淺談村民自治與村莊治理.doc

內(nèi)容摘要：作為一種治理制度，村民自治制度效能的村莊基礎(chǔ)十分重要。從理論上，社會關(guān)聯(lián)度低的村莊，民主化村級治理的效能較低，而在社會關(guān)聯(lián)度高的村莊傳統(tǒng)制度也可能具有較高的效能。村民自治制度是一種能夠創(chuàng)造出村莊秩序巨大可能性的良好制度，但若不注意村民自治制度對村莊基礎(chǔ)的依賴，將難以理解村民自治制度在不同地區(qū)不同的實踐后果。關(guān)鍵詞： 村民自治 村莊治理 鄉(xiāng)村關(guān)系 關(guān)于村民自治的關(guān)注，一種關(guān)注集中于村民自治的民主方面，尤其關(guān)注村民自治制度對于中國未來政治制度安排可能具有的影響，這是從外部來關(guān)注村民自治：一種關(guān)注集中于村民自治的治理方面，將村民自治制度看做一種民主化的村級治理制度，尤其關(guān)注這種治理制度對于解決當(dāng)前農(nóng)村實際存在問題的能力，這是從農(nóng)村內(nèi)部來關(guān)注村民自治?？傮w來講，當(dāng)前學(xué)術(shù)界對村民民主放瞇著你的關(guān)注遠遠超過對治理方面的關(guān)注，政治學(xué)界和海外學(xué)者尤其熱心于此。希望通過一個理論考察，來討論一種特定類型村莊即所謂低度社會關(guān)聯(lián)村莊民主化村級治理的可能性，重點考察民主選舉和村級治理之間的一種可能內(nèi)在關(guān)系。一、民主化村級治理的鄉(xiāng)村關(guān)系前提村民自治的實質(zhì)是一種民主化的村級治理。在中國現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型時期，如何解決農(nóng)民問題，將成為最為艱難也是最為關(guān)鍵的問題。正如當(dāng)前仍然存在的爭議一樣，村民自治也不是萬應(yīng)良藥。村民自治存在的諸多需要解決的問題。村民自治存在的諸多需要解決的問題,要求理論界有更多深入的研究。當(dāng)前因為村民自治成為熱點，而被一些人引向其它領(lǐng)域，這是自然的。但在村民自治研究內(nèi)部，必須解決以下兩個問題：第一，必須了解當(dāng)前村民自治的實踐狀況。 今天的村民自治已有十多年的歷史，政策爭論雖然重要，田野調(diào)查更為基礎(chǔ)。只 有建立在更多田野調(diào)查基礎(chǔ)上的政策爭論才會真正切合當(dāng)前農(nóng)村的實際，而不至于變成抽象的理論爭論。不客氣地說，當(dāng)前村民自治的田野調(diào)查十分薄弱，建立在局部調(diào)查或傳媒資料上的政策爭論，可能文不對題。第二，必須有更多對村民自治的學(xué)術(shù)研究。只有將村民自治置于中國現(xiàn)代化這一特定背景和中國農(nóng)村人口眾多，農(nóng)村文化源遠流長這一特定國情下，才可以理解村民自治運作的效果和村民自治本身的價值，也才可以解決關(guān)于村民自治的政策爭論。正因為學(xué)術(shù)研究的不足，造成了村民自治總體研究的低水平狀況，很多政策爭論缺乏實質(zhì)內(nèi)容，流于表面，而對村民自治的功能定位，要么脫離了村民自治本身的語境，要么脫離了當(dāng)前農(nóng)村社會的現(xiàn)實。一、民主化村級治理的鄉(xiāng)村關(guān)系前提當(dāng)前村民自治制度安排的一個特點是希望通過村民自治來同事解決村務(wù)和政務(wù)。1998年通過實施村民委員會組織法不僅規(guī)定“村民委員會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)節(jié)民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，鄉(xiāng)人民政府反映村民的意見，要就和提出建議”，而且規(guī)定“村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”。實踐中，即是希望由村民委員會在處理村務(wù)的同時，可以協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成各種國家任務(wù)，典型是收糧派款和計劃生育。決定村委會不僅負擔(dān)村務(wù)而且負擔(dān)政務(wù)的理由，是中國后發(fā)型現(xiàn)代化對農(nóng)村社會的強制要求。中國現(xiàn)代化本質(zhì)上是一種外在強加于農(nóng)村的任務(wù)，在轉(zhuǎn)型時期，國家通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政是加于村級的政務(wù)，正體現(xiàn)了這種強加法則。不是村級是否有政務(wù)需要完成，而是應(yīng)由誰來完成它。