托底貴任。就國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算而言, 國(guó)有資本盈利能力的不確定性決定了其難以承擔(dān)最終的平衡責(zé)任。國(guó)有資本與其他的資本形態(tài)一樣, 要求在流動(dòng)中增值, 但國(guó)有資本畢竟是資本的特殊存在形式, 其在追逐利潤(rùn)的同時(shí), 也要注重社會(huì)效益, 往往濡要進(jìn)入那些經(jīng)濟(jì)效益較低甚至是負(fù)效益、而社會(huì)效益很高的行業(yè), 這部分國(guó)有資本很難通過(guò)自身的運(yùn)營(yíng)實(shí)現(xiàn)增值, 從而也難以為國(guó)有資本預(yù)算提供收人。同時(shí), 由于我國(guó)的國(guó)有企業(yè)改革尚未最終完成, 符合市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)需要的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和法人治理結(jié)構(gòu)尚未真正建立, 相當(dāng)多的競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)由于自身機(jī)制不夠順暢而陷于困境, 也難以成為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的穩(wěn)定收人來(lái)源。而就社?；痤A(yù)算而言,其職能與定位更是不可能為整體預(yù)算平衡提供資金支持。因此, 在任何情況下, 公共財(cái)政預(yù)算的主導(dǎo)地位都不會(huì)改變。3.把國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算納人政府預(yù)算體系。在構(gòu)建統(tǒng)一政府預(yù)算體系的前提下, 要求把國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算納人其中。這樣做首先是有利于強(qiáng)化相關(guān)部門(mén)的制衡監(jiān)督。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算討諸實(shí)施之后, 其涉及的變現(xiàn)和經(jīng)營(yíng)收益所產(chǎn)生的現(xiàn)金流將十分可觀, 如果在制度設(shè)計(jì)上出現(xiàn)漏洞, 將造成難以估計(jì)的損失。把國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算納人政府預(yù)算體系,有利于強(qiáng)化部門(mén)之間的制衡和監(jiān)仔, 有利于實(shí)現(xiàn)預(yù)算信息的透明和共享, 有利于實(shí)現(xiàn)部門(mén)分工基礎(chǔ)上的相互監(jiān)督。二是有利于降低預(yù)算管理的運(yùn)行成本。如果國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)單獨(dú)進(jìn)行預(yù)算管理, 由于缺乏相關(guān)的人才和機(jī)構(gòu), 將不可避免地走上機(jī)構(gòu)擴(kuò)張和人員膨脹之路,這無(wú)疑會(huì)加大政府的行政成本, 有悖于建設(shè)高效政府的執(zhí)政思路。而且從技術(shù)角度來(lái)講, 隨著公共財(cái)政制度改革的不斷深人, 財(cái)政資金管理水平已經(jīng)得到較大提高, 完全可以滿(mǎn)足國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的資金管理需要。三是有利于防范公共風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前, 我國(guó)政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展, 構(gòu)建和諧社會(huì)不斷取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展,但潛在的公共風(fēng)險(xiǎn)仍然不容忽視,特別是社會(huì)矛盾加劇、自然災(zāi)害爆發(fā)以及國(guó)際環(huán)境惡化等方面, 都不排除發(fā)生突發(fā)性風(fēng)險(xiǎn)的可能。對(duì)此,一方面要求政府提高執(zhí)政水平和駕馭能力, 另一方面需要有雄厚的財(cái)力支持。把國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算納人政府預(yù)算體系, 可以提高政府在特殊條件下的統(tǒng)籌調(diào)度能力, 確保有限的政府資金的集約使用, 從而增強(qiáng)抵御公共風(fēng)險(xiǎn)的能力。4.在政府預(yù)算平臺(tái)上完成“ 兩個(gè)預(yù)算”的對(duì)接。把國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算納人政府預(yù)算體系后, 要求在政府預(yù)算這一平臺(tái)上完成公共財(cái)政預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的對(duì)接。在政府預(yù)算平臺(tái)上意味著國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算要和公共財(cái)政預(yù)算一樣, 要遵循我國(guó)現(xiàn)行的政府預(yù)算編制、審批、執(zhí)行及監(jiān)督等相關(guān)程序, 特別是要嚴(yán)格遵守人民代表大會(huì)制度框架內(nèi)的法律規(guī)范要盡可能保證預(yù)算編制、審批、執(zhí)行及監(jiān)份等主導(dǎo)部門(mén)的一致性。而兩個(gè)預(yù)算的對(duì)接則包含了兩個(gè)層面的愈思。第一, 資金渠道上的對(duì)接。