國外水環(huán)境發(fā)展歷程.doc

國外水環(huán)境發(fā)展歷程目 錄前 言- 1 -一、發(fā)達國家城市水污染治理模式- 1 -1、美國:命令控制管理模式- 1 -2、歐洲:綜合流域管理模式- 2 -3、日本:多部門協(xié)調治理模式- 3 -二、國外跨界水污染治理發(fā)展- 4 -1、發(fā)展趨勢- 4 -2、經(jīng)驗借鑒- 4 -3、歐洲水環(huán)境流域治理的主要政策- 5 -三、西方國家水污染治理:戰(zhàn)略、體制、方法- 6 -1、水資源管理的戰(zhàn)略- 6 -2、水資源管理體制- 8 -3、管理手段- 10 -(1)管理的政策與立法- 10 -(2)行政和經(jīng)濟手段- 11 -(3)管理技術- 11 -(4)思想方法及水資源管理中社會公眾的參與- 12 -附：國外主要流域跨界水污染治理- 13 -（一）萊茵河跨界水污染治理- 13 -（二）五大湖跨界水污染治理- 13 -（三）多瑙河跨界水污染治理- 15 -（四）田納西河跨界水污染治理- 16 -（五）泰晤士河跨界水污染治理- 16 -（六）波河跨界水污染治理- 18 -前 言聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署預測水污染將成為21世紀大部分地區(qū)面臨的最嚴峻的環(huán)境問題，且隨著我國工業(yè)化與城市化進程加快，城市水污染嚴重、水資源短缺。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展,人類愈加依賴于水,也愈加重視對水資源的開發(fā)、利用與保護。工業(yè)革命以后，以倫敦為代表，出現(xiàn)了大量的工廠，泰晤士河的水質迅速惡化，使倫敦奇臭難耐，1858年被稱為倫敦的“奇臭年”。二次世界大戰(zhàn)以后，隨著工業(yè)復蘇和城市重建，歐洲幾大流域的水質也都開始惡化，大規(guī)模的環(huán)境事件進入高發(fā)期。1976年，位于意大利塞維索的一家農(nóng)藥工廠發(fā)生爆炸，使該地區(qū)多年內(nèi)畸形兒的出生率居高不下。1986年，瑞士巴塞爾附近的山度士化工廠發(fā)生火災，將1030t農(nóng)藥和至少200kg汞帶入了臨近的萊茵河。2000年，多瑙河支流蒂薩河附近的一處金礦的污水沉淀池因積水暴漲發(fā)生漫壩，致使10多萬升含有大量氰化物、銅和鉛等重金屬的污水沖泄到蒂薩河，最終進入多瑙河。流域污染事故的高發(fā)使歐美各國開始重視流域的污染問題，認識到流域治理的迫切性。在對流域治理的探索過程中，各國意識到上下游國家間協(xié)調合作的重要性，在此基礎上，各國間相互協(xié)作共同監(jiān)督，對流域的治理管理逐漸形成了一套科學合理的流域管理模式。在該模式下，各國不僅有效開展河流治理工作，并且建立起相關流域的預警系統(tǒng)，提高對突發(fā)事件的預警能力與應急水平，盡量減少突發(fā)事件對河流生態(tài)環(huán)境的再次破壞。一些發(fā)達國家很早就重視本國的水資源和水環(huán)境保護，對城市水環(huán)境的治理進行了大量的實踐與探索，開始嘗試跨界水污染治理,不僅解決了其本國內(nèi)跨行政區(qū)域的水環(huán)境污染問題,也成功合作了跨國界的流域水污染治理。積累了不少行之有效的經(jīng)驗。一、發(fā)達國家城市水污染治理模式發(fā)達國家在早期的工業(yè)化和城市化過程中，不可避免地遇到了城市人口急劇膨漲、工業(yè)和生活用水增多、水環(huán)境惡化等難題。經(jīng)過多年實踐，這些國家已經(jīng)在管理機制、技術手段及法律保障等方面建立了成功的治理模式。1、美國:命令控制管理模式美國是命令控制型環(huán)境管理模式的發(fā)源地，形成了以命令控制為主，以經(jīng)濟激勵來輔助，以公眾參與為補充的城市水污染防治調控機制。命令控制是主線。美國水污染治理是由聯(lián)邦機構制定水污染控制的基本政策和污水排放標準，由各州負責實施的強制性管理制度，采用水質標準和以污染控制技術為基礎的排放限制標準相結合的管理方法。一方面，基于技術對不同污染源進行的分類制定標準。由清潔水法授權的聯(lián)邦環(huán)保局的標準制定過程非常嚴格，法律規(guī)定環(huán)保局要定期對各類標準和適用清單進行修訂清理以適應形勢變化。另一方面，建立排污許可證制度。不同污染源需要根據(jù)排放標準申請不同的排放許可證。能否取得排污許可證是判斷排放源排污合法與否的依據(jù)。經(jīng)濟激勵來輔助。經(jīng)濟激勵手段有利于調動市場主體參與水污染控制工作的積極性，使公共利益和個體經(jīng)濟利益達到雙贏。其中，排污權交易政策最為典型。該制度是對資源使用者的使用權做出限制，再由官方確定一定流域或一定水域可排放的污染物總量，將可排放量折算為若干個排污權，然后依照某種標準在使用者之間進行分配。經(jīng)過初始分配后，使用者之間可以進行排污權交易。美國政府專門設立“針對性流域補助金”項口，資助流域水質交易的前期可行性研究、機構建設、交易信用體系建設等工作。公眾參與為補充。公眾參與環(huán)境保護能夠加強對行政法律機制的制衡和對環(huán)境調節(jié)市場機制的監(jiān)督，美國聯(lián)邦水污染控制法確定了公眾參與機制。公眾參與水污染控制形式多樣，包括環(huán)境活動、聽證會和公民訴訟等。在聯(lián)邦層次上，環(huán)保署將計劃制定的法規(guī)列在聯(lián)邦登記案上，公眾對草案進行考慮并把意見通過郵件或傳真等方式傳達給環(huán)保署。