關于國有資產管理體制改革探討(doc 14頁).doc

內容提要本文認為：研究國有資產管理體制的改革問題，應立足于社會主義市場經濟體制和現(xiàn)代企業(yè)制度對國有資產監(jiān)管、運營體制的客觀要求；應盡快將管理國有經濟和國有資產的觀念和方式，從管理國有企業(yè)轉向管理國有資產；實行國有資產全民所有，中央、地方兩級初始代理，國有資產經營機構授權經營，對國有獨資和國有控股企業(yè)建立國有資產出資人制度和產權代表制度。作者簡介韓小明，1953年生。北京，中國人民大學經濟學院教授。郵政編碼：100872。國有資產監(jiān)管、運營體制是經濟體制的重要組成部分，也是我國建立社會主義市場經濟體制的重要內容之一。隨著我國經濟體制改革的不斷深化，建立現(xiàn)代企業(yè)制度、改革行業(yè)管理體制、轉變政府職能和改革政府機構，都在不同程度上涉及國有資產監(jiān)管、運營體制問題。80年代中期以前，與我國當時的經濟體制和企業(yè)制度相適應的國有資產管理體制是有效率的。只是在80年代中期以后，隨著我國經濟體制和企業(yè)制度開始向市場經濟轉軌，原有的國有資產管理體制無法適應變化了的經濟體制和企業(yè)制度，才產生了諸如國有產權主體缺位、國有資產存量凝滯、部分國有資產流失等問題。我們研究國有資產管理體制的改革問題，基本的立足點和方法論，是基于社會主義市場經濟體制和現(xiàn)代企業(yè)制度對國有資產監(jiān)管、運營體制的客觀要求，而不是原有國有資產管理體制本身存在的弊病。在社會主義市場經濟中，國有資產監(jiān)管、運營體制應該具有什么樣的地位和作用，是決定其基本框架和運作機制的基礎。為此，黨的十五屆四中全會在中共中央關于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定中明確指出：要按照國家所有、分級管理、授權經營、分工監(jiān)督的原則，逐步建立國有資產管理、監(jiān)督、營運體系和機制，建立與健全嚴格的責任制度。國務院代表國家統(tǒng)一行使國有資產所有權，中央和地方政府分級管理國有資產，授權大型企業(yè)、企業(yè)集團和控股公司經營國有資產。一、國有資產監(jiān)管、運營體制的定位國有資產是以國家作為出資者而形成的、并在法律上得以確認的公有資產，在實踐中，它既可以實物（物品、貨幣等）的形式存在，也可以權益（產權）的形式存在。我國現(xiàn)存的國有資產大體可以分為兩類：按照目前實踐中約定俗成的稱謂，一類是經營性國有資產，另一類是非經營性國有資產。其實質區(qū)別在于：前者是資本類（要求價值增值）的國有資產，后者是非資本類（不要求價值增值）的國有資產。在不同的經濟體制下，這兩類國有資產的界定是有所不同的。從深化國有企業(yè)改革的角度涉及的國有資產，主要是經營性的國有資產。國有資產監(jiān)管、運營體制是國有資產的管理、監(jiān)督、運營的制度化形式，它涉及國有資產的監(jiān)管、運營主體，作為監(jiān)管、運營對象的國有資產的界定，以及監(jiān)管、運營國有資產的方式和與之相適應的組織制度等諸多方面的內容。在不同的經濟體制下，由于管理國有資產的類型和方式不同，因而，國有資產的管理、監(jiān)督、運營主體和與之相適應的組織制度、管理制度也會有所不同。在計劃經濟體制下，國有經濟是以國有企業(yè)為載體的，經營性國有資產的主要意義在于它的實物存在形式，因此，這時的國有資產管理，必須通過對國有企業(yè)的管理來實現(xiàn)，并且以實物管理和資產調撥作為基本的管理、運營方式。在這種體制下，國有資產的管理、運營主體必然是包括企業(yè)主管部門在內的政府各有關部門，并形成與之相適應的組織制度（政府機構設置和相應的政企關系）和管理制度。