即國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算應(yīng)當(dāng)支持并服從于公共財(cái)政職能的履行, 國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)收入的一部分要用于彌補(bǔ)公共財(cái)政預(yù)算缺口。當(dāng)然, 這種資金流動(dòng)并非絕對(duì)是單項(xiàng)的。在預(yù)算科目整合后, 也不排除公共財(cái)政預(yù)算用于支持國(guó)有企業(yè)發(fā)展的資金安排到國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中的可能。第二, 預(yù)算科目上的對(duì)接。就收支科目而言, 國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算要在政府收支科目要求下建立起自己的收支科目體系。在此基礎(chǔ)上, 要進(jìn)一步對(duì)公共財(cái)政預(yù)算中的相同科目進(jìn)行調(diào)整和修訂, 使兩個(gè)預(yù)算的收支科目互不重復(fù)或各有側(cè)重, 實(shí)現(xiàn)、政府資金的統(tǒng)籌安排和技術(shù)管理上的統(tǒng)一。二、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支持并服從于公共財(cái)政職能的履行國(guó)有資本宏觀層面作用的發(fā)揮, 決定了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算不可能獨(dú)立于公共財(cái)政預(yù)算之外, 而是要支持公共財(cái)政職能的充分履行,并作為公共財(cái)政預(yù)算的附加預(yù)算提交人大審批。從保證公共財(cái)政預(yù)算、社保墓金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的統(tǒng)一與平衡出發(fā), 還要在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出安排中, 拿出適量國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收人用于彌補(bǔ)社保基金預(yù)算缺口和公共財(cái)政預(yù)算缺口。1.正確處理公共財(cái)政預(yù)算與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的關(guān)系。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算作為政府宏觀調(diào)控的衍生手段, 難以獨(dú)立發(fā)揮作用。在處理國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和公共財(cái)政預(yù)算關(guān)系時(shí), 要始終堅(jiān)持以構(gòu)建公共財(cái)政預(yù)算為主導(dǎo)的獨(dú)立與統(tǒng)一相結(jié)合的政府預(yù)算體系為目標(biāo), 把國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算作為公共財(cái)政的附加預(yù)算, 支持并服從于公共財(cái)政職能的履行, 這樣既有利于維護(hù)政府預(yù)算的統(tǒng)一性, 又能夠保證國(guó)有資本發(fā)揮比保值增值更大的作用。具體來(lái)說(shuō), 就是將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收人的一部分用于彌補(bǔ)公共財(cái)政預(yù)算缺口。其中, 首先要彌補(bǔ)的是公共財(cái)政因支付改革成本所導(dǎo)致的支出缺口。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革一直是政府推動(dòng)的, 與此相對(duì)應(yīng), 由此而產(chǎn)生的各項(xiàng)改革成本也責(zé)無(wú)旁貸地由政府承擔(dān), 公共財(cái)政一直是改革成本的主要支付載體。在全面改革的攻堅(jiān)階段改革成本要求在幾年內(nèi)集中式的大額支付, 公共財(cái)政面臨更大的支付壓力。其次, 要彌補(bǔ)的是公共財(cái)政因服務(wù)加快發(fā)展所導(dǎo)致的支出缺口。中國(guó)的各項(xiàng)改革,是以不放松發(fā)展為前提的改革, 雖然中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式已經(jīng)由政府推動(dòng)為主導(dǎo)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袌?chǎng)推動(dòng)為主導(dǎo), 但政府作為公共產(chǎn)品的提供者,仍然要承擔(dān)重要的發(fā)展任務(wù),而且是全面協(xié)調(diào)可支持發(fā)展。因此,在支出范圍上涉及全局, 在數(shù)額上需求量大, 在時(shí)效上需要連續(xù)投人,這無(wú)疑是對(duì)公共財(cái)政支付能力的巨大挑戰(zhàn)。2.國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的社會(huì)經(jīng)濟(jì)作用強(qiáng)化及職能定位。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算不僅僅是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值, 而是要發(fā)揮作為政府宏觀調(diào)控衍生手段的功能。從國(guó)有資本管理到國(guó)有資本經(jīng)營(yíng), 再到國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算, 要求區(qū)分國(guó)有資本在宏觀層面與微觀層次的作用及具體要求。