環(huán)保署權衡公眾的評論意見后發(fā)布最終法規(guī)。在州和地方層次上，州政府為公眾提供數(shù)據(jù)和分析報告，并給予他們評議飲用水項口執(zhí)行規(guī)則、策略、程序的機會及足夠的時間。2、歐洲:綜合流域管理模式歐洲國家普遍實行的是具有“綜合性流域管理”的水資源管理模式。根據(jù)歐盟水框架方針，這種模式統(tǒng)籌考慮流域規(guī)劃與實現(xiàn)生態(tài)口標和水資源的可持續(xù)利用。水資源管理系統(tǒng)獨立。水源管理強調獨立的系統(tǒng)，應當是以自然地理和水文單元為管理單位，而不是由管理部門或政治性原因劃定管理邊界。英國于1989年成立國家流域管理局，并在十個流域區(qū)設立河流管理處，負責水污染監(jiān)測、水資源管理、洪水防御，以及利用征收的地方稅和排污、取水收費及政府撥款進行流域基礎設施建設。法國則以流域為單元將全國分成六大流域管理局，由流域內(nèi)用水戶、地方政府、中央政府、涉及水資源利用的部門共同組成，設置流域局理事會和流域委員會，分管決策和協(xié)調、規(guī)劃等職能。地表水與地下水共同治理水框架方針提出對所有地表水都應納人“良好生態(tài)狀況”和“良好化學狀況”的一般性保護中，為確保地下水免遭所有形式的污染，履行人為因素最小化的準則。就地表水而言，由于生態(tài)多樣性實行因地制宜的治理標準，允許生物群落的少許偏離，并由更新標準的機制以及危害性化學物質優(yōu)先處理方法確定的新標準來判斷是否達到良好的化學狀況。就地下水而言，采取禁止對地下直接排放和監(jiān)控地下水域以檢測其化學成分變化需求相結合的方式，確保只有生態(tài)系統(tǒng)不需要的那部分回流水才能被提取。技術方法組合運用。傳統(tǒng)的源頭控制技術和環(huán)境需求控制技術都存在缺限水框架方針對其進行了合理的組合。環(huán)境需求控制技術針對當前方法中的所有環(huán)境口標，提供一個能夠覆蓋到所有水域的口標，而且在進行源頭控制不足以實現(xiàn)這些口標時，采取其他所需方法。所有現(xiàn)有技術能夠實現(xiàn)對基本源頭的控制措施都必須實施。3、日本:多部門協(xié)調治理模式日本政府建立了多部門協(xié)同治理的水資源管理模式。政府對于水資源事務既分部門、分級管理，又依法協(xié)作。分工明確，集中協(xié)調。日本沒有統(tǒng)一的水資源治理機構，中央政府和地方政府的管理職責分工明確:中央政府主要負責制定和實施全國性的水資源政策，制定水資源開發(fā)和環(huán)境保護的總體規(guī)劃;地方政府則在中央政府政策的框架下，負責供水系統(tǒng)、水處理設施、水務機構的運營、維護和管理。中央政府層面由國土交通省、后生勞動省、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省、農(nóng)林水產(chǎn)省和環(huán)境省五個部門共同負責，各司其職;地方級的都道府縣均有相應的水利治理機構。規(guī)劃先行，法律監(jiān)督。日本一向注重對水資源利用的長遠規(guī)劃。全國水資源總體規(guī)劃由國土廳負責，規(guī)劃具有長期性和穩(wěn)定性，但由于水量、水質不確定性較大，規(guī)劃不可能一步準確到位，須依據(jù)新情況修訂完善。二十多年來日本水資源綜合規(guī)劃的重大修訂就有三次。日本水資源的法律調控起步較早，從河川法到工業(yè)用水法、上、下水道法、特定多功能水庫法、水資源開發(fā)促進法、公害對策基本法、水污染防治法等一系列相關法律比較完善，可使處罰和監(jiān)督機制發(fā)揮最大效應。財政支持，資金保障。日本政府每年在水資源管理方面投人大量資金，為水資源的開發(fā)建設、利用和保護提供有力的財政支持。中央政府的財政投人主要有兩種形式:一是直接投資于水資源開發(fā)和保護項口的建設與管理等;二是通過轉移支付為地方政府和公有水務企業(yè)提供補貼，使之在生活用水、污水排放收費維持在較低水平的情況下，能夠支付有關設施建設、運營、維護和管理的成本。這種補貼的最終受益人實際上是水的終端用戶。二、國外跨界水污染治理發(fā)展1、發(fā)展趨勢盡管各個國家的跨界水污染治理之間存在很大不同,但都已從以往的多部門分割管理或單個部門管理,逐步變?yōu)橐砸粋€部門為主導與多部門合作管理相結合的管理模式?？傮w而言,國外跨界水污染治理出現(xiàn)以下發(fā)展趨勢:a.從整體上把握水污染治理。國外跨界水污染治理趨于以流域綜合治理為基礎,強調部門及區(qū)域間的合作與協(xié)調,建立一種跨界綜合管理模式。b.進行以流域為單位的水資源綜合規(guī)劃,注重流域水環(huán)境容量與經(jīng)濟發(fā)展的相互關系,更加強調水污染控制管理。c.鼓勵公眾參與管理。各流域普遍設立了水資源管理協(xié)調與咨詢機構,防止決策管理內(nèi)部化導致的公眾參與減少、地方投資積極性下降等弊端,以提高決策的民主性和公眾的參與度。d.水資源開發(fā)利用市場化。在注重加強流域宏觀調控的基礎上,逐步將水資源開發(fā)利用等資源的管理市場化,在水資源配置中引入準市場機制,大幅減少政府的行政干預。2、經(jīng)驗借鑒（1）從田納西河等流域水污染治理看水污染治理機構組成的多元化。田納西河流域管理委員會的決策不僅由具有政府職能的董事會主導,還由具有咨詢性質的地區(qū)資源管理理事會進行協(xié)調。地區(qū)資源管理理事會不僅包括流域內(nèi)的州長代表,也包括其配電、航運和環(huán)境保護等各方代表,為田納西河流域管理委員會與流域內(nèi)各地區(qū)提供了交流協(xié)商渠道,對田納西河流域管理委員會的行政決策起到了重要參考作用。