在社會主義市場經濟體制下，由于政企分開和企業(yè)出資主體的多元化，國有經濟的載體勢必要由國有企業(yè)變?yōu)閲挟a權，經營性國有資產的主要意義，也由它的實物存在形式變?yōu)閲匈Y產出資者的權益，因此，這時的國有資產管理，只能通過監(jiān)管和運營國有產權來實現(xiàn)；國有資產監(jiān)管和運營的基本方式，也必然由計劃經濟體制下的實物管理和資產調撥，轉變?yōu)閷挟a權的管理和交易。在這種體制下，國有資產監(jiān)管、運營主體和與之相適應的組織制度和管理制度，必然要發(fā)生相應的變化。理解和適應國有資產監(jiān)管、運營體制的基本功能，是作為確保實現(xiàn)國有經濟運行目標的途徑和手段。由于國有經濟在國民經濟中的地位和作用不同，國有資產監(jiān)管、運營體制的基本功能可以分解這種變化，是建立與社會主義市場經濟相適應的國有資產監(jiān)管、運營體制的重要條件之一。為具有不同地位的三重功能：一是確保實現(xiàn)保障公共產品和私人不愿投資的非公共產品供給的目標，二是確保實現(xiàn)國有經濟發(fā)揮主導作用的目標，三是確保實現(xiàn)國有資產增值的目標。在這里尤其需要澄清的問題是，我們必須超越國有經濟的存在是社會主義基本制度的特征和國有經濟的存在只是為了保證公共產品和私人不愿投資的非公共產品供給的需要這樣國有經濟在我國國民經濟中仍會占有較大的比重，基于這兩個方面的特點，決定了我國在社一些傳統(tǒng)的理論和觀念，重新認識國有經濟在現(xiàn)代市場經濟中的作用問題。就我國現(xiàn)階段國民經濟的狀況而言，一方面是疊加二元結構的格局；另一方面，在今后一個較長的時期里，會主義市場經濟體制下的國有資產監(jiān)管、運營體制，必須同時具備上述三重功能，并且將確保實現(xiàn)國有經濟發(fā)揮主導作用的功能置于首位。這也是我們設計現(xiàn)階段我國國有資產監(jiān)管、運營體制基本框架時的立足點。二、國有資產監(jiān)管、運營體制的基本框架國有資產監(jiān)管、運營體制的基本框架，是實踐中國有資產管理體制的理論模型，也是國有資產管理運營體制改革的理論基礎。在這里，我們僅以計劃經濟體制下國有資產監(jiān)管、運營體制的基本框架作為已知前提，重點闡述社會主義市場經濟中國有資產監(jiān)管、運營體制基本框架區(qū)別于計劃體制的主要特點。（一）國有資產所有權的代理模式在社會主義市場經濟中，全體勞動者是國有資產惟一的所有權主體。由于全體勞動者不可能直接行使國有資產的所有權，更不可能直接管理和運營國有資產，因而必須將其所有權委托給政府代理（我們稱之為國有資產所有權的初始委托代理關系）。從這個意義上說，我國的人民代表大會在與政府之間的關系中，已經包含了這種國有資產所有權的初始委托代理關系，并由此決定了代理國有資產的所有權，是政府在社會主義市場經濟中主要的經濟職能之一。從理論上講，可供選擇的國有資產所有權初始委托代理模式，至少有四種可能：一是將國內全部國有資產的所有權只委托中央政府代理，地方政府不具有代理國有資產所有權的職能；二是將國內全部國有資產的所有權，由中央政府作為初始代理者，再由中央政府將其中地方性國有資產的所有權，委托地方政府代理（國有資產所有權的二級代理）；三是由中央政府和地方政府分別作為全國性國有資產所有權和地方性國有資產所有權的初始代理者；四是將國內全部國有資產只委托地方政府代理，中央政府不具有代理國有資產所有權的職能。鑒于目前我國的全國性國有資產與地方性國有資產相對獨立的形成過程和中央、地方兩級政府經濟利益相對獨立的格局，在設計現(xiàn)階段我國的國有資產監(jiān)管、運營體制時，只能選擇由中央政府作為全國性國有資產所有權的初始代理者，由省級地方政府作為地方性國有資產所有權的初始代理者，并分別對同級人民代表大會負責的模式。