審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革存在的問題及對(duì)策.doc

審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革存在的問題及對(duì)策-郭信主黨的十八大吹響了司法改革的號(hào)角。去年10月，最高人民法院為深入貫徹中央關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革的總體部署，制定出臺(tái)了關(guān)于審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革試點(diǎn)方案，確定了全國的改革試點(diǎn)法院。在最高法院確定新民市法院作為全國審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革試點(diǎn)法院的基礎(chǔ)上，按照最高法院提出的可以適當(dāng)擴(kuò)大試點(diǎn)法院范圍的原則，我院與皇姑區(qū)法院和市法院的民一庭、刑二庭有幸成為我市首批司法權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革試點(diǎn)單位。試點(diǎn)資格獲得批準(zhǔn)后，我院迅速成立了院司法權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革領(lǐng)導(dǎo)工作小組，全面鋪開了我院的司法權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革的相關(guān)工作。一季度先后召開了三次領(lǐng)導(dǎo)小組工作會(huì)議，對(duì)最高院下發(fā)的改革試點(diǎn)方案逐條研讀并結(jié)合我院的實(shí)際情況進(jìn)行論證，并結(jié)合我院實(shí)際，進(jìn)行了深入調(diào)研，初步起草形成了蘇家屯區(qū)法院審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革實(shí)施方案（草稿）。今年4月份，按照改革的相關(guān)要求，經(jīng)審判委員會(huì)討論研究重新修訂了我院的審判委員會(huì)議事規(guī)則，并出臺(tái)了專業(yè)法官會(huì)議議事規(guī)則（試行），為我院的司法權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革的進(jìn)一步推進(jìn)做好了準(zhǔn)備。作為一名基層法院的領(lǐng)導(dǎo)者，在領(lǐng)導(dǎo)參與我院司法權(quán)改革試點(diǎn)工作的論證、組織的過程中，本人對(duì)司法權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革在基層法院的實(shí)施過程中產(chǎn)生的相關(guān)問題進(jìn)行了思考和總結(jié)，并結(jié)合我院改革試點(diǎn)工作的實(shí)際情況對(duì)相關(guān)問題提出了相應(yīng)的解決對(duì)策，在這里談一談自己粗淺的看法。一、基層法院司法權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革存在的問題（一）關(guān)于合議庭的設(shè)置問題。最高院的改革試點(diǎn)方案中對(duì)組織模式規(guī)定“在一個(gè)審判庭內(nèi)設(shè)立多個(gè)合議庭，并建議條件成熟的試點(diǎn)法院可以探索建立一個(gè)合議庭即為一個(gè)審判庭的模式?！币簿褪钦f改革后的法院組織模式應(yīng)該是盡量打破業(yè)務(wù)庭格局，建立起以合議庭為單元的組織模式進(jìn)行案件審理和考核。在我院研究改革后合議庭設(shè)置問題時(shí)，基層法院的現(xiàn)狀讓我們對(duì)如何設(shè)置合議庭產(chǎn)生了困擾?；鶎臃ㄔ鹤鳛橹苯犹幚碜罨鶎尤罕娂m紛的機(jī)關(guān)，涉及的案件類型多而雜，從民事案件來講，除法律規(guī)定應(yīng)由上級(jí)法院直接審理的案件外，幾乎各種類型案件都能涉及到，而各類別案件在轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的數(shù)量差別很大，如婚姻家庭的案件每年要受理近1264件，而勞動(dòng)爭(zhēng)議、保險(xiǎn)合同案件每年也就大約207件，而所審理案件的類型又必然是合議庭設(shè)置的一項(xiàng)重要依據(jù)，如果打破業(yè)務(wù)庭，單純的按照審理的案件類別設(shè)置合議庭，以一個(gè)合議庭為一個(gè)審判庭，勢(shì)必造成各合議庭工作量的不平衡，且需要設(shè)置眾多的合議庭才能將審理的各類型案件完全涵蓋進(jìn)去，不便于管理。