（2）從萊茵河等流域水污染治理看水資源管理體制的多層次性。歐洲大陸各國都設立了多層次水管理體制。以法國為例,國家水資源委員會、流域委員會、流域水務局等機構,包括用水戶協(xié)會、專業(yè)協(xié)會等,分別與國家、流域、地區(qū)、地方等4個層次相對應。歐洲大陸各國正是通過這些多層次管理體制對水污染進行多層次治理。（3）從泰晤士河等流域水污染治理看消費者協(xié)會參與水資源管理。英國采用中央對水資源按流域進行統(tǒng)一管理與私有化的水務公司進行水資源管理相結合的管理體制,注重建立公眾參與管理的機制,使每個區(qū)域都有消費者協(xié)會參與水資源管理。消費者協(xié)會由地方行政人員和民眾代表組成,對供水公司提供的服務進行監(jiān)督,并提出意見和建議。（4）從五大湖流域水污染治理看公眾參與水資源保護。五大湖流域的水污染治理有賴于民眾自覺參與管理。大湖區(qū)保護基金會利用市場手段和基金杠桿充分調動了公眾積極性,將公眾吸引到水資源保護工作中。3、歐洲水環(huán)境流域治理的主要政策1976年塞維索事件的發(fā)生直接促進了歐洲水環(huán)境流域污染防止和控制的立法工作。1982年，歐共體通過了針對特定行業(yè)活動的重大事故控制法規(guī)，稱為“塞維索指令”;隨后幾年流域事故仍然頻繁爆發(fā)，尤其是巴塞爾火災的發(fā)生，促使歐共體對指令進行修改，擴大了指令適用的范圍，其中尤其強調了對危險物質的倉儲要予以約束，故形成了“塞維索二號指令”,“塞維索二號指令”是目前歐共體施用的針對重大事故進行控制的較為全面、科學、有效的一部法規(guī)。它從流域的風險源頭進行控制，有效降低了流域發(fā)生污染事件的幾率，同時形成的相關數(shù)據(jù)庫，為流域的預警工作提供了有利資料。首先，該指令要求經(jīng)營者必須向主管單位報備聯(lián)系方式、物品列表、活動等;提供相關文獻并實施主要事故預防政策;編制安全報告，詳細給出其分析方法和采取的措施;編制內(nèi)部應急預案。其次，要求主管單位在審查經(jīng)營者文件的同時，還要對其安全系統(tǒng)進行現(xiàn)場檢查，對不符合營運要求的，可以強制禁止營運;另外還要確定潛在的多米諾骨牌效應，并采取優(yōu)先行動;編制外部應急預案和劃分規(guī)劃用地;同時，歐共體要求成員國向歐盟委員會上報重大污染事故，以用于建立重大事故災害數(shù)據(jù)庫，該數(shù)據(jù)庫主要包括事故的起因分析、吸取的經(jīng)驗教訓及預防再次發(fā)生事故的措施等。對歐盟的流域管理具有重大作用的另一部法律是“歐盟水框架指令”，該法律的主要目標是保護和管理水資源。它也是指導萊茵河、多瑙河流域管理和預警系統(tǒng)運行的基礎性法律之一。該指令的主要特點有:a.保護范圍全面。水框架指令提到的保護范圍不僅僅針對淡水，還包括地表水、地下水、半咸水和沿海水域。基本將歐洲范圍內(nèi)的所有水域類型都包含在內(nèi)。b.保護內(nèi)容豐富。涉及水量、水質、水生態(tài)系統(tǒng)等各方面的保護。c.提出了以流域為單元保護水的要求。要求制定流域規(guī)劃，流域機構必須由能夠勝任的機構承擔。d.將水域的保護與污染控制措施緊密結合。這一點與歐盟過去的法規(guī)有所不同。過去歐盟在污染控制方面和危險品管理方面有單獨的法規(guī)，比如要求登記等，但是并沒有直接與水域保護的要求結合。e.水框架指令作為歐盟的水法規(guī)，不能等同于任何一個國家的水法規(guī)，對于不同國家，按照水框架指令的原則和時間要求實現(xiàn)該指令的目標是歐盟關注的內(nèi)容，具體實施方法由成員國自己決定。三、西方國家水污染治理:戰(zhàn)略、體制、方法1、水資源管理的戰(zhàn)略近些年來，水資源的合理利用問題，受到了全球的極大關注。全世界人均水資源擁有量為7432立方米，但由于世界水資源的分配，在時間和空間上很不平衡，所以，很多國家和地區(qū)都缺水。世界上65%的水資源集中分布在10個國家里，而人口占世界人40%的80個國家卻嚴重缺水。據(jù)估計全球用水量每年大致以5%的速度增加。世界人口在20世紀增加了兩倍，而人類的用水量卻增加了5倍。世界水文理事會主席馬哈茂德阿布扎依德說:“在50年代，只在少數(shù)幾個國家缺水，但到了90年代后期有26個國家的30億人嚴重缺水，預計到2050年，約占世界人口21.3%的66個國家將由一般缺水發(fā)展為嚴重缺水。由于水資源供給的穩(wěn)定性和需求的不斷增長，使水具有了越來越重要的戰(zhàn)略地位。國外的一些專家指出，估計到21世紀水對人類的重要性將像20世紀石油對人類的重要性一樣，成為一種決定國家富裕程度的珍貴商品。一些世界著名的科學家提醒人們:一個國家如何對待它的水資源將決定這個國家是繼續(xù)發(fā)展還是衰落。那些將治理水系作為緊迫任務的國家將占有競爭優(yōu)勢。如果水資源消耗殆盡，人類的健康、經(jīng)濟發(fā)展以及生態(tài)系統(tǒng)將受到威脅。對水資源控制權的爭奪，將可能在下個世紀引發(fā)許多種族和國家間的敵對。如何解決水資源供應問題，保持水資源供給和需求之間的相對平衡，世界各缺水國家和地區(qū)長期以來都做了大量的探索，一些發(fā)達國家或者比較發(fā)達的國家己取得了很多成功的經(jīng)驗，概括起來，主要是三個方面:一是采取積極的措施，通過區(qū)域調水解決地區(qū)之間水資源分布不均問題;二是通過科學管理維護水資源的供需平衡;三是開發(fā)和采用各種節(jié)水技術;四是治理水污染。