（二）三個分離的原則在明確了國有資產所有權的初始代理者，并界定了中央政府和地方政府各自所代理所有權的國有資產范圍的基礎上，應該按照三個分離的原則，構建國有資產監(jiān)管、運營體制的基本框架。即在政府機構的設置上，必須使政府代理國有資產所有權職能的機構與政府執(zhí)行社會經濟管理職能的機構分離；在國有資產的監(jiān)管與運營方面，必須實行政（監(jiān)管）企（運營）分離；在國有資產的運營中，必須實行資本經營與生產經營的分離。在政府機構的設置上實行政府代理國有資產所有權職能的機構與政府執(zhí)行社會經濟管理職能的機構分離，其原因主要有三個方面：首先，政府的國有資產所有權代理職能只涉及國有經濟，其政策基礎是國有權益的最大化；而政府執(zhí)行社會經濟管理職能，是面向全社會的各種經濟成分，其政策基礎是社會利益的最大化。在國有經濟不能覆蓋整個國民經濟的情況下，國有權益的最大化并不能等同于社會利益的最大化。如果將政府執(zhí)行上述兩種職能的機構合為一體，就很難保證不同經濟成分之間的政策平等和公平競爭。其次，在計劃經濟體制下，政府不僅是社會經濟的宏觀管理者，同時也是國有企業(yè)的微觀決策者，通過政府的綜合經濟部門和企業(yè)主管部門與國有企業(yè)之間的行政隸屬關系，實施對企業(yè)國有資產的管理職能，一則可以借助行政手段進行國有資產管理，二則可以減少機構設置。而在市場經濟體制下，政府不再充當國有企業(yè)微觀決策者的角色，政企之間的行政關系已為國有資產的產權關系所取代，因而也必然要求上述兩類政府機構分離。最后，政府代理國有資產所有權職能與執(zhí)行社會經濟管理職能，是兩類完全不同的經濟活動。在計劃經濟體制下，由于代理國有資產所有權職能被簡化為單純的資產管理，因而尚有可能由政府的社會經濟管理機構兼管。而在市場經濟體制下，代理國有資產所有權的職能包含了管理、監(jiān)督和運營等多方面的內容和相應的制度安排，已不可能再由政府的社會經濟管理部門兼管。為此，在社會主義市場經濟中，政府除了應有履行其社會經濟管理職能的發(fā)展規(guī)劃部門、宏觀調控部門和社會保障部門之外，還應有履行代理國有資產所有權職能的部門。在國有資產的監(jiān)管和運營中，實行政（監(jiān)管）企（運營）分離的原則，首先是因為國有資產所有權的初始代理者只能是政府（包括中央政府和地方政府），但國有資產的運營又是一種經營性活動。如果由政府機構直接進行國有資產的經營，則會由于政府機構自身運作的許多非經濟性特點和目標，使得國有資產的經營行為非經濟化。其次，由于全民只能將國有資產的所有權委托給政府代理，而全民實際上很難有效地監(jiān)督政府的經濟行為。因此，如果由政府代理國有資產所有權的機構直接進行國有資產的經營，則意味著國有資產的經營難以受到有效的監(jiān)督，難以形成有效的國有資產經營的經濟責任制。實現(xiàn)國有資產的監(jiān)管與經營的分離，就是在不改變政府代理國有資產所有權的情況下，由政府代理國有資產所有權的機構，作為國有資產經營活動的監(jiān)管主體，由其授權的國有資產經營主體作為國有資產的資本經營主體。前者作為政府機構，承接國有資產所有權的初始代理職能，并作為授權主體，授權后者經營授權范圍內的國有資產，同時對后者的國有資產經營活動進行監(jiān)督。而后者作為企業(yè)性的國有資產授權經營主體，對國有資產進行企業(yè)化經營。這樣，不僅解決了國有資產經營主體和經營目標的企業(yè)化問題，而且在一定程度上解決了對國有資產運營主體的有效監(jiān)督問題。