（二）關(guān)于審判長(zhǎng)、獨(dú)任法官人員配備、選任問題。最高院的試點(diǎn)方案中規(guī)定“將副院長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)直接編入合議庭擔(dān)任審判長(zhǎng)；合議庭的審判長(zhǎng)由副院長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)或者選任的優(yōu)秀資深法官擔(dān)任?！痹诨鶎臃ㄔ旱木唧w實(shí)踐中，審委會(huì)委員除院領(lǐng)導(dǎo)外基本都是各業(yè)務(wù)庭庭長(zhǎng)，而各業(yè)務(wù)庭庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)在各業(yè)務(wù)庭審理案件時(shí)也一直在擔(dān)任審判長(zhǎng)，履行相關(guān)職權(quán)，因此將庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)編入合議庭擔(dān)任審判長(zhǎng)具有可操作性。但因目前基層法院各業(yè)務(wù)庭的行政及審判事務(wù)均由相關(guān)副院長(zhǎng)和其他院領(lǐng)導(dǎo)主管，在法院體制改革的相關(guān)配套措施沒有進(jìn)行完畢之前，就將院級(jí)領(lǐng)導(dǎo)全部編入合議庭擔(dān)任審判長(zhǎng)審理案件，勢(shì)必會(huì)造成其對(duì)所分管部門管理精力上的削弱，導(dǎo)致管理上的混亂。另外，在獨(dú)任法官的選任問題上，最高院在試點(diǎn)方案中規(guī)定“審判員獨(dú)任審理的案件，裁判文書由獨(dú)任審判員直接簽署?！边@就意味著獨(dú)任法官的選任將直接決定審理案件的質(zhì)量，必須是有著豐富審判經(jīng)驗(yàn)的法官才可以擔(dān)此重任。而基層法院目前的情況是，因受理案件逐年上升，數(shù)量激增，法官人員不足，有一大部分新招錄進(jìn)來的青年法官，幾乎沒有經(jīng)過審判實(shí)踐培養(yǎng)就走上了審判一線，造成其因?qū)徟虚啔v少，缺少審判經(jīng)驗(yàn)，這部分人處理相對(duì)簡(jiǎn)單案件尚可，但對(duì)于稍復(fù)雜、疑難的案件應(yīng)對(duì)能力較差，無法擔(dān)任獨(dú)任法官，而基層法院的審判業(yè)務(wù)好，經(jīng)驗(yàn)豐富的資深法官較少，使獨(dú)任法官的選任成為難題。（三）關(guān)于文書簽署問題。最高院的試點(diǎn)方案規(guī)定“審判員獨(dú)任審理的案件，裁判文書由獨(dú)任審判員直接簽署。助理審判員獨(dú)任審理的案件，裁判文書應(yīng)由其所在合議庭的審判長(zhǎng)審核后簽署。合議庭審理案件的裁判文書，由案件承辦法官、合議庭其他法官、審判長(zhǎng)依次簽署?！卑凑者@一規(guī)定，在經(jīng)過改革打破業(yè)務(wù)庭格局，形成以合議庭為單元的組織模式后，各合議庭、獨(dú)任法官都有自己的案件簽發(fā)權(quán)，各自為政，極易造成相同案件不同判決結(jié)果的情況發(fā)生，使當(dāng)事人產(chǎn)生困惑甚至不滿。（四）關(guān)于委員合議庭問題。最高院的試點(diǎn)方案規(guī)定“推行審判委員會(huì)委員組成合議庭辦案制度；審判委員會(huì)委員除作為審判長(zhǎng)主持合議庭的案件審理外，還可以與其他審判委員會(huì)委員組成三至七人的委員合議庭，審理重大、疑難、復(fù)雜的案件?！边@是法院司法權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革為進(jìn)一步強(qiáng)化審判委員會(huì)委員案件審理職能，從而使委員們的職能不單純停留在案件討論上作出的一項(xiàng)突破性的規(guī)定。這一規(guī)定在具體操作中存在著一系列相關(guān)后續(xù)問題需要解決，例如，既然委員合議庭與其他合議庭審理案件，也是案件審理的一種模式，則是否也像其他合議庭設(shè)立一樣，分案件類型設(shè)立，各委員合議庭人員是否相對(duì)固定，是否設(shè)定審理案件指標(biāo)等問題都需要一一做出規(guī)定，才便于操作。（五）關(guān)于輔助人員問題。最高法院的試點(diǎn)方案規(guī)定“為確保審判長(zhǎng)和其他法官有效履行審判職責(zé)，可以為其配備一定數(shù)量的法官助理、書記員等協(xié)助其工作?！蔽阌怪靡?