國外公共服務(wù)市場化的實(shí)踐與啟示.doc

國外公共服務(wù)市場化的實(shí)踐與啟示【摘要】公共服務(wù)市場化是西方國家新公共管理運(yùn)動(dòng)的主題，也為后來的新公共服務(wù)所承繼。國外公共服務(wù)市場化的動(dòng)因主要源于政府自身的信任危機(jī)與財(cái)政危機(jī)、私營部門的示范效應(yīng)、利益團(tuán)體的參與推動(dòng)以及公共管理新理論的推波助瀾。國外公共服務(wù)市場化主要采取了合同出租、公私合作、非國有化、用者付費(fèi)以及憑單制等實(shí)踐形式。國外公共服務(wù)市場化的實(shí)踐在創(chuàng)新政府管理體制，培育市場主體及其競爭機(jī)制，提升公共服務(wù)社會(huì)績效等方面提供了重要的借鑒與啟示?！娟P(guān)鍵詞】公共服務(wù)；市場化；啟示公共服務(wù)市場化是英美等國新公共管理運(yùn)動(dòng)的核心主題之一，也為后來的新公共服務(wù)所推崇。這引起世界各國的巨大興趣，在近年來的政府改革中爭相效仿，為公共服務(wù)市場化的發(fā)展與完善提供了堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。十七大以來，我國各級(jí)政府紛紛致力于構(gòu)建服務(wù)型政府，完善公共服務(wù)市場化是一個(gè)不可回避的課題。為此，深入研究國外公共服務(wù)市場化的動(dòng)因與實(shí)踐，特別是其借鑒與啟示，對于優(yōu)化我國公共服務(wù)市場化過程，完善政府公共服務(wù)的供給機(jī)制，構(gòu)建和諧社會(huì)具有重要指導(dǎo)作用和現(xiàn)實(shí)意義。一、國外公共服務(wù)市場化的動(dòng)因 國外公共服務(wù)市場化有效的緩解了各國政府供給能力有限和公共需求不斷增長的矛盾。誠然，任何形式的改革創(chuàng)新都離不開其驅(qū)動(dòng)力的推進(jìn)。公共服務(wù)市場化關(guān)涉到政府與市場、政府與社會(huì)、政府與企業(yè)關(guān)系的深層變革，其根本動(dòng)因來自于以下幾個(gè)方面：首先，政府危機(jī)迫使其尋求公共服務(wù)供給的新途徑。這種政府危機(jī)表現(xiàn)在財(cái)政赤字、管理失效、民意缺損等方面。二戰(zhàn)以后西方國家出現(xiàn)的政府?dāng)U張和經(jīng)濟(jì)滯脹，導(dǎo)致財(cái)政赤字累積日甚。在財(cái)政困境下，保證公共服務(wù)的有效供給便需要探索新的方法。西方國家過度官僚化的弊端所導(dǎo)致的管理失調(diào)、官僚主義和效率低下已經(jīng)嚴(yán)重地阻礙了公共服務(wù)的有效供給。公共部門以壟斷的方式和僵化的規(guī)則來履行對公共服務(wù)的供給，大批量地生產(chǎn)統(tǒng)一模式物品的能力有余，滿足個(gè)性化和多樣性公共需求的能力不足。傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給模式難以適應(yīng)迅速變化的公共需求，迫切需要進(jìn)行體制性變革。公共服務(wù)的缺失必然導(dǎo)致公眾對政府的信任危機(jī)。隨著民主化潮流的涌動(dòng)，普通民眾對公共服務(wù)表現(xiàn)出越來越強(qiáng)烈的參與意識(shí)，他們要求政府的政務(wù)公開、高效。為此，各國政府期待通過改善公共服務(wù)，來贏得民眾信任。其次，私營部門的壓力和示范效應(yīng)。私營部門為了在日趨激烈的競爭中求得生存和發(fā)展，在組織結(jié)構(gòu)、管理技術(shù)和方法等方面不斷創(chuàng)新，在經(jīng)濟(jì)、效率、質(zhì)量、服務(wù)水平等許多方面優(yōu)于公共部門。