從理論上講，院子國家現(xiàn)代化要求的政務(wù)可以有三種辦法來予以完成：第一是由基層政權(quán)即鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政實達于村，比如有鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政直接到農(nóng)戶收取稅費，控制生育等等。一般來說，由于當(dāng)前分田代戶造成的事實上小農(nóng)經(jīng)濟分散經(jīng)營的特征，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構(gòu)直接面對欠佳萬戶的農(nóng)戶，其中的核心是鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接面對農(nóng)戶的交易費用太高，代價太大（溫軍，2000）。這條路一般地說難以走通；第二種辦法是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政派下來的另一個村級組織，有這一村級組織來處理政務(wù)。這種辦法的好處是將村務(wù)和政務(wù)分開，壞處是新設(shè)機構(gòu)成本太高；第三種辦法就是當(dāng)前村民自治制度安排中獎?wù)?wù)和村務(wù)基于村委會一身的辦法。這種辦法的好處是既可以讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政安排中將政務(wù)和村務(wù)基于村委會一身的辦法。這種辦法的 好處是既可以讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政安排的政務(wù)在村一級有“腿”，又可以降低行政成本。這種辦法的壞處是政務(wù)與村務(wù)難以分開，有時是政務(wù)沖擊了村務(wù)，有時是村務(wù)不理政務(wù)。以上三種解決村務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理政務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對于干部的一些利己謀私行為不聞不問；二是村干部作為村民選舉的代表，在感受到村民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)不滿的同時，作為村民利益的代表抗拒鄉(xiāng)鎮(zhèn)合理不合理的政務(wù)要求，抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政鄉(xiāng)村一級的傳達。當(dāng)然，鄉(xiāng)村關(guān)系除此以外還有兩種可能前途，一好一壞。壞的前途是村干部可能利用鄉(xiāng)村關(guān)系的緊張，借村民的不滿情緒，借鄉(xiāng)鎮(zhèn)的強力壓制村民，而村干部們則利用鄉(xiāng)村關(guān)系的矛盾及制度空隙進行投機，他們本身成為一個既特利益集團。好的前途是村干部憑借自己的責(zé)任心和行政智慧，在當(dāng)前艱難的鄉(xiāng)村關(guān)系中，既處理好村務(wù)又辦理好政務(wù)，即讓村民高興，又讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)滿意。村干部如何行為，并不完全是他們自身的道德感和良心決定的。具體地說，村干部的行為既受鄉(xiāng)村關(guān)系政務(wù)村務(wù)合一這一制度前提的影響，又受村莊本身的社會性質(zhì)特別是村莊社會關(guān)聯(lián)度的影響。在當(dāng)前村民自治制度安排中的村務(wù)政務(wù)合一這一鄉(xiāng)村關(guān)系前提下，尤其決定村干部行為決定民主化村級治理這一制度安排效果的，是當(dāng)前村莊社會的性質(zhì)。下面我們討論村莊社會的性質(zhì)。二、社會關(guān)聯(lián)度：村級治理的村莊基礎(chǔ)從理論上，我們都辛昂新制度的有效性是與特定社會基礎(chǔ)相聯(lián)系的，具體研究卻容易忽略制度安排的社會基礎(chǔ)，習(xí)慣于抽象討論制度本身的好壞與效果。對村民的自治這一民主化村級治理制度的討論不應(yīng)離開他的村莊基礎(chǔ)。從本文關(guān)注的角度，我們將構(gòu)成村級治理的村莊基礎(chǔ)簡化為村民一致行動能力的強弱頁即村莊社會關(guān)聯(lián)度的高低。村莊社會關(guān)聯(lián)度即在村莊中具體的人與人之間關(guān)系的程度，后再維護村莊秩序的過程中村民之間所可能結(jié)成的一致行動能力。缺乏分層與卻是記憶型村莊，村民與村民之間的關(guān)系程度較弱，關(guān)系鏈條較短，成為一種帝都社會關(guān)聯(lián)的村莊。在這種帝都社會關(guān)聯(lián)村莊中，村民累世馬克思所說的一個一個馬鈴薯，他們個人所欲的目標(biāo)，因為難以形成集體行動，而不能達到，村民集體行動所能行動所能提供的公共秩序和社會服務(wù)因此嚴(yán)重不足。