在國有資產的經營活動中，實行資本經營與生產經營的分離，是因為在現(xiàn)代企業(yè)制度下，資本經營與生產經營所依托的權力基礎不同。資本經營是通過產權的交易獲利的經濟活動，它是與出資者所有權相聯(lián)系的經營方式。而生產經營是通過提供某種產品或服務而獲利的經濟活動，它是與法人財產權相聯(lián)系的經營方式。資本經營與生產經營的分離，是企業(yè)資產的所有權與法人財產權相分離的具體體現(xiàn)，它明確地界定了國有資產的授權經營主體作為出資者與生產經營性企業(yè)作為法人財產權主體的產權關系和職能范圍。它是在明確了國有資產出資人的情況下，現(xiàn)代企業(yè)制度給定的企業(yè)出資者與企業(yè)經營者之間關系的具體體現(xiàn)。實際上，這三個分離的原則，是與社會主義市場經濟相適應的國有資產監(jiān)管、運營體制，是區(qū)別于與計劃經濟相適應的國有資產管理體制最明顯的特征之一。而建立與社會主義市場經濟相適應的國有資產監(jiān)管、運營體制的過程，同時也就是這三個分離原則的實現(xiàn)過程。（三）不同層級之間的關系在國有資產的監(jiān)管、運營體制中，不同層級之間的聯(lián)系不再是行政性的，而是產權性的。其制度化形式，就是國有資產的出資人制度和產權代表制度。目前，國有資產的出資人制度和產權代表制度雖已付諸實踐，但其規(guī)范并不明確。國有資產出資人制度的核心內容，是確定誰是企業(yè)的國有資產出資者。在國有資產的管理、運營體制中，它涉及兩個層級的關系：一是政府的國有資產所有權代理機構，作為國有資產授權經營主體的出資者，與國有資產授權經營主體之間的關系；二是國有資產授權經營主體，作為其出資企業(yè)的出資者，與其出資企業(yè)之間的關系。由于這兩個層級的出資者和承資者的不同，因而它們之間關系的內容也有所不同。在前一個層級的關系中，雖然包含著出資者對承資者的資金投入，但它是一種政企關系。而且，在這種關系的基礎上，還會進一步衍生出出資者對承資者的資本經營授權。而在后一個層級的關系中，出資者對承資者的資金投入，是純粹的企業(yè)行為，二者之間是企業(yè)與企業(yè)的關系。而且，在這種關系的基礎上，不可能衍生出出資者對承資者的資本經營授權。同時，按照中華人民共和國公司法的規(guī)定，在前一個層級關系中的承資者（國有資產授權經營主體），其財產組織形式必須是國有獨資的，而在后一個層級關系中的承資者（國有企業(yè)或國有控股企業(yè)），其產權主體可以是多元化的。產權代表制度是企業(yè)的出資者對其出資企業(yè)實施影響和予以監(jiān)督的制度安排。在國有資產的管理、運營體制中，產權代表由出資者委派，在承資企業(yè)中代表出資者的利益，并對出資者負責。由出資者委派的產權代表，主要有三種類型：一是向承資企業(yè)派出的董事會成員；二是向承資企業(yè)派出的監(jiān)事會成員；三是向承資企業(yè)派出的財務總監(jiān)。這三種類型的產權代表在責任方面有所不同：出資者委派的董事會成員，通過在董事會中的表決權，體現(xiàn)出資者的意志；出資者委派的監(jiān)事會成員，通過對承資企業(yè)董事會的決策活動和經理班子的經營管理活動的監(jiān)督，保障出資者的利益；出資者委派的財務總監(jiān)，作為出資者的財務代表，專項監(jiān)管承資企業(yè)的財務活動。綜上所述，與社會主義市場經濟相適應的國有資產監(jiān)管、運營體制的基本框架可以概括為：國有資產全民所有，中央、地方兩級政府初始代理，國有資產經營機構授權經營，對國有獨資和國有控股企業(yè)建立國有資產出資人制度和產權代表制度。