私營部門的革新精神和有效服務(wù)，無疑加深了公眾對高水平服務(wù)的認(rèn)識(shí)，進(jìn)而提高了對政府公共服務(wù)的期望值。這些都為公共部門改革公共服務(wù)提供了范例和動(dòng)力。再次，公共服務(wù)市場化得到各方利益團(tuán)體的推動(dòng)。市場化改變了公共服務(wù)的生產(chǎn)供給規(guī)則，其現(xiàn)實(shí)收益和預(yù)期收益能夠同時(shí)滿足制度供給者和需求者的利益要求。公共服務(wù)的市場化有利于政府開源節(jié)流，緩解財(cái)政矛盾，有效配置行政資源，最大限度地滿足公共需求以提升政府的公眾形象。非政府組織和私營部門可以通過市場化手段承接公共服務(wù)項(xiàng)目，獲取適當(dāng)合理的收益，實(shí)現(xiàn)組織的戰(zhàn)略且標(biāo)。社會(huì)公眾通過市場能夠得到多樣化的選擇機(jī)會(huì)，獲得更有效的公共服務(wù)，充分滿足個(gè)性化的需要。 此外，公共行政理論的進(jìn)展受到經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)新理論的巨大影響，為公共服務(wù)市場化提供了理論依據(jù)。例如公共選擇理論主張用市場力量來改善政府的功能，提高政府效率，更多地依賴市場機(jī)制來提供公共服務(wù)；代理理論的觀點(diǎn)直接影響到在公共服務(wù)市場化中合同的簽訂形式、代理人的選擇以及代理人的激勵(lì)等制度安排問題：交易成本理論則為選擇公共服務(wù)供給的最佳方式提供了理論指導(dǎo)。這些理論上對市場化的推波助瀾，為公共服務(wù)的改革實(shí)踐提供了明確的路徑導(dǎo)向。二、國外公共服務(wù)市場化的實(shí)踐 自20世紀(jì)70年代以來，英國、美國、新西蘭、澳大利亞等西方國家為了適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要以及擺脫財(cái)政困境、提高國際競爭力和政府行政效率，相繼掀起了政府公共服務(wù)市場化改革的熱潮。誠然，西方各國因其國情不同，政府公共服務(wù)市場化改革的內(nèi)容與方式也不盡相同。民營化大師E-S薩瓦斯曾把公共服務(wù)市場化歸納為政府服務(wù)、政府出售、政府間協(xié)議、合同承包、特許經(jīng)營、政府補(bǔ)助、憑單制、自由市場、志愿服務(wù)、自我服務(wù)等十種形式。 英美等國在探尋市場機(jī)制和公共職能有效結(jié)合的市場化改革實(shí)踐過程中，對于適合由政府和市場共同提供的公共物品或服務(wù)，形成了各具特色的多種市場化形式。具體地說，主要有以下幾種形式：第一，合同出租。合同出租是公共服務(wù)市場化最主要的形式。合同出租，又稱合同外包或合同承包，是指政府在不擴(kuò)大行政規(guī)模、不增加財(cái)政支出的情況下，以合同的形式，在公共領(lǐng)域引入市場機(jī)制，通過投標(biāo)者的競爭和履約行為，將原先政府壟斷的公共物品的生產(chǎn)、提供權(quán)轉(zhuǎn)讓給私營公司、非營利組織等機(jī)構(gòu)，而政府則以納稅人的稅收去購買承包商提供的公共服務(wù)并依據(jù)合同對其進(jìn)行監(jiān)管。國外的地方政府早在20世紀(jì)80年代初就開始嘗試公共服務(wù)合同承包。隨著公共服務(wù)市場化程度的加深，合同出租的適用范圍包括環(huán)境保護(hù)、公共設(shè)施維護(hù)、醫(yī)療救助、社會(huì)保障、精神保健、數(shù)據(jù)處理、選民登記、公共管理人員錄用、犯人的監(jiān)護(hù)管理、決策咨詢與政策設(shè)計(jì)、公共項(xiàng)目的論證與規(guī)劃、政策效力評(píng)價(jià)、項(xiàng)目影響評(píng)價(jià)、公共組織績效評(píng)估等諸多領(lǐng)域和方面。