由此來看，各國將水污染治理作為國家發(fā)展戰(zhàn)略之一。水污染既破壞了生態(tài)環(huán)境，加劇了水資源的供需矛盾，同時也威脅著人們的生活和健康，影響到工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)作物安全，因此對水污染的治理受到了國際社會的廣泛關注。美國從1973年就開始實施清潔水法案，這項法案的實施己阻止數(shù)10億磅的污物排入河川，來自工廠、下水道污物處理廠和土壤侵蝕的污染也大幅度減少。為了達到清潔水法案原先制定的目標:每一個美國人都能在所有河川、湖泊和沿海地區(qū)游泳和釣魚，1997年10月美國副總統(tǒng)戈爾己下令農(nóng)業(yè)部和環(huán)保署與其他聯(lián)邦機構和民眾合作擬訂一項積極的行動方案，以減少水污染?？肆诸D總統(tǒng)接著在1998年國情咨文演說中宣布了新的清潔水行動計劃，提議在1999會計年度編列5.68億美元的預算，加強公共衛(wèi)生保護、有限保護社區(qū)水源以及控制社區(qū)的污物排放。歐盟在1970年就開始制定了保護水源和河川的政策，當時主要通過立法保護來自河川及其他水源的水的品質，并集中力量制定水質標準，嚴格規(guī)范飲水的品質及海水與河水的品質。到1990年，歐盟已開始就一般的水源進行管理，并通過了兩項立法。一是嚴格規(guī)范市區(qū)及郊區(qū)廢水處理，一是嚴格規(guī)范了農(nóng)業(yè)硝酸鈉的使用。目前歐盟正在進行解決水源和河川污染的第三波行動，將制定更加嚴格的制度防止水污染，并將水源保護的范圍擴張到地面水、地下水及河水海水等所有水源涉及生物化學的使用層面上。荷蘭政府比較重視污水處理的技術研究和處理廠的建設。從30年代荷蘭就開始污水處理的研究和建設。60年代前的水質標準制定主要考慮水體污染對人體健康的影響，重點要求水中溶解氧達到一定飽和度。70年代開始重視DDT、六六六等有機物的污染影響、水體富營養(yǎng)化、重金屬福等排入的控制，近年來重點解決金屬Hg,Cd和有機物污染總是據(jù)介紹，全荷蘭約有800多處污水處理廠，85%的污水已得到處理，很快將達到90%的污水處理量。處理標準較高，一般均為二級處理，處理后略帶黃色，無臭味，直接排入河道。近年來，荷蘭正在制定新的以2000年為，目標的污水處理系統(tǒng)方案。為提高水質，荷蘭DHV咨詢公司研制了重金屬分離及化學污染處理裝置，并建立了檢驗系統(tǒng)的軟件。該單位還研究出充分氧旋轉裝置，放置在污水池內(nèi)，旋轉時向污水充氧。上述兩種裝置已用于污水處理廠。荷蘭污水處理廠受水管會管理，排污費按人口、企業(yè)不動產(chǎn)及排污量收費，解決一部分污水治理費用。污水處理廠利用沼氣發(fā)電，可解決生產(chǎn)用電的50%，這個比例還有可能進一步提高;污泥經(jīng)過處理后可以做肥料，亦可增加部分收入。2、水資源管理體制目前國外的水資源管理體制分為三類:一類是以地方行政區(qū)域管理為基礎但不排除流域管理的管理體制，以美國、加拿大、澳大利亞等國為代表;一類是按水系建立流域機構以自然流域管理體制為基礎的管理體制，以歐洲一些國家為代表;一類是按水的不同功能對水資源進行分部門管理的管理體制，以日本為代表。(1)美國、加拿大、澳大利亞三國的憲法均強調保留各州(省)的結構和自主權，這樣水資源的所有權歸各州(省)，其管理原則基本上是誰有誰管，但聯(lián)邦政府有權控制和開發(fā)國家河流，并在開發(fā)中占主導地位。美國聯(lián)邦政府對水資源的管理是一種分散性的管理，中央一級沒有統(tǒng)一的水資源管理機構，國會通過制定保種法案，授權聯(lián)邦政府參與國家水資源的規(guī)劃、開發(fā)和管理工作。聯(lián)邦政府的幾個水主管機構如墾務局、陸軍工程師團、田納西管理局等，均是為解決某項專門問題而設立，按照聯(lián)邦或國會授權的職能，對本系統(tǒng)的水利工程從規(guī)劃、設計、施工到運行管理，一管到底，自成體系。水資源理事會、各河流流域委員會是協(xié)調美國各級水資源規(guī)劃的機構，不承擔水利工程的施工和運行管理。澳大利亞水資源管理理事會是全國水資源管理方面的最高組織，也是國家管理地表水和地下水的主要機構，負責組織、協(xié)調全國范圍的水資源規(guī)劃和研究。水資源屬州政府所有，管理權限主要在地方，形成了以州為核心的水資源統(tǒng)萬管理體制。權責明確、適度統(tǒng)一、運轉有效的水資源管理體制。這樣的結構有利于管理信息的傳播和反饋，能夠制定出符合實際的政策，減少實施的環(huán)節(jié)，避免了政出多門的矛盾。90年代初，由于用水增長導致河道水量減少，墨累河滋生了大量海藻，造成了震動全國的水質危機。這促使了政府對水資源的承載能力進行重新評估，并啟動了以控制水的需求為主的水改革。其中關于水資源管理體制的改革主要是:各州改革供水業(yè)管理體制，組建政府控股的供水公司，實行現(xiàn)代企業(yè)管理制度，賦予企業(yè)和經(jīng)營者更大的自主權。澳大利亞的充分協(xié)商機制使以分水為主要行為的流域管理得以運行。墨累一達令流域管理為按流域統(tǒng)一管理水資源提供了一個模式。墨累一達令流域分水的成功，依賴于委員會協(xié)商機制和通過工程對水資源實現(xiàn)高度控制，鑒于分水問題的復雜性，設置委員會，建立充分協(xié)商機制是完全必要的。核定水量、充分協(xié)商、分水到州、州內(nèi)自調的操作步驟，使分水方案得以落實。