國(guó)有資本在宏觀層面的作用及具體要求, 應(yīng)定位于發(fā)揮政府宏觀調(diào)控的作用, 強(qiáng)化其社會(huì)經(jīng)濟(jì)職能定位。尤其是中國(guó)作為國(guó)有資產(chǎn)數(shù)額最大與國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重最大的“ 兩大” 國(guó)家, 國(guó)有資本的宏觀調(diào)控作用有利于全社會(huì)資源配里效率的提高、有利于解決中國(guó)改革攻堅(jiān)階段的深層次社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題國(guó)有資本在徽觀層次的作用及具體要求, 應(yīng)定位于追求國(guó)有資產(chǎn)的保值增值, 引導(dǎo)并強(qiáng)調(diào)國(guó)有企業(yè)及國(guó)有控股公司提高競(jìng)爭(zhēng)力, 盡力實(shí)現(xiàn)股東利益最大化。長(zhǎng)期以來(lái),國(guó)有資產(chǎn)管理的誤區(qū), 表現(xiàn)為混淆了國(guó)有資本在宏觀層面與微觀層次的作用及具體要求。研究國(guó)有資本預(yù)算, 實(shí)行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算, 就是要強(qiáng)化國(guó)有資本在宏觀層面的作用, 提升國(guó)有資本在宏觀層面的要求。具體而言, “ 國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是政府宏觀調(diào)控的衍生手” , 應(yīng)該從宏觀調(diào)控的高度去定位國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的目標(biāo), 使國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算首先支持并服從于公共財(cái)政職能的發(fā)揮, 而把國(guó)有資產(chǎn)的保值增值作為微觀層次的要求。3.國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算要作為公共財(cái)政預(yù)算的附加預(yù)算提交人大審批。以公共財(cái)政預(yù)算為主導(dǎo), 在政府預(yù)算平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)預(yù)算” 的對(duì)接, 要求進(jìn)一步體現(xiàn)在預(yù)算的上報(bào)形式上就是公共財(cái)政預(yù)算與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算不是平行上報(bào), 而是把國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算作為公共財(cái)政的附加預(yù)算上報(bào)人大。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算服務(wù)于并從屬于公共財(cái)政預(yù)算, 不僅表現(xiàn)為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的最終目標(biāo)要服務(wù)于公共財(cái)政預(yù)算的目標(biāo), 而且表現(xiàn)為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度要依托現(xiàn)有的公共財(cái)政預(yù)算。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算從編制到審批及審批后執(zhí)行, 都不能獨(dú)立于公共財(cái)政預(yù)算外。在公共財(cái)政預(yù)算框架下, 國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算由財(cái)政部門(mén)主導(dǎo)編制后, 可以保持其相對(duì)獨(dú)立的特征, 以公共財(cái)政預(yù)算附加預(yù)算的形式報(bào)送人大討論, 在立法機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)修正與改進(jìn)后, 接受人大的審批, 進(jìn)而執(zhí)行。這樣既保證政府預(yù)算的完整性, 又可以將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和公共預(yù)算區(qū)別開(kāi)來(lái)?？梢哉f(shuō), 國(guó)有資本以附加預(yù)算的形式向人大提交并審批, 與逐漸建立統(tǒng)一的政府預(yù)算體系的目標(biāo)是一致的。三、“兩個(gè)預(yù)算”對(duì)接所要求的“雙缺口彌補(bǔ)”在政府預(yù)算的平臺(tái)上, 實(shí)現(xiàn)兩個(gè)預(yù)算的對(duì)接, 其首要之義就是要使國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支持并服從于公共財(cái)政職能的發(fā)揮, 具體做法就是通過(guò)資金渠道上的對(duì)接, 把國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收人的一部分用于彌補(bǔ)公共財(cái)政預(yù)算缺口。由此, 還將引申出國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收人的一部分要優(yōu)先用于彌補(bǔ)社?；痤A(yù)算缺口。1.“ 兩個(gè)預(yù)算”對(duì)接的難點(diǎn)與重點(diǎn)是“ 如何支出” 。實(shí)現(xiàn)兩個(gè)預(yù)算的對(duì)接是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的配套機(jī)制。