國有企業(yè)深化改革的難點及對策的再認識.doc

國資委：用兩年時間壓縮煤炭鋼鐵10%產(chǎn)能國資委副主任張喜武在國務(wù)院政策例行吹風會上表示，今年在原來的基礎(chǔ)上還要進一步推進中央企業(yè)重組這項工作，成熟一戶推進一戶。據(jù)張喜武介紹，自去年8月關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見引發(fā)以來，深化國有企業(yè)改革取得了積極進展，13項改革文件已經(jīng)出臺，9項文件正在履行程序，現(xiàn)代企業(yè)制度進一步確立，85家中央企業(yè)建立了規(guī)范的董事會。此外，2015年完成了6對12戶中央企業(yè)重組，推動了三家電信企業(yè)組建鐵塔公司，企業(yè)的重組整合有序推進。談及今年如何推進中央企業(yè)重組這項工作時，張喜武表示，要把握四個方面原則：一是從方向看，要堅持服務(wù)于國家的戰(zhàn)略，更好的發(fā)揮中央企業(yè)服務(wù)國家戰(zhàn)略的重要作用。二是從布局看，要立足于國有經(jīng)濟布局的結(jié)構(gòu)調(diào)整大局，堅決落實國家產(chǎn)業(yè)政策和重點產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整的總體思路。三是從效果看，要有利于優(yōu)化資源配置，促進中央企業(yè)轉(zhuǎn)型升級提質(zhì)增效。四是從方式看，由企業(yè)為主，按照市場化方式規(guī)范，充分尊重企業(yè)的意愿，堅決杜絕搞“拉郎配”，成熟一戶推進一戶。李克強總理在5月18日召開的國務(wù)院常務(wù)會議上表示，要以改革促發(fā)展，以“壯士斷腕”的勇氣和決心，堅決打好打贏中央企業(yè)“瘦身健體”提質(zhì)增效的攻堅戰(zhàn)。對此，張喜武認為，為中央企業(yè)“瘦體健身”可以從五方面進行。一是要加大供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革力度，優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)。二是壓縮管理層級，精簡機構(gòu)人員。三是整合集中資源，做強做優(yōu)主業(yè)。四是以創(chuàng)新促健體，發(fā)展新經(jīng)濟。五是推進降本增效，提高運營效率。而在談及如何處置“僵尸企業(yè)”問題時，張喜武表示，初步考慮用三年時間完成處置345戶“僵尸企業(yè)”的任務(wù)。煤炭和鋼鐵的產(chǎn)量也想用兩年的時間壓縮產(chǎn)能10%。華泰證券(16.520,0.03,0.18%)研究所分析師宋雪濤在接受證券日報記者采訪時表示，目前來看，鋼鐵、煤炭、水泥等行業(yè)去產(chǎn)能已進入長周期拐點，需求量均已達到峰值水平。隨著穩(wěn)增長的刺激告一段落，預計在今年下半年，鋼鐵、煤炭行業(yè)產(chǎn)能將會大幅回落，去產(chǎn)能效果也將集中體現(xiàn)在今年下半年。國有企業(yè)深化改革的難點及對策的再認識近年來，國有企業(yè)對高管的監(jiān)控不到位、高管薪酬過高、技術(shù)創(chuàng)新動力不足、運營效率仍有較大空間等現(xiàn)象引起了社會各界的熱議及廣泛關(guān)注。為此，中共中央、國務(wù)院于2015年發(fā)布了關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見，力圖將國有企業(yè)改革引向深水區(qū)。現(xiàn)實中，當前國有企業(yè)改革仍面臨以下諸多難點，需要系統(tǒng)解決。新時期國有企業(yè)改革的難點1、有效管控與適度放權(quán)較難把控。國有企業(yè)是屬于全民的，因此有出資人代表予以監(jiān)管是必須的。而國有企業(yè)處于市場之中，又必須有一定靈活性?！肮堋迸c“放”之間本來就是一對矛盾的統(tǒng)一體，如何做到管而有度和放而有序就是當前面臨的難點問題。目前國有企業(yè)仍存在的高管行政化，高管貪腐頻發(fā)，決策鏈條冗長，內(nèi)部人一言堂等問題，這些皆源于“管”和“放”尚未達到最佳結(jié)合。2、行政化激勵與物資激勵較難結(jié)合。國有企業(yè)高管面臨著行政化激勵、物質(zhì)激勵等方式。