盡管達成一致意見需要很長的時間，甚至有時會影響決策，貽誤時機，比如水質問題，但事實說明，流域管理的權威應建立在協(xié)商機制之上，方案制定階段的充分參與是落實分水協(xié)議的關鍵。加拿大環(huán)境部是聯(lián)邦一級的水資源管理機構，主要職責是將自然資源的管理和環(huán)境質量的保護相結合，對它們進行研究以促進合理開發(fā)利用。水資源的開發(fā)與管理在美國、加拿大和澳大利亞是州政府的責任與義務，為了本區(qū)域的社會經(jīng)濟發(fā)展，州政府常常視其情況，對本州水資源的規(guī)劃、開發(fā)、利用、保護和管理等立法，并依法設立相應的水組織和水機構，規(guī)定其權限和職能。州級水機構主要負責全州水資源的評價與規(guī)劃，制訂州的水質管理標準，受理州有關水權的事務，同時承擔州水利工程的設計、施工及運行管理。市級政府沒有立法權，該級水機構是根據(jù)州的立法建立，主要負責當?shù)毓┧⑴渌蛷U水處理等日常工作，有權通過收取費用的方式回收服務成本。(2)歐共體國家普遍實行的是具有“綜合性流域管理”的水資源管理模式，這種模式具有廣泛的水管理職責，并具有控制水污染的權力，但國與國之間差異也較大。英國的流域水務局除了管理和開發(fā)防洪、灌溉以及水資源控制工程外，流域內(nèi)的工業(yè)及城市生活供水、排水系統(tǒng)和污水處理系統(tǒng)亦由其建設、管理和經(jīng)營。1989年，英國對流域管理機構進行改組，把資源管理、保護等政府行政職能與水資源的開發(fā)利用職權分開，解決了水務局既是水污染的控制者，又是排污者的問題。國家新成立國家流域管理局，并在10個流域區(qū)設立河流管理處，負責水污染監(jiān)測、水資源管理、洪水防御以及利用征收的地方稅和排污、取水收費及政府撥款進行流域基礎設施建設。水務局則實行私有化，提供供水、排水和污水處理服務。在西班牙，流域管理機構負責由國家或地方政府投資的水資源綜合利用工程、水源工程及跨流域調水，農(nóng)田灌溉工程由農(nóng)業(yè)部負責規(guī)劃、管理、建設，灌區(qū)內(nèi)的用戶委員會負責灌溉工程的運行和維護及協(xié)調各用水戶的用水計劃，市政供水和污水處理由地方政府或私營機構投資建設和管理，流域內(nèi)各種取水和排水必須由流域管理局批準，并領取許可證。法國的水資源管理體制也很有特色，一般地方性供水、污水處理由地方政府負責，大多由私人公司建設、經(jīng)營、管理，行政機關監(jiān)管，而涉及水電、航運、防洪和河道整治、山區(qū)造林及跨地區(qū)的農(nóng)業(yè)灌溉，則由中央政府授權國家公司統(tǒng)一開發(fā)。法國的水資源管理以流域為單元，根據(jù)地區(qū)特點及水文特點進行分區(qū)，將全國分成6個流域，法國1964年水法將全國分為六大流域片，建立了六大流域管理局，作為流域內(nèi)用水戶、地方政府、中央政府涉及水資源利用部門的代表組成的流域委員會即“水議會”的執(zhí)行機構，并分別設置流域局理事會和流域委員會，前者負責流域內(nèi)常規(guī)決策，后者主要調解水事糾紛、審批有關水資源開發(fā)、水質保護及防洪等長遠規(guī)劃。其主要職責是:制定流域規(guī)劃;流域征費并對流域內(nèi)水資源開發(fā)、利用和保護單位給予財政支持;采集和發(fā)布水信息。(3)日本是以專門職能管理水資源的典型代表，日本的水資源管理體制屬于“多龍治水，多龍管水”的模式，但他們依靠法律緊密地統(tǒng)一起來，依法辦事，既分工又合作，關系協(xié)調。水資源開發(fā)與管理分別由國土廳、建設省、厚生省、通商產(chǎn)業(yè)省、環(huán)境廳、自治省、農(nóng)林水產(chǎn)省、科學技術廳等9個部門按職責分工行政。防洪與河道治理由建設省管理，發(fā)電和工業(yè)用水由通商產(chǎn)業(yè)省負責，灌溉和農(nóng)業(yè)開發(fā)上農(nóng)林水產(chǎn)省負責，生活用水由厚生省負責，水污染防治由環(huán)境廳負責。在這些機構之上，國土廳綜合協(xié)調機構，負責編制全國河川水系綜合規(guī)劃，制定水中長期供求計劃，審議評價各部門的水資源開發(fā)計劃。建設省除了管理河道外，還負責多目標水壩進行發(fā)電、供水和灌溉的部門，除申請河道取水權外，還必須向建設省申請多目標水壩的使用權。可見，日本雖然是按部門職能進行水管理，但水權還是由國家統(tǒng)一管理，以加強河流水系的統(tǒng)一管理與開發(fā)，保證流域規(guī)劃的實現(xiàn)。3、管理手段(1)管理的政策與立法20世紀80年代，歐洲經(jīng)濟委員會(ECE)在其關于合理利用水資源宣言中要求各成員國“在制定國家水政策時，要考慮水是公共資源，為了全體人民的利益，應當保護和合理利用水資源”。例如，英國的污染防治法和水資源法規(guī)定，國家河流局對提出的任何排放申請，必須將其在污物的排放地區(qū)和可能進入的水域的地方報紙上刊登兩次，同時在倫敦公報上公布，并將閱讀并考慮申請登出之后6個星期內(nèi)收到的公眾書面申請陳述，國家河流局才能做出許可排放或駁回申請的決定。ECE各國近年來新頒布或修改的水法主要有以下特點:a.強調公眾共同管理水資源;b.允許為促進水資源的合理利用而改變用水權;c.強調水資源保護;d.通過限制用水量和污水排入促進合理用水;e.統(tǒng)一協(xié)調管理水資源;f.緊急情況下可臨時變更立法等。以上特點說明，強調水資源的管理和合理利用是ECE各國水政策發(fā)展的趨向。