缺乏分層與缺失記憶性村莊大都是低度社會關(guān)聯(lián)的村莊，社區(qū)記憶較強，社會分 層明顯的村莊，則更可能構(gòu)造出村莊的高度社會關(guān)聯(lián)。強的社區(qū)記憶，通過建構(gòu)村莊認(rèn)同，不僅使得面子和榮譽對每個村民都很重要，而且是村民在一直行動時，有更多長遠的考慮。當(dāng)村莊秩序面臨威脅，村莊利益受到威脅時，村民有能力行動起來，為獲取村莊秩序和維護村莊利益行動。明細請按的社會分層不僅可以構(gòu)造出一些掌握優(yōu)勢精英，而且這些掌握資源的村莊精英很容易獲得一戶白影的行動能力。因此，當(dāng)這些村莊精英感到需要維護村莊秩序時，他們有能力通過自己的影響來做到這一點。當(dāng)然，這些具有一呼百應(yīng)的村莊精英，也有能力為了個人的私利破壞村莊集體秩序。社會關(guān)聯(lián)這一村民之間具體的關(guān)系，便因此具有了影響和決定村莊秩序的能力，正式這種能力，構(gòu)成了村級治理的村莊基礎(chǔ)。很多時候，不是由于特定的制度安排，而是由的定的村莊性質(zhì)，決定了村級治理的面貌。舉例來說，人民公社時期，公社幾乎控制著農(nóng)村所有經(jīng)濟和組織資源的情況下，南方一些農(nóng)民的大隊小隊干部確與村民共守村莊秘密，形成了村莊內(nèi)的利益庇護關(guān)系，一消極的方式對抗著人民公社的強制力量；而在河南這樣的北方農(nóng)村，人民公社一通到底。直至今天，河南農(nóng)村仍然經(jīng)常處于一種自上而下“超常規(guī)、大跨度”的運動式動員之中，南方農(nóng)村與一河南為主的北方農(nóng)村構(gòu)成此種差別的原因何在？其中的一個關(guān)鍵方面是南方農(nóng)村傳統(tǒng)的宗族意識一直存在，在干部在人民公社時期仍然收到強大村莊壓力，而河南等北方農(nóng)村宗族意識大都較弱，人民之間的社會關(guān)聯(lián)度很低，原子化的村民無力抵抗上級可能脫離農(nóng)村世紀(jì)的各種運動，這一點在村民自治背景一樣如此。三、民主化村級治理的村莊基礎(chǔ)：以低度社會關(guān)聯(lián)村莊為例村民委員會組織法正式頒布實施以后，村民自治的實施力度大大加強，村民在村干部的選舉和村務(wù)的決定權(quán)方面，與過去不可同日而語，民主化的村級治理名實漸付。按一般的理解，這種民主化的村級理解，一定可以通過選舉出代表村民利益的能人來為村民當(dāng)家辦理村務(wù)，提供村民所急需的公共秩序和公共服務(wù)，村級治理中村務(wù)辦理方面，也一定會有大進展。現(xiàn)實是否會如以上設(shè)想樂觀，還有待人民村級治理更長時間的實踐。下面我希望通過討論帝都社會關(guān)聯(lián)村莊民主化村級治理可能存在的問題，來做一個純理論上的考察，這種考察有助于我們認(rèn)識村級治理村莊基礎(chǔ)這一重要問題。從理論上講，有村民選舉村干部，村干部就應(yīng)該成為村民利益的代表著和村莊利益的維護者，特別是在村民委員會組織法規(guī)定村民可以罷免不合格的村委會和具有在村務(wù)決策管理和監(jiān)督方面權(quán)利情況下，村干部的行為會具有典型保護型經(jīng)濟的特征.但是保護型經(jīng)濟的行為并不是平白無故產(chǎn)生的，他們的保護行為一定要有或文化上或經(jīng)濟上的理由。文化上的理由即他們作為村干部，保護村民的利益可以有一種面子、榮耀和心理上的滿足，這種利益來自于對村莊的認(rèn)同或村莊共同體的意識。經(jīng)濟上的理由是村干部在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政余力力爭時，他們認(rèn)為在經(jīng)濟上市合算的。在低度社會關(guān)聯(lián)型村莊，是否出任村干部的卻大多是有經(jīng)濟收益上考慮的。對于一些優(yōu)秀的鄉(xiāng)村能人，特悶出任村干部的機會成本很高，村干部的報酬大都不能滿足他們的收入預(yù)期，而在于掌握優(yōu)勢資源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)等上級交往時，可以提升他們的收益感。因此，一個鄉(xiāng)村能人出任村干部，他們?nèi)狈εc鄉(xiāng)鎮(zhèn)對立的積極性。在村干部的報酬不能滿足他們的收益預(yù)期時，低度社會關(guān)聯(lián)村莊出任村干部的鄉(xiāng)村能人便不僅不愿意與鄉(xiāng)鎮(zhèn)對立，而且期望在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的交往與合作中增加預(yù)期收益。在鄉(xiāng)村關(guān)系緊張的背景下，他很快便成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政在村里的代理人，村民心中的惡人。