行政化激勵方式主要指通過套用政府行政機關(guān)級別，以級別的升遷和崗位重要程度的變動等來激勵國有企業(yè)高管的方式。物資激勵方式主要指通過年薪、股權(quán)等激勵國有企業(yè)高管的方式。由于國有企業(yè)很多高管都是有身份和級別的官員，而這種通過行政級別升遷和崗位重要程度變動的激勵方式具有一定剛性，以至于國有企業(yè)染上了行政化頑疾。目前來看，行政級別升遷和崗位重要程度變動激勵導致的行為異化，以及物資激勵頗為豐厚引起社會廣泛詬病等現(xiàn)象并存。其中的原因就在于企業(yè)高管應(yīng)是風險型職業(yè)，其收入較高是因為要承擔較大的風險，而國有企業(yè)中的行政化高管享受了高薪，同時其級別卻相對穩(wěn)定。這就導致了國有企業(yè)高管的行為不能適應(yīng)企業(yè)發(fā)展的要求。3、國有企業(yè)的贏利屬性難以甄別。國有企業(yè)到底是贏利性的還是非贏利性其實有時難以區(qū)分，其原因就在于國有企業(yè)雖然定位在公益性、準公益性領(lǐng)域，但由于并未界定國有企業(yè)不能進入的領(lǐng)域，因此，國有企業(yè)進入了很多一般性的競爭性領(lǐng)域，如商業(yè)，房地產(chǎn)，酒店等。這就使得諸多國有企業(yè)在贏利性和非贏利性之間跨界經(jīng)營，兩者相互交融，難以分割。4、國有企業(yè)決策機制尚待完善。一方面，國有企業(yè)決策存在效率不高的現(xiàn)象。一些大的、有風險的決策，需要層層上報，決策時間冗長，有的甚至要各級政府辦公會通過。另一方面，由于治理結(jié)構(gòu)缺陷，董事會常常出現(xiàn)一言堂局面，獨立董事往往淪為“花瓶”，內(nèi)部人控制現(xiàn)象較為嚴重。5、國有企業(yè)的監(jiān)管難度較大。由于國有及其控股企業(yè)數(shù)量較多且資產(chǎn)量龐大，監(jiān)管跨度大及監(jiān)管鏈條長的局面就此形成，因此監(jiān)管起來就十分困難。再加之，國企監(jiān)管更多依賴于政府機構(gòu)，由于人員編制限制及監(jiān)督成本高昂，監(jiān)督難以到位。此情之下，一些國有企業(yè)出現(xiàn)了“跑冒滴漏”現(xiàn)象。6、績效考核不明確。由于國有企業(yè)經(jīng)營領(lǐng)域分布繁雜，既涉及公益性、準公益性領(lǐng)域，也有經(jīng)營性領(lǐng)域，跨越范圍較大，以至于考核指標流于大而化之的東西，難以量化。7、行政化思維制約了創(chuàng)新性發(fā)展的空間。由于國有企業(yè)有行政級別的高管占比較大且處于絕對支配地位，其既有的觀念和工作方式一定程度上影響著管理團隊敢冒風險且承擔責任的程度，這也會桎梏國有企業(yè)創(chuàng)新性發(fā)展。8、國有企業(yè)的退出機制尚待完善。20世紀末，中國進行了國有經(jīng)濟“有進有退”的改革，贏來后來的良好發(fā)展局面。國有企業(yè)作為市場經(jīng)濟主體，有其生命周期，當一些國有企業(yè)歷史使命完結(jié)或經(jīng)營中落敗，應(yīng)使其有效退出。目前，有些國資管理機構(gòu)控制的國有企業(yè)，由于諸多原因即便負債嚴重仍在苦苦支撐，難以有效退出。新時期國有企業(yè)改革攻堅的對策上述難點分析表明，國有企業(yè)改革進入了新的階段，即由做大做強向追求卓越轉(zhuǎn)變。因此，這就對國有企業(yè)的機制設(shè)計和治理水平提出了更高要求。下面對新時期國有企業(yè)改革做如下建議。1、逐步減少董事會中有行政級別的董事的比重，增大外部董事的比重。同時，提升董事進入的門檻，硬化董事的責任?？偨?jīng)理及以下的管理人員逐步實行市場化的聘用機制，使其逐步放棄行政級別。上述舉措有利于完善董事會決策機制，使決策更透明，并形成制衡機制。而且，這也將有利于進一步理清國有企業(yè)的決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的邊界，力爭做到權(quán)責明確。2、組織部門和國資管理部門應(yīng)協(xié)同選任董事會和監(jiān)事會關(guān)鍵崗位的人員，對這些人員可考慮給與相應(yīng)行政級別。這些政府選派的人員代表國資終極所有權(quán)主體行使出資人職權(quán)。