英國在80年代以來，先后頒布了一批教育、健康等方面的法律文件，對公共服務(wù)的競爭性合同承包做出了多方面的規(guī)定，并不斷擴(kuò)大其范圍。美國公共服務(wù)的合同出租也較為突出。1992年美國用于政府采購的開支占財(cái)政開支的1/6，達(dá)2100億美元，環(huán)保署、宇航局幾乎把所有的工作都交承包商來完成。據(jù)1996年的資料，美國地方政府（特別是市政府）把能夠承包出去的公共服務(wù)（約為100余種）全部進(jìn)行合同出租，有力地提高了經(jīng)濟(jì)自由化、刺激了競爭與私有化31。此外，合同出租在當(dāng)今西方國家行政改革實(shí)踐中占有不同的比重。以信息系統(tǒng)（特指信息技術(shù)的設(shè)計(jì)、開發(fā)、運(yùn)作和維持）為例，該項(xiàng)服務(wù)的合同出租在西方國家已很普遍，美國占50%，法國占25%，澳大利亞占24%，瑞典占16%。合同出租在英國、美國的發(fā)展最為典型。公共服務(wù)的合同出租，擴(kuò)大了政府供給公共服務(wù)的財(cái)源以及技術(shù)力量，降低了成本，提高了效率以及顧客的滿意度。從各種數(shù)據(jù)來看，合同出租比政府直接供給降低成本約20-30%。應(yīng)該指出的是，合同出租為權(quán)力尋租提供了腐敗的溫床。同時(shí)，政府監(jiān)督承包商執(zhí)行合同的交易成本上漲也是個(gè)令人棘手的問題。第二，公私合作。公私合作是政府以特許或其它的形式吸引中標(biāo)的私營公司參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或提供某項(xiàng)服務(wù)，而不需要以納稅人的稅收去購買私營公司提供的服務(wù)。在政府的規(guī)制下，私營公司通過面向消費(fèi)者的價(jià)格機(jī)制來實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)，既能有效借社會(huì)資源提供公共服務(wù)，又能借價(jià)格機(jī)制反映消者者需求。公私合作通常包括特許經(jīng)營和共同生產(chǎn)兩種方式。特許經(jīng)營是指政府通過出讓一定期限經(jīng)營權(quán)的形式吸引私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或提供公共服務(wù)，私人部門通過向使用者收費(fèi)來追求投資回報(bào)，政府保留價(jià)格核準(zhǔn)杈。這種方式特別適合可收費(fèi)物品的提供，如自來水、天然氣、電信服務(wù)等。共同生產(chǎn)是指政府部門與企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、非政府組織形成項(xiàng)目性的單一的或多元的伙伴系，相互在資源上取長補(bǔ)短，共同推進(jìn)公共事務(wù)，其中包括一定比例是志愿服務(wù)或自我服務(wù)。比如，民眾配合政府清理城市垃圾，安裝警報(bào)器預(yù)防火災(zāi)，構(gòu)建基層社會(huì)治安的防御體系等，就屬于此類性質(zhì)。例如美國明尼蘇達(dá)州州府圣保羅市，政府與房地產(chǎn)開發(fā)公司、銀行、基金會(huì)、保險(xiǎn)公司等形成多元伙伴關(guān)系，先后達(dá)成一攬子合作協(xié)議，籌集巨額資金，大規(guī)模的開發(fā)破落街區(qū)。因此，各國都熱衷于在公路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，建立公私合作伙伴關(guān)系。