美國在未來的水政策中闡述美國對水資源的基本政策時指出:“國家對水資源工作的重點，從開發(fā)轉移到管理，包括保護和提高水質;未來用水需求應主要靠減少損失和提高用水效率的措施來予以滿足;用水受益人和有關受益部門應完全負擔為使他們獲益而付出的全部費用;有關水的法規(guī)必須根據(jù)變化了的情況加以修訂。”(2)行政和經(jīng)濟手段在澳大利亞，充分利用水價等經(jīng)濟手段促進供水業(yè)的良勝循環(huán)，提高水資源利用效率，其中水價改革是澳大利亞供水業(yè)改革的關鍵，建立起了完善的水價體系，將污水處理、水資源許可等費用計入水價，推行兩部制水價，對用水量超過基本定額的用水戶進行處罰。各地新水價的制訂和供水企業(yè)化幾乎是同步進行的。目前，澳大利亞不論是城市供水企業(yè)，還是農(nóng)業(yè)灌溉公司都能盈利運行。以墨爾本供水公司為例，如果沒有適當?shù)乃畠r，它就不可能承擔供水、污水處理、水源地保護、工程建設維護等多項城市水務職能，同樣，水費如果沒有占到市民人均收入的1%以上，人們就不會把節(jié)約用水當一回事。事實是，與15年前相比，供水企業(yè)總收人中，水費收入由15%增加到60%;曾經(jīng)持續(xù)增長的工業(yè)用水，在近5年內(nèi)降低了16%;一種節(jié)水型雙水箱馬桶的安裝率也達到了70%。而且開放水權交易，發(fā)揮市場在水資源管理、節(jié)約、保護中的配置作用。澳大利亞各州把水權從土地中剝離出來，明確水權，開放水市場，允許永久和臨時性的水權交易，用水戶可以將富余的、不用的分水量出售贏利，也可將取水權永久賣掉。開放水權市場，允許用水額度自由交易，使新老產(chǎn)業(yè)的用水矛盾，高附加值農(nóng)業(yè)與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的用水矛盾，水量控制與新增需水的矛盾，農(nóng)業(yè)用水與城鎮(zhèn)、工業(yè)用水的矛盾，得到了一定程度的緩解。大多數(shù)ECE國家在其合理用水的政策與立法原則指導下，采取了一系列相應的策略或手段來達到其合理用水的目的。其中從行政管理與經(jīng)濟方面來看，較普遍采用的手段包括:標準、定額、用水與排放限制、許可證制度、收費、罰款及獎勵等。水標準管理主要體現(xiàn)在三個方面:一是用水標準，這是就各種用水的不同標準要求而言的，對于不同的用水規(guī)定有不同的水質標準;二是對其他部門的廢水規(guī)定的水質處理標準和排放標準;三是規(guī)定產(chǎn)品標準，如禁止生產(chǎn)有寄存器物質含量超過條例規(guī)定標準的產(chǎn)品等。美國除了法律之外，政府也用行政和經(jīng)濟手段對農(nóng)業(yè)水資源的開發(fā)利用加以調控。例如:鼓勵發(fā)展節(jié)水型農(nóng)業(yè);鼓勵提高水的利用率;政府出資大面積推廣滴灌和微灌技術;政府出資在水土流失嚴重的地區(qū)種草種樹，以涵養(yǎng)水源;限制在沼澤地上排澇和種植作物;高耗水農(nóng)業(yè)將得不到政府的農(nóng)業(yè)補貼等。(3)管理技術澳大利亞采取水質管理、地下水控制、污水處理及節(jié)水方面的技術。澳大利亞對水質管理非常重視，聯(lián)邦和州的環(huán)保部門制定了極為嚴格的污水排放標準。政府委托有資質的獨立監(jiān)測部門實施水質監(jiān)測，法庭和政府環(huán)保部門依據(jù)環(huán)保法規(guī)對污染者進行處罰。這些標準的制訂除了考慮污染物的指標，同時也考慮排放水域的納污能力。澳大利亞對地下水資源以保護為主，限制開采，尤其是深層地下水，更是嚴禁開采。目前，農(nóng)業(yè)部正在實施一項計劃封閉大自流盆地的一些水井，以保證這一地區(qū)的生態(tài)不致惡化。目前澳大利亞水資源技術的發(fā)展重點是污水處理和節(jié)水。各種類型的污水處理廠都有，在首都堪培拉，一種小型自動化污水處理廠有占地少、運行成本低、方便回用(灌溉草坪)等特點，技術比較先進。國家灌溉研究所在格林菲斯進行的生活污水灌溉處理系統(tǒng)也給人留下了深刻印象。節(jié)約用水不僅可以減少用水，防止污染，還能促進水資源技術的進步。全澳大利亞水協(xié)會與國家標準協(xié)會共同推出了節(jié)水標志認證、分三個等級，鼓勵節(jié)水技術的創(chuàng)新與發(fā)展。美國在水資源管理中廣泛地運用計算機、微波、遙感技術等各種現(xiàn)代化手段。在美國，幾乎每一個水利工程都建有一個龐大的計算機控制中心，它將工程控制區(qū)域內(nèi)的眾多觀測站(相當于國內(nèi)的水文站)的信息通過微波、遙感技術傳輸?shù)娇刂浦行挠嬎銠C網(wǎng)絡中，通過控制中心就可清楚地觀測了解到每個觀測站的水位、水質、流量等各種數(shù)據(jù)，可以及時進行調配控制。水和電的交融管理和使用也主要靠一整套微機程序管理。目前美國己建立起全美范圍內(nèi)的觀測與收集，其中設有4個一級機構，50個二級機構(每州設1個)。(4)思想方法及水資源管理中社會公眾的參與在英國，公眾參與水污染防治不僅體現(xiàn)在許可階段，還可以對污染行為提出民事和刑事訴訟，由于訴訟程序的法律規(guī)定，有足夠證據(jù)的個人，往往比來自國家河流局的官方起訴更容易。澳大利亞建立各種供用水戶的協(xié)會，鼓勵社會公眾參與水資源管理，這一方面使得水資源管理的服務水平提高，保證了優(yōu)質供水，又使得全社會的防止水污染和節(jié)水意識有了較大提高。在日本，政府根據(jù)年度計劃對水質進行檢測，檢測結果都由道府縣知事公布，接受公眾監(jiān)督。