，為辦案法官配備相應(yīng)的輔助人員是提高法官辦案效率的有效途徑，但基層法院始終面臨著人員缺失的問題，因法院招錄人員的條件較高，且應(yīng)招人員大多青睞市級(jí)和省級(jí)法院，每年能正式招錄進(jìn)來的人員少之又少，加之近年來分配到法院的選調(diào)生多以法院為跳板，工作一段時(shí)間后就調(diào)入其他機(jī)關(guān)工作，造成能真正從事書記員和法官助理工作的人員極少，為此，大多數(shù)基層法院都是通過招錄合同制書記員和增加人民陪審員來補(bǔ)充書記員和司法輔助人員的相關(guān)工作。但因合同制書記員的業(yè)務(wù)素質(zhì)、學(xué)歷水平偏低，造成了基層法院專業(yè)司法輔助人員不足，不能配齊配強(qiáng)，影響法官的辦案質(zhì)量和效率。（六）關(guān)于執(zhí)行權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革問題。經(jīng)過調(diào)研，我認(rèn)為執(zhí)行權(quán)運(yùn)行機(jī)制在改革中存在的問題是：關(guān)于執(zhí)行長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的設(shè)立，從分解執(zhí)行權(quán)過于集中、保證執(zhí)行案件公平公正地得到執(zhí)行、預(yù)防腐敗問題的發(fā)生等方面確實(shí)能起到有效的作用。但此方案只適宜市法院執(zhí)行案件相對(duì)少，執(zhí)行人員相對(duì)充足的情況，對(duì)于基層法院案多人少的情況（平均每人每年承辦200多件），如果實(shí)行執(zhí)行長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，將案件全部落到執(zhí)行長(zhǎng)名下，由執(zhí)行長(zhǎng)對(duì)案件負(fù)責(zé)，只對(duì)執(zhí)行長(zhǎng)進(jìn)行考評(píng)，將導(dǎo)致以前每年由三名執(zhí)行員承辦的600多件案件全部由一人承辦，另兩名執(zhí)行員因喪失執(zhí)行權(quán)，沒有考評(píng)指標(biāo)而沒有工作壓力，進(jìn)而喪失工作積極性，只能被動(dòng)地接受執(zhí)行長(zhǎng)安排的事項(xiàng)，而且還不能像干自己的事那樣盡全力辦理，最終導(dǎo)致執(zhí)行效率大大降低，當(dāng)事人不滿意，上訪現(xiàn)象增多，執(zhí)行長(zhǎng)就得抽出時(shí)間接待上訪人員，解決上訪問題，這樣又影響了其他案件的執(zhí)行，一定程度地影響了執(zhí)行案件的質(zhì)量和效率。二、相關(guān)問題的解決對(duì)策和思路（一）結(jié)合我院的具體情況，我們認(rèn)為在改革初期，為保證改革的穩(wěn)步推進(jìn)，在設(shè)置合議庭時(shí)，不能全面取消業(yè)務(wù)庭界限，而應(yīng)在保證現(xiàn)有業(yè)務(wù)庭模式的基礎(chǔ)上，在各業(yè)務(wù)庭內(nèi)部設(shè)置相對(duì)獨(dú)立的合議庭，按審理案件類型粗化地進(jìn)行合議庭審理案件分類較為適宜。我院初步設(shè)想是在刑庭、民一庭、民二庭、民三庭、立案一庭分別設(shè)置兩個(gè)合議庭；行政庭、審監(jiān)庭、執(zhí)行三庭、立案二庭、少年法庭、環(huán)保法庭、陳相法庭、林盛法庭、八一法庭分別設(shè)置一個(gè)合議庭。通過上述合議庭的設(shè)置和運(yùn)行，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，并在此基礎(chǔ)上逐步細(xì)化合議庭的設(shè)置，最終突業(yè)務(wù)庭的模式，實(shí)現(xiàn)一個(gè)合議庭即為一個(gè)審判庭的組織模式。（二）經(jīng)過調(diào)研論證，在司法體制改革相關(guān)配套措施沒有全部落實(shí)到位的情況下，副院長(zhǎng)和相關(guān)院領(lǐng)導(dǎo)還要以所主管部門的行政事務(wù)和業(yè)務(wù)所涉相關(guān)工作為主業(yè)，對(duì)所分管的部門工作從全局上給予把握，故暫不編入合議庭擔(dān)任審判長(zhǎng)為宜。將庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)編入合議庭，沒有副庭長(zhǎng)的由選任的優(yōu)秀資深法官擔(dān)任審判長(zhǎng)。通過增加副院長(zhǎng)指數(shù)和組成專業(yè)化合議庭把主管副院長(zhǎng)和庭長(zhǎng)從事務(wù)性工作中解放出來，最終全部編入合議庭擔(dān)任審判長(zhǎng)審理案件。針對(duì)獨(dú)任法官人員可選用人員不足的情況，我院的做法是暫不擴(kuò)大獨(dú)任審理案件的比例，保持現(xiàn)有的60%左右的獨(dú)任案件的審理比例。同時(shí)，為了提高新招錄的法官的審判經(jīng)驗(yàn)和審判業(yè)務(wù)水平，對(duì)于法官初任工作我們建議，今后各級(jí)法院應(yīng)將所有新招錄的法官首先分配到基層人民法院工作滿三年后，方可遴選到中級(jí)人民法院工作。