但是, 如何實(shí)現(xiàn)對(duì)接還需要解決一些認(rèn)識(shí)和操作上的困難。而這些困難主要是圍繞“ 如何支出”發(fā)生的。就收人而言,以稅收收人為主的公共財(cái)政預(yù)算和以國(guó)有資本收益為主的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的界限是比較清晰的, 禽要處里的情況是, 在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算實(shí)施之前有部分國(guó)有企業(yè)已經(jīng)在稅收之外向公共財(cái)政預(yù)算上繳一定的利潤(rùn)。例如對(duì)石油、石化企業(yè)征收特別收益金, 煙草企業(yè)上繳的稅后利潤(rùn)等。在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算實(shí)施后, 類(lèi)似的利潤(rùn)收取應(yīng)該反映在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收人當(dāng)中。和收人相比, 支出的問(wèn)題就復(fù)雜的多。在國(guó)發(fā)200726號(hào)國(guó)務(wù)院關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見(jiàn)中相對(duì)明確的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出包括兩大類(lèi), 一是資本性支出, 即根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整、國(guó)有企業(yè)發(fā)展要求, 以及國(guó)家戰(zhàn)略、安全等需要, 安排的資本性支出。二是費(fèi)用性支出, 即用于彌補(bǔ)國(guó)有企業(yè)改革成本等方面的費(fèi)用性支出。這兩類(lèi)支出目前在公共財(cái)政預(yù)算安排中都有所涉及。那么怎么處理這些支出基本的思路是通過(guò)科目技術(shù)上的調(diào)整來(lái)完成資金支出的調(diào)整。公共財(cái)政預(yù)算在對(duì)相關(guān)收支科目調(diào)整修訂后側(cè)重于對(duì)各類(lèi)型企業(yè)的無(wú)差別性支持而國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算則側(cè)重于對(duì)國(guó)有企業(yè)的支持。除此之外, 還必須跳出這一思路, 要基于強(qiáng)化國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算宏觀調(diào)控衍生手段的職能的需要, 根據(jù)資金規(guī)模, 直接在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出中列支用于彌補(bǔ)公共財(cái)政預(yù)算缺口和社?；痤A(yù)算缺口的資金。2.國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益要優(yōu)先用于社?；痤A(yù)算支出缺口彌補(bǔ)。我國(guó)社會(huì)保障基金缺口巨大是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí), 對(duì)其進(jìn)行彌補(bǔ)的重要意義更是不言而喻。關(guān)鍵是錢(qián)從何處出按照現(xiàn)在的體制, 無(wú)疑只能由公共財(cái)政預(yù)算來(lái)承擔(dān)。但是公共財(cái)政預(yù)算年年面臨各方面支出增長(zhǎng)的要求, 支出存在著很強(qiáng)的剛性特征, 很難一次性安排巨額資金或是常規(guī)性安排較大規(guī)模的資金劃歸社?；?。而且, 考慮到社保墓金的支出剛性, 彌補(bǔ)社?；鹑笨诘馁Y金來(lái)源必須具有穩(wěn)定性和可預(yù)見(jiàn)性, 那么在現(xiàn)有條件下, 國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收人就應(yīng)當(dāng)成為其來(lái)源之一。特別是國(guó)有資本變現(xiàn)收人和國(guó)有優(yōu)先股分紅收人, 要盡快考慮通過(guò)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的規(guī)劃將其劃撥為社?；?。在中長(zhǎng)期, 應(yīng)當(dāng)按照建立全國(guó)范圍內(nèi)綜合統(tǒng)籌的社會(huì)保障體系的思路, 推動(dòng)或強(qiáng)制各地國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算在建立全國(guó)統(tǒng)一的社?；痤A(yù)算中發(fā)揮重要作用。3.國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益可根據(jù)需要用于公共財(cái)政預(yù)算支出缺口彌補(bǔ)。近年來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政體制改革, 使政府稅收收人持續(xù)快速增長(zhǎng), 但政府同時(shí)面臨著改革與發(fā)展的雙重任務(wù), 其支出需求也在加速擴(kuò)大, 僅靠稅收增長(zhǎng)難以化解支出壓力, 公共財(cái)政缺口因而呈現(xiàn)加大態(tài)勢(shì)。因此, 三種預(yù)算的統(tǒng)一與平衡要求國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收人的一部分應(yīng)該用于彌補(bǔ)公共財(cái)政預(yù)算的缺口, 維持公共預(yù)算的平衡。