同時，強化對有行政級別董事和監(jiān)事的考核。只有管住關(guān)鍵的少數(shù)，才能使國有企業(yè)的發(fā)展符合社會發(fā)展的內(nèi)在需要。3、采取行政化激勵與物質(zhì)激勵相結(jié)合的原則。對于有行政級別的官員給予級別提升和物資兩方面的激勵，但物質(zhì)激勵不宜太多。國有企業(yè)有行政級別的官員應(yīng)堅持少而精的原則，應(yīng)選擇具備一定素養(yǎng)和能力的精兵強將來擔當，并讓其有晉升的可能，以免出現(xiàn)“39歲”或“59歲”現(xiàn)象。其他高管采取年薪和期權(quán)激勵，按市場化標準予以激勵。4、對董事會的權(quán)、責、利應(yīng)予以明確，大部分決策權(quán)應(yīng)下放董事會，由各級政府來進行國有企業(yè)決策的事項應(yīng)少之又少。同時，對這些事關(guān)重大的事項，要限定各級政府做出判斷的時間，以提升決策效率。各級政府相關(guān)管理部門應(yīng)強化對董事長及有關(guān)董事的考核，明確其相應(yīng)責任。5、總經(jīng)理的選聘應(yīng)由董事會來主導，總經(jīng)理對董事會負責。董事會負責遴選總經(jīng)理，并制定考核方案對其進行考核。總經(jīng)理負責選定副總及其他管理人員，并對其進行管理。此舉既有利于理順董事會與經(jīng)理層之間的關(guān)系，也有利于理順總經(jīng)理與其副職之間的關(guān)系。6、對肩負公益性、準公益性職能的國有企業(yè)，應(yīng)限定其進入其他一般性競爭性領(lǐng)域，如進入房地產(chǎn)開發(fā)、飯店、酒店等領(lǐng)域。這有利于對國有企業(yè)進行分類管理，避免出現(xiàn)企業(yè)的商業(yè)性還是公益性屬性難以鑒定的局面，降低考核的難度。同時，也避免了國有企業(yè)與民營企業(yè)在一般性競爭領(lǐng)域的不必要競爭。7、對于已存在的多重屬性的國有企業(yè)，應(yīng)進行分層差異化管理。在母公司層面應(yīng)主要負責資本運營，集合多元考核目標。在子公司層面應(yīng)嚴格分類，公益性、準公益子公司不得進入一般性競爭領(lǐng)域。一般性競爭性領(lǐng)域的子公司進行多元化股權(quán)改造，逐步退出控股地位。8、對于不同屬性的國有企業(yè)，應(yīng)分類考核。對公益性、準公益性的國有企業(yè)，應(yīng)加強目標成本管理，狠抓“跑冒滴漏”。對商業(yè)性領(lǐng)域的國有企業(yè)，應(yīng)加大企業(yè)價值最大化考核的力度，力促與市場接軌。9、國有企業(yè)屬于全民，是公眾性企業(yè)，因此要加大監(jiān)管的力度。應(yīng)將社會審計與政府審計結(jié)合起來，每年由社會審計機構(gòu)出具審計報告，并對社會公開，同時政府審計也要2至3年進行一次。要提升社會審計機構(gòu)的門檻，社會審計機構(gòu)必須是有一定規(guī)模的合伙制企業(yè)，承擔連帶無限責任，放大其風險。10、激勵國有企業(yè)創(chuàng)新性發(fā)展。目前中國處于經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，即由速度規(guī)模型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)進，其間必然少不了創(chuàng)新的作用，作為“共和國長子”的國有企業(yè)責無旁貸。因此，要加大國有企業(yè)創(chuàng)新指標的考核，鼓勵國有企業(yè)進行機制創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新等。11、應(yīng)根據(jù)國家和地方經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整及產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的指引，各級政府應(yīng)建立國有企業(yè)退出援助基金，幫助那些應(yīng)該退出且有退出障礙的國有企業(yè)順利退出，避免出現(xiàn)較多的“僵尸企業(yè)”。如何才能解決中小企業(yè)融資難？