三、國有資產監(jiān)管、運營體制模式的選擇就我國國有資產管理體制改革的整體情況而言，中央政府的國有資產管理體制改革落后于地方政府；大部分省區(qū)的國有資產管理體制改革，落后于以深圳、上海為代表的少數(shù)大城市。概括我國國有資產管理體制改革實踐中的具體做法，大體上可以歸結為三種具有代表性的模式：（1）深圳、上海最先試行并持續(xù)至今的深滬模式，即國有資產管理委員會、國有資產經營公司和國有資產控股、參股企業(yè)三個層次的國有資產管理體制。（2）國內其他地區(qū)和19941998年中央政府所采取的一體兩翼模式，即以財政部門為主體，國有資產管理局和稅務局作為其兩翼隸屬于財政部門。（3）1998年國務院機構改革后形成的98模式，即將國有資產的出資者所有權分由不同的政府部門行使，取消專司國有資產所有權代理職能的機構；直接由行使國有資產出資者所有權的有關政府機構，分別管理國有企業(yè)的資產和主要經營者，直接對企業(yè)的經濟活動進行監(jiān)督，不設立獨立的國有資產經營機構；通過政府機構直接管理國有企業(yè)或國有控股企業(yè)的方式，管理這些企業(yè)中的國有資產。從深滬模式、一體兩翼模式和98模式運作的情況來看，一體兩翼模式具有明顯的過渡性和暫時性，而深滬模式和98模式則代表了一體兩翼模式的兩個不同的演變趨勢，而且，在一些市場經濟國家，也采取了類似98模式的國有資產管理體制。從這個意義上說，建立與社會主義市場經濟相適應的國有資產監(jiān)管、運營體制，必須在深滬模式和98模式之間做出選擇。（一）能否選擇98模式從前面對深滬模式和98模式的比較中，我們已經看到前者更具市場經濟的特征，而后者更具計劃經濟的特征。但是，從部分市場經濟國家的國有資產管理體制的狀況看，卻有許多類似于98模式的情況。從這個意義上說，98模式盡管具有明顯的計劃經濟特征，但它同樣可以有效地運行于市場經濟之中。這或許也就是98模式可能作為社會主義市場經濟體制下的一種選擇的主要原因。我們在分析傳統(tǒng)計劃經濟體制存在的問題時已經認識到，如果國有企業(yè)的數(shù)量不多，政府是有可能管好企業(yè)的；如果國有企業(yè)主要集中在公共部門和自然壟斷的部門，它們也的確應該由政府管理；如果國有經濟的比重較小，亦無需它在國民經濟的發(fā)展中發(fā)揮主導作用，政府的確不需要為管理國有資產和國有企業(yè)設立專門的機構，也無需將代理國有資產所有權職能的機構與管理社會經濟職能的機構分設。我們知道，現(xiàn)在許多發(fā)達的市場經濟國家，國有企業(yè)的數(shù)量并不多，而且主要集中在公共部門和自然壟斷的部門；國有經濟的比重都比較小，而且并不指望國有經濟在國民經濟的發(fā)展中發(fā)揮主導作用。這種狀況，恰好滿足了類似98模式的國有資產管理體制能夠降低政府成本和有效運行的基本條件。因此，在這些市場經濟國家中采取這種具有明顯計劃經濟特征的國有資產管理體制，也就不足為怪了。如果預期我國的國有經濟在短期內也減少到那些發(fā)達市場經濟國家的水平，并且只保留在公共部門和自然壟斷的部門，同時也不指望國有經濟在國民經濟的發(fā)展中發(fā)揮主導作用，那么，選擇98模式是完全可行的。但是，從我國現(xiàn)階段經濟發(fā)展的客觀要求來看，國有經濟還要在國民經濟的發(fā)展中發(fā)揮主導作用，國有資產在社會總資產中所占的比重還較大，因此，很難在全國范圍內推行98模式。如果預期我國中央政府所屬的國有經濟還要大幅度縮減，因而主要依靠地方的國有經濟在國民經濟的發(fā)展中發(fā)揮主導作用，那么，目前中央政府采取的98模式則是適當?shù)?。但問題在于，各地方國有經濟的并立和地方利益動機，在短期內很難發(fā)揮符合整個國民經濟發(fā)展要求的協(xié)調作用，因而會極大地弱化國有經濟在國民經濟發(fā)展中的主導作用?