當(dāng)前和將來(lái)一段時(shí)期, 中國(guó)公共財(cái)政缺口在相當(dāng)程度上是由于支付國(guó)有企業(yè)改革成本而產(chǎn)生的, 而國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收人的很大一部分是國(guó)有資本變現(xiàn)收益, 這部分收益來(lái)源于歷史存, 以歷史存量來(lái)彌補(bǔ)歷史成本符合財(cái)政預(yù)算編制的收支對(duì)應(yīng)原則, 這部分收人理應(yīng)用于彌補(bǔ)公共財(cái)政預(yù)算缺口。中央級(jí)次的國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該按照年或年的預(yù)算, 分階段變現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的部分國(guó)有資產(chǎn), 同時(shí)把資源性國(guó)有資產(chǎn)的大部分收益劃歸中央財(cái)政, 用子彌補(bǔ)中央公共財(cái)政缺口。地方政府級(jí)次的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算也要根據(jù)本地實(shí)際, 以支出中安排對(duì)公共財(cái)政預(yù)算轉(zhuǎn)移, 重點(diǎn)解決國(guó)企改制成本問(wèn)題。四、“兩個(gè)預(yù)算”收支科目的調(diào)整及對(duì)接實(shí)現(xiàn)兩個(gè)預(yù)算的對(duì)接, 從預(yù)算編制方面要做好兩個(gè)預(yù)算收支科目的調(diào)整工作。這項(xiàng)工作應(yīng)當(dāng)緊密結(jié)合我國(guó)現(xiàn)行的政府收支分類(lèi)改革進(jìn)程及其要求, 由簡(jiǎn)及繁、由易及難穩(wěn)步推進(jìn), 可以允許存在一定時(shí)期內(nèi)的試點(diǎn)和過(guò)渡, 最終目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)兩個(gè)預(yù)算下相關(guān)科目的科學(xué)編制和有效對(duì)接。1.盡快完成兩個(gè)預(yù)算收支科目的調(diào)整和對(duì)接工作。實(shí)現(xiàn)對(duì)接的前提是兩個(gè)預(yù)算都要做出相關(guān)的調(diào)整和完善性的基礎(chǔ)工作。以中央級(jí)次為例, 首先是要建立起國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收支科目體系。按照可能發(fā)生的收支科目進(jìn)行設(shè), 一方面要落實(shí)年所推進(jìn)的政府收支分類(lèi)科目改革的要求,另一方面應(yīng)當(dāng)考慮和公共財(cái)政預(yù)算實(shí)現(xiàn)對(duì)接的禽要, 由簡(jiǎn)及繁進(jìn)行安排。在科目設(shè)上, 一是如何確定最商級(jí)科目的級(jí)次。對(duì)此比較便捷的選擇是設(shè)到“項(xiàng)”級(jí), “項(xiàng)” 之下再根據(jù)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的收支特點(diǎn)進(jìn)行細(xì)分。這樣國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收人可以仍然沿循現(xiàn)行收支方案的安排, 直接作為非稅收人的一項(xiàng), 方便和公共財(cái)政預(yù)算的對(duì)接。二是在支出科目設(shè)下, 要分別按照功能和經(jīng)濟(jì)分類(lèi)方法進(jìn)行設(shè)里, 而不能簡(jiǎn)單為資本性支出和費(fèi)用性支出。其次, 要盡快修訂公共財(cái)政預(yù)算收支科目體系。一是要調(diào)整收人科目, 對(duì)于已納人國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的中央監(jiān)管企業(yè)和煙草企業(yè)的利潤(rùn)上繳科目, 如類(lèi)非稅收人下的款下的“ 國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收人” 以及款下的“ 煙草商業(yè)稅后利潤(rùn)收人”等要給予取消轉(zhuǎn)由國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算反映。二是調(diào)整支出科目。對(duì)此涉及到問(wèn)題較多, 是兩個(gè)預(yù)算收支科目實(shí)現(xiàn)對(duì)接的難點(diǎn)和重點(diǎn)。因此, 在下面重點(diǎn)討論。2,在試點(diǎn)期或過(guò)渡期可允許兩個(gè)預(yù)算支出存在相同科目。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深化, 在年全面實(shí)施的政府收支分類(lèi)改革方案中, 公共財(cái)政預(yù)算支出科目中已經(jīng)沒(méi)有直接針對(duì)國(guó)有企業(yè)的資本性支出科目, 對(duì)企業(yè)的支持主要是以科技創(chuàng)新、出口退稅、獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼、貼息等市場(chǎng)化方式進(jìn)行投資性支出基本沒(méi)有目前保留的只有對(duì)國(guó)有金融企業(yè)的“ 補(bǔ)充資本金”科目, 而且上述支持采取的均是無(wú)差別原則, 并不單獨(dú)針對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行。因此, 暫時(shí)不涉及和國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)預(yù)算的對(duì)接問(wèn)題。需要關(guān)注的主要是費(fèi)用類(lèi)支出, 尤其是針對(duì)國(guó)企改制成本的支出。公共財(cái)政預(yù)算支出科