而且日本為了向人們介紹水與生命、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的關系、宣傳水的有關知識而專門設立了水科學館，館內(nèi)設備先進，通過畫面和各種展覽，宣傳水的知識，從而使人們更加關心水、珍惜水、保護水。在美國，國民把節(jié)水當作一種有教養(yǎng)的表現(xiàn)融入整個社會文化中。附：國外主要流域跨界水污染治理（一）萊茵河跨界水污染治理20世紀50年代末,萊茵河的水質開始變差。20世紀60年代以后,萊茵河水質更加惡化。而德國境內(nèi)的河流污染直接影響到下游的荷蘭。1950年7月,由荷蘭提議成立了萊茵河流域保護國際委員會。該委員會中不僅設有由政府組織和非政府組織組成的監(jiān)督各國計劃實施的觀察員小組,還有許多技術和專業(yè)協(xié)調工作組,如水質工作組、生態(tài)工作組、排放標準工作組、防洪工作組、可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃工作組等。多年來,萊茵河流域保護國際委員會根據(jù)預定目標制定跨國流域水污染治理行動計劃,同時對河流生態(tài)系統(tǒng)進行調查和研究,協(xié)調流域各國水污染預警計劃的制定。萊茵河水污染治理的行動計劃中,最為突出的是2000年行動計劃。該計劃內(nèi)容有:確定需優(yōu)先治理水污染的企業(yè)名單,要求工業(yè)生產(chǎn)企業(yè)和城市污水處理廠采用新技術減少污染排放,并采取措施減少事故所造成的水污染;到1995年水污染消減率達到50%;到2000年,通過采取必要的措施,全面實現(xiàn)萊茵河流域生態(tài)系統(tǒng)管理目標。經(jīng)過數(shù)十年的治理,萊茵河恢復了原有的清澈。（二）五大湖跨界水污染治理五大湖跨越美國和加拿大兩國邊境,其生態(tài)環(huán)境與兩國約10個州的經(jīng)濟發(fā)展與生活環(huán)境息息相關,但五大湖流域的傳統(tǒng)制造業(yè)造成的工業(yè)污染破壞了五大湖的水資源環(huán)境。五大湖的最高管理機構就是國際聯(lián)合委員會。委員會由美國和加拿大政府各委派3名代表組成，委員會下面還有為委員們服務的具體工作班子。美國方面的國際聯(lián)合委員會的工作機構設在密執(zhí)安州的底特律市，加拿大方面設在安大略省的聞德蘇爾(Windsor)市。水質董事會(WQB)是國際聯(lián)合委員會(IJC)關于水質事務的主要顧問。修復行動計劃(RAP)的概念源自1985年QWB的推薦，因此，WQB是RAP的主要倡導者。WQB負責評價五大湖計劃的充分性和有效性，并對現(xiàn)行政府對RAP基金的削減作出反映。1996年，WQB準備了關于RAPS計劃基于持續(xù)11年實踐經(jīng)歷的未來的狀況陳述。1909年,美國和加拿大簽署了1909年邊界水域條約。這份條約涉及水資源保護、水質恢復、水量儲存利用以及與此相關的五大湖生態(tài)系統(tǒng)保護等,目的主要是為了解決有關邊界水域利用爭論的問題。在兩國政府的共同努力下,五大湖的環(huán)境得到很大改善。由國際聯(lián)合委員會、五大湖流域的州省政府等共同參與組成的管理小組強調:各州、省有義務保護管理好五大湖水資源;水資源的管理必須符合各州、省相關法律法規(guī);各州、省都應積極投入到五大湖的水污染治理中;建立大湖區(qū)保護基金會。這是美國第一個跨州界的環(huán)保基金會。1911年，根據(jù)邊界水協(xié)議建立的國際聯(lián)合委員會召開第一次會議，它將美國和加拿大的委員們召集在一起共同討論水質問題和其他問1950-1960年，禿鷹和雙脊椎鴿鵝的繁殖下降，人口也降到了極低的水平。1959年，圣一勞倫斯人海水道開通。1965年在密執(zhí)安和安大略牧場，人工繁殖以五大湖魚類為食物的水貂失敗01989年，靠近俄亥俄州Cleveland的Cuyahoga河著火。1970年，國際委員會關于五大湖下湖污染的報告導致了五大湖水質協(xié)定的談判。1971年，在Hamilton的幼燕鷗中，觀察到了諸如紋形嘴、畸形腳和瞎眼等殘廢和畸形。1972年，加美簽署了五大湖水質協(xié)定，同年，美國通過了清潔水法。1977年，禿鷹的繁殖成功和雙脊椎鴻鵝開始改善。1978年，五大湖水質協(xié)定修訂，引入了生態(tài)系統(tǒng)方法，這個方法在使五大湖清潔的努力中，考慮空氣、水、土地和所有有機生命包括人類的相互作用。新的協(xié)定也號召兩個國家“實際地消除”非降解性有毒物質向五大湖排放。1980年，在那些母親吃了五大湖魚的孩子們中間發(fā)現(xiàn)了生理和行為的差別。1983年，磷負荷削減附加到五大湖水質協(xié)定中，對依利湖和安大略湖建立了削減目標。1986年，美國五大湖各州州長們簽署了五大湖有毒物質控制協(xié)定，加拿大安大略省和魁北克省后來參加了協(xié)定。1987年，擬定的議定書將五大湖水質協(xié)定擴展到包括空中污染物。為了使當?shù)厥墟?zhèn)和社團參加進五大湖關心區(qū)域的清潔行動中去，加拿大和美國同意制定修復行動計劃。1988年，加拿大通過了一部新的環(huán)境保護法。1989年，1000人參加了國際聯(lián)合委員會每兩年召開一次的會議。1990年，在那些母親吃了五大湖魚的孩子們中發(fā)現(xiàn)了行為差別。國際聯(lián)合委員會兩年一次的報告表露即使是在低水平上的非降解有毒物質也對孩子的健康構成威脅。委員會推薦將蘇比利爾湖設計為這些物質為“零排放”的示范區(qū)域。1991年，要求削減酸雨的美加空氣質量協(xié)定簽署。