第三，非國有化。非國有化，又稱私有化或民營化，是公共服務(wù)社會(huì)化最早采取的措施。雖然對民營化的概念界定不一，但核心是“更多地依靠民間機(jī)構(gòu)，更少依賴政府來滿足公眾的需要”，即把原來屬于國有的部分公共企業(yè)和公用事業(yè)以市場化方式轉(zhuǎn)給私人經(jīng)營。政府失敗的原因在于公共服務(wù)部門運(yùn)轉(zhuǎn)的呆滯性和政府服務(wù)的不可標(biāo)價(jià)性，可以對其進(jìn)行公司化改造，按照私人部門的方式進(jìn)行運(yùn)營，或者通過轉(zhuǎn)讓股份或招標(biāo)向一些穩(wěn)定的股東出讓部分資產(chǎn)，面向雇員出讓股份等方式實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)部門的重新私有化，提高工作效率。英國是最早采用私有化這一作法的國家。英國在上世紀(jì)80年代初的私有化浪潮中，為了提高公共服務(wù)的運(yùn)營效率，大力推行公共服務(wù)私有化經(jīng)營。政府由直接提供服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橛蓢鵂I企業(yè)或私營企業(yè)提供，鐵路、航空、城市公共交通、電力、煤氣、自來水等公共服務(wù)業(yè)都先后實(shí)行了私有化。新西蘭則被人們視為改革最為迅猛、系統(tǒng)、全面和激進(jìn)的國家，特別是它對政府公共服務(wù)職能的公司化與市場化改革，因其深度、廣度、持續(xù)時(shí)間和成效而被許多西方國家奉為典范。新西蘭政府公共服務(wù)市場化的一般原則是：凡是可以由私營部門和非政府組織履行得更好的任務(wù)不應(yīng)繼續(xù)保留在公共部門內(nèi)，公共部門一切商業(yè)性質(zhì)的活動(dòng)應(yīng)按照私營企業(yè)的方式組織運(yùn)行。1986年，新西蘭頒布了國有企業(yè)法，為私有化提供了法律框架，為國有公司確定了目標(biāo)、激勵(lì)機(jī)制和運(yùn)營環(huán)境。新西蘭私有化的具體做法包括：公司化改組即將從事商業(yè)性活動(dòng)的政府部門改組成公司：轉(zhuǎn)讓股份，即通過上市公開定價(jià)出售股份：私人購進(jìn)，即將國有企業(yè)直接出售給私人公司：員工內(nèi)部消化，即采用固定優(yōu)惠價(jià)格將股份出售給本企業(yè)員工，使職工成為企業(yè)的股東；招標(biāo)售股，即以銀行為依托在股票市場上進(jìn)行。新西蘭的公司化和私有化取得了顯著成效，政府增加了財(cái)政收入，減少了管理困難。私有化后企業(yè)能夠在資本市場上獲得資金，改善了生產(chǎn)條件，改變了過去對政府投資的依賴。第四，用者付費(fèi)制。實(shí)行用者付費(fèi)制的主旨在于通過用者付費(fèi)，把價(jià)格機(jī)制引入到公共服務(wù)領(lǐng)域。它包括三個(gè)方面的收費(fèi)行為：一是提供公共服務(wù)的政府或私營部門向消費(fèi)公共服務(wù)的公眾收費(fèi)：二是政府雇傭或付費(fèi)給其他政府以提供服務(wù)：三是政府付費(fèi)給提供公共服務(wù)的非政府部門。消費(fèi)者在使用政府提供的服務(wù)時(shí)必須向政府支付賴以收回成本的費(fèi)用。消費(fèi)者的適量交費(fèi)，能弱化公共服務(wù)的內(nèi)在膨脹。該項(xiàng)措施適用于具有消費(fèi)可分性，使用者可以自由選擇服務(wù)，并且成本能夠通過價(jià)格機(jī)制部分回收的準(zhǔn)公共物品供給領(lǐng)域。據(jù)統(tǒng)計(jì)，大概有一半以上的公共服務(wù)可以采用付費(fèi)的方式。