在中級(jí)人民法院工作滿三年后，方可遴選到省法院工作，以此不斷提升后備法官的業(yè)務(wù)能力和工作能力。（三）為了實(shí)現(xiàn)司法權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革的目的，還權(quán)于案件審理者，使案件審理者對(duì)所做裁判享有文書簽署審批權(quán)，同時(shí)又要在宏觀和全局上對(duì)案件的程序性問題給予很好的掌控，經(jīng)過討論，我院的具體做法是，改革后院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)只負(fù)責(zé)重要程序性問題的審批，如民事案件中的財(cái)產(chǎn)保全裁定、刑事案件中的逮捕、釋放、取保候?qū)彌Q定由主管副院長(zhǎng)簽發(fā)，案件中止裁定由庭長(zhǎng)簽發(fā)，實(shí)體性問題一律不審批。同時(shí)為避免對(duì)同類型案件出現(xiàn)同案不同判的現(xiàn)象，所以同類型案件、在本轄區(qū)有重大影響和社會(huì)關(guān)注度高的案件要由院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)宏觀把控。（四）規(guī)范審判委員會(huì)議事規(guī)則，推行審判委員會(huì)委員組成合議庭辦案制度是最高院審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，為了能既把這項(xiàng)規(guī)定落實(shí)到位，又使審判委員會(huì)委員辦理案件制度適應(yīng)基層法院的實(shí)際情況，我院的做法是在審理重大、疑難、復(fù)雜案件或在本轄區(qū)有較大影響或社會(huì)普遍關(guān)注的案件時(shí)，審判委員會(huì)委員可以擔(dān)任審判長(zhǎng)對(duì)案件進(jìn)行審理，也可以全部由委員組成合議庭；委員合議庭不固定化，視具體案件和實(shí)際情況確定合議庭組成人員；不規(guī)定任務(wù)指標(biāo)；發(fā)回重審案件由委員合議庭審理。（五）為解決司法輔助人員短缺問題，我們認(rèn)為可以從以下幾方面開展工作：一是在現(xiàn)有的編制內(nèi)努力爭(zhēng)取向社會(huì)公開招錄一批熟悉法律業(yè)務(wù)的司法輔助人員；二是向地方人事部門爭(zhēng)取更多的合同制人員編制，擴(kuò)大合同制速錄員的數(shù)量；三是向院內(nèi)挖潛，讓沒有審判職稱的人員盡量充實(shí)到審判一線。此外，經(jīng)過調(diào)研，為了更好的實(shí)現(xiàn)司法輔助事物集約化管理，我院擬成立一個(gè)專門負(fù)責(zé)送達(dá)法律文書的機(jī)構(gòu)，由幾名沒有審判職稱的人員作為專門送達(dá)各種法律文書的人員，成立送達(dá)組，采取集中辦公的方式或?qū)⑵浞峙涞絺€(gè)民事一、二、三庭等各業(yè)務(wù)部門，由各審判業(yè)務(wù)部門將需要送達(dá)的各種法律文書送交其統(tǒng)一進(jìn)行送達(dá)，使審判人員從繁重的送達(dá)事物中解脫出來，更好的從事案件審判工作，提高工作效率。（六）市法院提出的實(shí)行執(zhí)行長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的思路是未來執(zhí)行權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革的必然需要和要求，必須貫徹落實(shí)。但針對(duì)因基層法院執(zhí)行人員少，案件多的情況，為避免除執(zhí)行長(zhǎng)之外的其他執(zhí)行法官因沒有考評(píng)指標(biāo)喪失工作積極性的問題產(chǎn)生，我們的想法是在落實(shí)執(zhí)行長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的前提下，建議保留其他執(zhí)行員對(duì)整個(gè)案件的執(zhí)行權(quán)，但應(yīng)在執(zhí)行長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督下進(jìn)行。執(zhí)行長(zhǎng)有權(quán)將某一案件交由一名執(zhí)行員辦理，也可命令執(zhí)行員辦理一件案件的某一具體事項(xiàng)，對(duì)重大、疑難、在本地區(qū)有影響的案件應(yīng)由執(zhí)行長(zhǎng)和執(zhí)行員采取合議制共同執(zhí)行。要制定對(duì)執(zhí)行員的考評(píng)方式，建議賦予執(zhí)行長(zhǎng)對(duì)執(zhí)行員的選用權(quán)。因執(zhí)行實(shí)施權(quán)是行政權(quán)，