兩個國家的政府、安大略省、密執(zhí)安省、明尼蘇達州和威斯康星州同意建立“恢復和保護蘇比利爾湖流域的一個雙國計劃”01993年，2000人參加了國際聯(lián)合委員會每兩年召開一次的會議。1994年，在休倫湖的安大略省ollingwood港成為第一個完全恢復的關心區(qū)域。1995年，美國國家環(huán)境保護局發(fā)布了稱為五大湖水質創(chuàng)始的五大湖水質導則。1997年，五大湖水質協(xié)定簽署25周年。根據(jù)五大湖水質協(xié)定和圣一勞倫斯河國際部分的協(xié)定，兩個國家在一起工作以恢復這個世界上最大的和最有名的淡水生態(tài)系統(tǒng)的健康?？茖W家和管理者創(chuàng)造了研究和解決污染問題的方法，這些方法后來也被用于世界上別的淡水系統(tǒng)。協(xié)定也引導了個人和團組在相鄰國家和市鎮(zhèn)之間進行的創(chuàng)造成功的合作模式。在美國和加拿大兩國政府的共同努力下,五大湖的生態(tài)環(huán)境得到很大改善。（三）多瑙河跨界水污染治理早在50年代初，捷克斯洛伐克政府就組織了大批專家和技術人員，勘測河道，規(guī)劃根治和綜合利用多瑙河的宏圖。多瑙河是國際河流，又是捷匈的界河，捷匈兩國政府從50年代起就頻縈磋商，共同制定綜合治理方案，于1977年9月最后簽署了關于建設加布奇科沃大毛羅什水利工程協(xié)定，根據(jù)這項協(xié)定，整個工程的投資和收益由兩家均攤和分享。這項工程以斯洛伐克境內(nèi)的加布奇科沃水電站和在匈牙利境內(nèi)的大毛羅什水電站為中心，由七個部分組成一個完整的水利工程體系。在上游，從布拉迪斯拉發(fā)至舫奮紹瓦之間，修建一座長16公里，寬三四公里的蓄水庫，攔截多瑙河的支流，開鑿一條運河，把蓄水庫中的水引至加布奇科沃發(fā)電站，再從加布奇科沃發(fā)電站興建一條排水渠，把發(fā)過電的水排入多瑙河中，加深帕爾科維喬沃至匈牙利境內(nèi)的格紐這段河道，使多瑙河能順利通骯，控制河道的水流量，只讓原流量的1/5通過，以及在匈牙利境內(nèi)，建設多瑙基利帶攔洪壩和大毛羅什發(fā)電站。工程是在1978年破土動工。全部工程于1990年竣工，歷時12年。捷克斯洛伐克投資超過150億克朗(約合15億美元)。新開鑿的運河河道，向加布奇科沃水電站前進。這條在平地上開鑿的運河，工程浩大:全長17公里，岸高20米，河道寬267米至737米。高高的堤岸用沙石砌成，表面鋪上厚達20厘米的瀝青和水泥的混合物，以加固堤岸。為了防止河水滲漏到地下，整個谷底，都鋪上一層大約一毫米厚的特制塑料膜。在塑料膜上，再鋪上兩層各30厘米厚的粘土，粘土上再覆蓋50厘米厚沙石。整個河谷所鋪的塑料膜，總共為700萬平米，所需的土石等材料多達80萬立方米。運河全部修成后，水深7.3米至14.3米，水流量為每秒500萬立方米，將取代自古以來的多瑙河河道。多瑙河流經(jīng)歐洲大陸13個國家,多瑙河流域是歐洲的政治、經(jīng)濟和歷史文化中心。隨著工業(yè)的發(fā)展,多瑙河的污染問題成為不可忽略的問題,因而成立了多瑙河流域管理委員會。多瑙河流域管理委員會設有流域管理專家小組,包括:生態(tài)專家小組;排放專家小組;防汛專家小組;檢測實驗及信息管理專家小組;突發(fā)事件預防和控制專家小組;戰(zhàn)略專家小組。除此之外,還特別建立經(jīng)濟問題小組及跨界管理小組,建立了加強多瑙河流域水污染治理的合作機制。經(jīng)過多瑙河流域管理委員會的治理,多瑙河污染減少,水質回復到原先的水平。（四）田納西河跨界水污染治理田納西河位于美國東南部,是密西西比河的2級支流。20世紀30年代,田納西河流域經(jīng)常洪水為患,污染尤為嚴重。1933年,美國國會通過田納西河流域管理法,并依法成立田納西河流域管理委員會。根據(jù)流域開發(fā)的變化和需要,凡涉及流域開發(fā)和管理的重大舉措都能得到相應的法律支撐。近年來,田納西河流域管理委員會日益強調改善河流污染狀況,并以此為管理目標,制定針對性措施,以實現(xiàn)田納西河流域的可持續(xù)發(fā)展。（五）泰晤士河跨界水污染治理英國的泰晤士河在18世紀以前,風景如畫、水產(chǎn)豐富、水質優(yōu)良,是世界上著名的鮭魚產(chǎn)地。19世紀始,由于工業(yè)的急劇發(fā)展和人口大幅度增加,泰晤士河受到嚴重污染,因飲用水受到污染曾4次發(fā)生霍亂,19世紀50年代初水質惡化狀況達到頂點。英國政府耗資300多億英鎊,經(jīng)過150年的不懈綜合治理,終于使泰晤士河“起死回生”,成為世界上流經(jīng)首都的最干凈的河流。泰晤士河歷史上發(fā)生兩次水質嚴重惡化的時期。第1次水質惡化是19世紀前半葉(18001850年)。從倫敦到格雷夫賽河污染尤為嚴重。在這個時期倫敦人口由100萬增加到275萬。伴隨著城市建設和工業(yè)的迅猛發(fā)展,泰晤士河污染日益加重,特別是隨著工業(yè)的發(fā)展,人口迅速膨脹,大量的生活廢棄物排入河中污染河水。特別是1850年英國法律規(guī)定房屋的衛(wèi)生間要使用抽水馬桶,所有廢水都必須排入下水道,再經(jīng)下水道排入泰晤士河。這一措施加重了河水污染,1850年河水含氧量幾乎為零。第1次水質嚴重惡化的原因主要是由于工業(yè)發(fā)展、人口膨脹、生活廢棄物污染河水。泰晤士河的第2次水質惡化發(fā)生在20世紀的前半葉(19001950年)。這個時期倫敦人口增長到800萬,污水量和生化需氧量(BOD)負荷不斷增長,由于污水處理廠排放大量污水、雨水增加污染負荷,加之20世紀40年代英國開始使用合成洗滌劑,合成洗滌劑污染和電廠廢水熱污染使得泰晤士河長達30km的河段完全缺氧。第2