用者付費(fèi)制具有四大優(yōu)點(diǎn)：一是它能夠消除因免費(fèi)提供公共服務(wù)而導(dǎo)致的對資源的不合理配置和浪費(fèi)現(xiàn)象：二是由直接受益者支付成本，可以體現(xiàn)社會(huì)公平：三是，付費(fèi)制以成本為基礎(chǔ)，可以激勵(lì)私營企業(yè)以較低的價(jià)格提供公共服務(wù)；四是，實(shí)行付費(fèi)制，可以增加政府的財(cái)政收入。有鑒于此，國外在公用事業(yè)、垃圾收集、廢水和污水處理、娛樂設(shè)施、公園、保健服務(wù)、特殊事項(xiàng)上的警察服務(wù)、樓房檢查、住宅區(qū)服務(wù)等領(lǐng)域和方面，廣泛推行用者付費(fèi)制。美國各級(jí)政府都普遍采取了用者付費(fèi)制，其中地方政府占其預(yù)算的25%0因此，美國政府全面市場化改革的基本取向是“政府職能的市場化，政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活管制的放松?！钡谖澹瑧{單制。憑單制就是政府部門給予有資格消費(fèi)某種服務(wù)的個(gè)體發(fā)放優(yōu)惠券，有資格接受憑單的個(gè)體在政府指定的公共服務(wù)供給組織中消費(fèi)其手中的憑單，然后政府用現(xiàn)金兌換各組織接收的憑單。憑單制的實(shí)質(zhì)是刺激公共服務(wù)提供主體之間的競爭。正如美國學(xué)者威爾遜所說： “任何組織，不管是政府的還是私人的，一旦具有壟斷性，就會(huì)缺乏強(qiáng)烈刺激去提供它的服務(wù)對象所期望的服務(wù)?！?“私營企業(yè)的經(jīng)營更有效率的基本原因在于它的競爭能力。 這就意味著，職業(yè)性利益集團(tuán)的收益多寡不由其游說能力決定，而是由消費(fèi)者個(gè)體的“優(yōu)惠 券”投票決定。消費(fèi)者個(gè)體的選擇所引發(fā)的供給者之間的競爭壓力，部分代替了政府對職業(yè)性利益集團(tuán)的監(jiān)督。該制度的作用在于創(chuàng)建競爭性市場，以打破壟斷。這就是市場化制度安排代替政治化制度安排的優(yōu)勢所在。憑單制最生動(dòng)的例子體現(xiàn)在美國教育券方式的改革。美國則采用教育券方式改革缺乏競爭的公共基礎(chǔ)教育事業(yè)。以美國的中小學(xué)為例，常見的方式是根據(jù)家庭居住的學(xué)區(qū)選擇學(xué)校：以某條街道為界，街道以南的孩子全部入學(xué)校A，街道以北的孩子全部入學(xué)校Bo集中配置的方式保證了服務(wù)提供者的穩(wěn)定生源，同時(shí)也消除了服務(wù)機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行競爭的壓力和動(dòng)力：無論學(xué)校教學(xué)質(zhì)量的優(yōu)劣、學(xué)習(xí)環(huán)境的好壞都不影響學(xué)校招生。改革的方向是打破集中配置的傳統(tǒng)做法，給客戶以自由選擇的權(quán)利。因此，政府向納稅人發(fā)放有價(jià)教育券，學(xué)生家長則可以用教育券為其子女自主選擇就讀的學(xué)校，而不再限于在本街區(qū)或?qū)W區(qū)上學(xué)，政府按照教育券給學(xué)校下?lián)芙逃?jīng)費(fèi)，這一方式使公立學(xué)校之間開展了競爭，有助于學(xué)校教學(xué)質(zhì)量的提高。 國外公共服務(wù)的市場化在有效改善和提升公共服務(wù)水平以及推動(dòng)行政改革方面起到了重要作用。公共服務(wù)市場化有效調(diào)整和優(yōu)化了政府職能，為機(jī)構(gòu)改革指明了方向。同時(shí)，提高了政府公共服務(wù)的效率，降低了管理成本。