；谏鲜龇治?，我們認為，目前中央政府所采取的這種模式，應該只是在政府機構改革和向符合社會主義市場經濟要求的國有資產監(jiān)管、運營體制過渡的過程中，基于避免久持不下的部門利益沖突和撤并部門相互攀比的權宜之舉。而且，從1998年國務院機構改革之前國家國有資產管理局的情況來看，其已有的運作機制和所處環(huán)境，也很難將其直接改造成能夠適應社會主義市場經濟要求的國有資產監(jiān)管、運營體制中的國有資產監(jiān)管主體。因此，撤銷原有的機構，重新塑造國有資產監(jiān)管主體也是必要的。只是不應將98模式固定化，更不應在地方政府的機構改革中全面推行。（二）改進和完善深滬模式第一，目前深滬模式中的國有資產管理委員會，仍是一種帶有過渡性質的形式。從它的組成人員來看，一方面遷就了現(xiàn)行的政府機構中多部門行使國有資產所有權的狀況；另一方面，在當前的政府機構改革中，并沒有明確的定位。第二，在深滬模式中，適當?shù)膰匈Y產授權經營主體與科學的委托代理監(jiān)督機制，是具有關鍵意義的環(huán)節(jié)。但在目前的實踐中，一方面對國有資產授權經營主體的看法存在較大的分歧；另一方面，對于各級政府部門對國有資產的監(jiān)管必須從管理企業(yè)轉變?yōu)楣芾懋a權的問題，大家遠未達成共識。第三，在目前的深滬模式中，由于大部分國有資產出資的企業(yè)，并未真正按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求進行改制，國有資產的出資人制度、產權代表制度和法人治理結構尚不健全，也不規(guī)范，使得國有資產授權經營主體與其出資企業(yè)之間的產權關系，責任和利益的界定都尚不清晰，甚至在一定程度上沿用著行政管理的手段，延續(xù)著行政上下級之間的關系。這種狀況，對于深滬模式的健康發(fā)展是極為不利的。第四，深滬模式在實踐中，從省級地方政府和若干原計劃單列市，延伸到了區(qū)縣級的地方政府，而且是國有資產的監(jiān)管與運營合一，是否有這個必要，尚需進一步研究。（三）有關的政策建議基于上述的實踐經驗總結和理論模式分析，結合我國現(xiàn)階段社會主義市場經濟的發(fā)展趨勢，就有關國有資產監(jiān)管、運營體制的問題，提出一些具體的政策建議：第一，認真學習黨的十五屆四中全會作出的中共中央關于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定的有關內容和今年以來江澤民同志關于深化國有企業(yè)改革的講話精神，盡快將管理國有經濟和國有資產的觀念和方式，從管理國有企業(yè)轉變?yōu)楣芾韲挟a權，并將其貫徹到目前的政府機構改革和政企脫鉤的指導思想中，并據(jù)此調整國務院和省級地方政府的機構設置和職能界定方案。第二，在國務院和各省級地方政府，組建常設的國有資產管理委員會，作為政府專門管理經營性國有資產的部門，它與各級政府的財政部門平級。該委員會在政府內部，直接對總理或省長負責；作為政府的國有資產監(jiān)管部門和國有資產經營預算管理部門，它代表政府向同級人大常委會提交年度工作報告，并接受同級人大常委會的監(jiān)督和質詢，其運作程序與財政部門相同。第三，各級國有資產管理委員會主要由四部分職能機構組成：國有資產政策法規(guī)制定機構、國有資產經營預算編制管理機構、國有資產經營狀況考核監(jiān)督機構、國有產權代表選擇和任免機構。因此，應將目前已劃歸財政部、經貿委、人事部、稽查特派員公署的有關職能和機構，按照產權管理的要求進行重新整合，并納入各級國有資產管理委員會。第四，按照目前國有資產的實際管轄狀況，界定國務院國有資產管理