有選擇性地開放存款市場，完善銀行業(yè)法律體系，讓多種信用工具和信用中介都能通過正常渠道參與信貸市場的發(fā)展和競爭，有助于形成對稱性、多層次的信貸市場體系，緩解中小企業(yè)融資難問題，從而促進經(jīng)濟穩(wěn)健發(fā)展。中小企業(yè)融資難，除了中小企業(yè)自身可能存在的財務(wù)不健全、經(jīng)營不穩(wěn)定、管理不規(guī)范等原因，一個重要原因是多層次銀行業(yè)體系和與之相配套的多層次信貸市場尚未建立起來。目前，國內(nèi)存款市場只向商業(yè)銀行開放，這既加大了商業(yè)銀行的壓力，也抑制了其他金融機構(gòu)的發(fā)展，難以滿足社會多樣化融資服務(wù)需求。商業(yè)銀行體系支撐的信貸市場與市場對信貸服務(wù)需求之間存在一定程度的不匹配，這集中表現(xiàn)為商業(yè)銀行存在信貸配給問題，會影響市場上信貸的可得性。主要是：利率型信貸配給問題，由于擔心提高利率時風險小的借款人會退出市場，剩下的都是高風險借款人，因而商業(yè)銀行往往會設(shè)定一個合意的利率區(qū)間，從而擠出愿意以更高利率獲得貸款的高風險借款群體；規(guī)模型信貸配給問題，銀行貸款具有一定的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，即信貸決策的相關(guān)成本不因貸款規(guī)模大小而變動，因此當信貸低于一定規(guī)模時，貸款收益甚至不能覆蓋信貸決策成本，商業(yè)銀行對發(fā)放小額貸款的積極性不高；在以抵押為基礎(chǔ)的信貸配給文化下，小微企業(yè)由于缺乏合格抵押品而難以獲得貸款；等等。信貸配給問題導致價格機制在一定程度上失靈，從而使單一的商業(yè)銀行信貸市場不能出清整個社會的信貸需求。在以間接融資為主體的融資格局短期內(nèi)難以改觀的現(xiàn)實背景下，解決中小企業(yè)融資難問題，應(yīng)該從商業(yè)銀行的資產(chǎn)方做文章，還是從整個銀行業(yè)體系的負債方或者說從完善銀行業(yè)體系的多層次性來做文章呢？顯然二者都很重要，但一個時期以來，從后者即開放和完善存款市場并據(jù)此構(gòu)建有層次的銀行業(yè)金融機構(gòu)體系、建立多層次的信貸市場方面考慮得比較少。商業(yè)銀行吸收公眾存款的社會外部性很強，面臨最嚴格的監(jiān)管，因而很難靈活滿足不同方面的信貸需求。如果能開放存款市場、引入更多存款工具，改變目前銀行業(yè)體系過于單一的狀況，支持其他銀行業(yè)金融機構(gòu)發(fā)展，就可以更好地滿足社會信貸需求。20世紀70年代后，美國由商業(yè)銀行主導的傳統(tǒng)信貸市場就發(fā)生過這種轉(zhuǎn)型。隨著信貸市場引入眾多具有融資功能的機構(gòu)，商業(yè)銀行在信貸市場中的業(yè)務(wù)份額雖然逐步下降，但金融體系對社會信貸需求起到了更好的支撐作用。個人認為，有選擇性地開放存款市場，完善銀行業(yè)法律體系，讓多種信用工具和信用中介都能通過正常渠道參與信貸市場的發(fā)展和競爭，有助于形成對稱性、多層次的信貸市場體系，緩解中小企業(yè)融資難問題，從而促進經(jīng)濟穩(wěn)健發(fā)展。具體而言，可以考慮在以下三方面作出嘗試。開放大額存款市場，支持多層次銀行業(yè)金融機構(gòu)發(fā)展。當前，我國具備了開放大額存款市場的條件。一是構(gòu)建了存款保險制度，50萬元以下的小額存款獲得了兌付保證。二是存款利率上限已經(jīng)放開，對大額存款可以支付更高的利率。三是我國民眾有保本保息產(chǎn)品的投資偏好，大額存款可以對接一部分市場需求和投資者偏好。開放大額存款市場，可以豐富存款市場工具，支持財務(wù)公司、金融租賃公司、汽車金融公司和消費金融公司等信貸需求旺盛但資金來源有限的存款類金融公司發(fā)展，滿足多方面的社會信貸需求。加快包容性法律制度供給，加強銀行業(yè)立法相關(guān)問題研究，在法律層面推動多層次銀行業(yè)體系的構(gòu)建。長期以來，我們只有一部商業(yè)銀行法，對于其他存款類機構(gòu)則沒有完善的立法。從單一的商業(yè)銀行為主的體系發(fā)展成為多層次的銀行業(yè)體系，需要對銀行業(yè)進行立法層面的界定和分類?？山梃b國際上對不同類型銀行分類監(jiān)管的思路，明確對非商業(yè)銀行存款類金融公司的立法和監(jiān)管。如果開放大額存款市場，