這樣的鄉(xiāng)村能人不能讓村民滿意，下次選舉，村里不投這種人的票，而希望選一個“好人”來當(dāng)村干部。好人干部不能讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)滿意，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政難以通過好人干部將政務(wù)在村中實施下去。好人干部同樣不能讓村民滿意，因為好人干部往往缺乏過去鄉(xiāng)村強人辦理村務(wù)的魄力。村莊事務(wù)有時處于癱瘓狀態(tài)，村莊秩序失去根基。過去強人干部在辦理村務(wù)時的果斷和強悍正是缺乏關(guān)聯(lián)村莊獲得秩序的關(guān)鍵原因。比如一個強人干部可以憑借自己的威信有時甚至是威脅，將村中的糾紛調(diào)解了，將村中道路修建了，將地痞無賴威懾住了。面對自己選舉上來但缺乏辦理村務(wù)能力的好人干部，村民懷念起以前的強人干部來。這樣，在下一次選舉中，村民會說，還是選一個強人對村中有益些。要有些魄力哦，要選有處理村莊事務(wù)的能力和膽略的那種人。下次選舉，有魄力的強悍的鄉(xiāng)村能人便選了上來。新上來的強人干部當(dāng)然 不滿足于好人干部樂于維持現(xiàn)狀的狀況，他們希望有所建樹以抵消當(dāng)村干部的機會成本。但是，如前所述，強人干部因為難以從缺乏社會關(guān)聯(lián)的村莊獲得文化上的價值，他們會更多從經(jīng)濟收益上考慮如何補償自己當(dāng)村干部所損失的機會成本。他是村民選舉上來的，他也有在緊張鄉(xiāng)村關(guān)系中抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政不合理行為所需要的強悍，但他缺乏抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政不合理行為的積極性。一方面，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)維持良好關(guān)系已構(gòu)成了他預(yù)期收益的重要部分，畢竟鄉(xiāng)鎮(zhèn)掌握著較村莊多得多的各種資源，一方面，他在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的對抗中，是無法獲得缺乏社會關(guān)聯(lián)的村民對自己的組織化支持的。而強人干部憑借自己的強悍，在處理村務(wù)時的能力，使原子化的村民事實上喪失了對他的約束能力。他發(fā)現(xiàn)，憑借當(dāng)前村務(wù)與政務(wù)合一的鄉(xiāng)村關(guān)系前提，他可以在為鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理政務(wù)時，獲得利益多多的好處，這種好處不僅有鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政對他的贊賞和經(jīng)濟上的獎勵，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政在眼見他憑借自己的強悍辦理村務(wù)中謀取私利時，不聞不問。這個村民選上去的強人干部的確具有辦理好村務(wù)和維護村莊秩序的能力，但他只是在形成了與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政心照不宣的默契之后，他才找到了出任村干部的經(jīng)濟上合算的平衡點。他個人的強悍保證他可以不將那些缺乏社會關(guān)聯(lián)因此缺乏一致行動能力的村民放在眼里。選上來的強人干部在缺乏價值支持和村民強力約束的背景下，變成為贏利型經(jīng)紀(jì)。這樣一來，在帝都社會關(guān)聯(lián)村莊的民主化村級治理，竟然可以出現(xiàn)的一種理論上的結(jié)果，是村莊治理限于癱瘓狀態(tài)與盈利經(jīng)濟的交替循環(huán)。細心觀察當(dāng)倩中國農(nóng)村的村級治理，若干地區(qū)已有了這種循環(huán)的苗頭。以上考察了低度社會關(guān)聯(lián)村莊民主化村級治理的可能后果。那么，高度社會關(guān)聯(lián)村莊的民主化村級治理會是一種什么樣的情形呢？作為一種理論上的推論，高度社會關(guān)聯(lián)的村莊，特別是在哪些社區(qū)記憶和社會分層均可以產(chǎn)生相互塑造的部就會長生一種秩序，這種秩序依賴于傳統(tǒng)和習(xí)慣，其提供的成本可以叫外來制度安排高度社會關(guān)聯(lián)的村莊，甚至不需要民主化得村莊治理著一外來制度安排，社區(qū)內(nèi)低廉的多，也有效得多。作為一種治理制度，村民自治制度效能的村莊基礎(chǔ)十分重要。從理論上講，在社會關(guān)聯(lián)度低的村莊，民主化村級治理的效能較低，而在社會關(guān)聯(lián)度高的村莊，傳統(tǒng)制度也可能具有較高的效能。村民自治