在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場機(jī)制和社會(huì)力量，能夠使公民通過協(xié)商、聽證、公決等形式最直接地參與公共服務(wù)的運(yùn)作過程，從根本上有利于行政改革與社會(huì)民主的發(fā)展。三、國外公共服務(wù)市場化的啟示 國外公共服務(wù)市場化改革，在有效改善公共服務(wù)和推動(dòng)行政改革的同時(shí)，也對世界各國形成了廣泛、積極的示范性效應(yīng)。由于，中國與西方國家在現(xiàn)代化程度、政府職能結(jié)構(gòu)、政府與社會(huì)關(guān)系以及第三部門發(fā)育狀況等諸多方面存在巨大差異。所以，中國不能直接機(jī)械地移植西方的策略和經(jīng)驗(yàn)。但是，中國與西方國家在行政管理的一般規(guī)律、政府權(quán)威與市場交換的協(xié)調(diào)互動(dòng)、公共物品生產(chǎn)與供給、官僚組織的弊病等方面有其共同性和普適性。這些共性要素的存在又決定了國外公共服務(wù)市場化對我國的公共服務(wù)改革具有若干理念和實(shí)踐上的啟迪。 首先，是要求我國創(chuàng)新政府運(yùn)行體制，實(shí)行決策、執(zhí)行、監(jiān)督三分開，推進(jìn)政府管理體制的整體變革。國外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，公共服務(wù)的市場化改革無法在傳統(tǒng)的政府體制架構(gòu)內(nèi)推展，而應(yīng)該創(chuàng)建一種具有很強(qiáng)的公共性、回應(yīng)性、責(zé)任性、透明性和有效性的政府體制，才能為公共服務(wù)市場化這一革命性變革提供制度化平臺(tái)。有鑒于此，我國公共服務(wù)市場化改革應(yīng)當(dāng)致力于政府體制的整體創(chuàng)新，建立執(zhí)行機(jī)構(gòu)，將決策、執(zhí)行、監(jiān)督分開。從而，使決策者能夠擺脫日?，嵤碌睦p擾，集中精力制定政策和進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃和管理：使執(zhí)行者能夠根據(jù)公眾對服務(wù)的真實(shí)需求，創(chuàng)造性、高效率地開展工作：使監(jiān)督者能夠獨(dú)立地履行職責(zé)，實(shí)施對執(zhí)行者的績效評(píng)估和責(zé)任控制。其次，遵循市場經(jīng)濟(jì)法則，引入競爭機(jī)制。我國當(dāng)前的公共服務(wù)改革應(yīng)當(dāng)借鑒國外在公共領(lǐng)域引入市場競爭機(jī)制的做法，提升公共服務(wù)質(zhì)量、降低公共服務(wù)成本。再次，發(fā)展各類中介組織，促進(jìn)公共服務(wù)提供主體的多元化。成熟、發(fā)達(dá)的中介組織是政府轉(zhuǎn)變公共服務(wù)職能、進(jìn)行市場化改革的不可或缺的社會(huì)基礎(chǔ)。中介組織的公益特性使其具有承接政府轉(zhuǎn)移出來的公共服務(wù)職能的能力和動(dòng)力。因此，我們應(yīng)該大力發(fā)展和壯大中介組織，形成功能完備、行為規(guī)范的組織體系。在此基礎(chǔ)上，把一些政府管不了、管不好的公共服務(wù)職能交由它們?nèi)ヂ男?。最后，變革管理方式，提升公共服?wù)的社會(huì)績效。我國應(yīng)該變革政府公共服務(wù)重投入、輕產(chǎn)出，重內(nèi)部考核、輕外部評(píng)估的弊端，以結(jié)果為導(dǎo)向、引入市場化的績效管理方法，促使公共服務(wù)提供者不斷提升服務(wù)的質(zhì)量