第三方評估.doc

第三方評估*政府辦 * 2016年以來，國家在精準扶貧工作成效考核方面引入第三方評估，組織高校專家成立評估隊伍，采取抽樣入戶調(diào)查、干部訪談、查看資料等方式對脫貧成效進行全面客觀評價，真實檢驗各地脫貧情況，并作為貧困村退出、貧困縣脫貧的重要依據(jù)。不僅是扶貧領(lǐng)域，隨著國務(wù)院、省、市各級政府對第三方評估越來越重視，民生工程滿意度測評、公眾安全感指數(shù)測評、教育績效、公共服務(wù)質(zhì)量等不同領(lǐng)域都能看到第三方評估的身影，第三方評估成為一種趨勢和潮流，運用越來越廣泛。第三方評估探識第三方評估是指由與政府無隸屬關(guān)系和利益關(guān)系的第三部門和民間機構(gòu)所組織實施的評估政府及其部門績效的活動。第三方評估是政府管理方式的重大創(chuàng)新，與政府績效管理、政府績效評估緊密聯(lián)系在一起。 長期以來，政府管理采取單向自上而下的內(nèi)部評價機制，受主觀干擾、信息不對稱、考核形式化等影響，難以形成真實客觀的評價。第三方評估，以其獨立、專業(yè)的視角，按照科學(xué)的程序和方法進行分析、研究、比較、評估，預(yù)測其效果、價值、趨勢或發(fā)展，能夠?qū)φ畧?zhí)行落實情況開展客觀評價。第三方評估作為一種外部制衡機制，能在一定程度彌補政府自我評估缺陷，通過第三方評估把脈問診，對于加快打造現(xiàn)代化政府，提升治理水平具有重大作用。 第三方評估分為獨立第三方評估和委托第三方評估，承擔(dān)主體為社會組織、高等院校、民間智庫或民意評價機構(gòu)，可分為高校專家評估、專業(yè)公司評估、社會代表評估、民眾參與評估這四種模式。評估一般包括確定評估項目和目標、確定評估方法、組織實施評估、形成評估報告和評估結(jié)果運用這幾個階段。評估目的主要是改善和優(yōu)化政府行為。評估方法則是根據(jù)評估對象需要，通過問卷調(diào)查法、隨機抽樣、統(tǒng)計技術(shù)等方法，采取電話問卷、訪談、電話調(diào)查、現(xiàn)場測評、網(wǎng)上評議等不同手段，立體化、系統(tǒng)化掌握最真實情況，全面準確測量評估目標的實現(xiàn)情況。 第三方評估的發(fā)展歷程第三方評估由來已久，經(jīng)歷了漫長的實踐發(fā)展歷程。起源于西方國家，并在西方國家得到了較為成熟的發(fā)展。特別是美國和英國，第三方評估成為了政府政策評估、績效管理的重要形式，通過評估提高政府行政效率，改善政府服務(wù)水平。從美國來看，19世紀末20世紀初，美國第二次工業(yè)革命進入尾聲，成為世界頭號強國。與此同時，美國政府效率低下，政府權(quán)力最大化，政府規(guī)模日益龐大，支出大幅增長。為此，公眾呼吁美國政府采用企業(yè)的一些有益做法來提高政府效率，開啟了第三方評估政府績效的先河。實踐證明，通過引入第三方評估，大大節(jié)省了行政成本，提高了公共部門的管理績效。隨著評估規(guī)模與范圍的擴大，逐步出現(xiàn)了一批較為知名的第三方評估機構(gòu),比如，美國坎貝爾研究所、蘭德公司、布魯金斯研究所、現(xiàn)代問題研究所、政策研究所、總會計局等，它們參與和介入政策和政府績效評估，對美國政府改革作出了重大貢獻。從英國來看，20世紀80年代，英國經(jīng)濟發(fā)展“滯漲”，為提高政府行政效率，改善政府服務(wù)水平，采取委托第三方評估的方法進行政府績效評估。隨著政府績效評估實踐在發(fā)達國家的普及，各國逐漸開始探索績效評估法制化、制度化，以法律的形式固化為一種長效機制，為第三方評估奠定了法律和制度基礎(chǔ)。第三方評估在我國起步較晚，1986年以前，我國不存在獨立第三方評估，所有政務(wù)信息都依賴行政系統(tǒng)內(nèi)部自下而上的報告機制。1986年以來，特別是十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視引入第三方評估，第三方評估得到了廣泛的運用和實踐。比如，2014年3月，國務(wù)院確定政府工作報告重點工作任務(wù)落實情況引入第三方評估；2014年7月，國務(wù)院部署多措并舉緩解企業(yè)融資成本高問題，要求各有關(guān)部門引入第三方評估；2015年8月，國務(wù)院常務(wù)會議聽取政策落實第三方評估匯報，要求用第三方評估促進政府管理方式創(chuàng)新。2016年3月，習(xí)近平總書記在參加全國人大青海代表團審議時指出，要建立精準扶貧臺賬和扶貧成效第三方評估機制。第三方評估實踐在我國政府績效評估領(lǐng)域中得到了越來越廣泛的運用，為改進政府管理開辟了新的路徑。第三方評估的獨特優(yōu)勢作為一種管理工具和監(jiān)督手段，第三方評估以其無法比擬的特殊優(yōu)勢，成為打造現(xiàn)代化政府、推進治理方式變革的一項重大舉措，發(fā)揮著越來越重要的影響和作用。第三方評估具有四個方面的原則要求：一是專業(yè)性。專業(yè)是確保評估結(jié)果公正的基礎(chǔ)，也是確立評估權(quán)威的基礎(chǔ)。評估機構(gòu)和評估人員必須具備專業(yè)知識和專業(yè)技能，運用科學(xué)、有效的評估方法，靈活掌握問卷法、訪談法、文獻法、科學(xué)抽樣、統(tǒng)計分析等專業(yè)方法，保證數(shù)據(jù)和過程的客觀真實、科學(xué)準確。二是獨立性。獨立是第三方評估的公信力之源，是確保評估結(jié)果公正的靈魂所在。身份上獨立。第三方評估機構(gòu)是獨立的法人，與政府部門和其他社會組織不存在隸屬關(guān)系，有獨立的人事權(quán)，其評估人員不擔(dān)任政府公職。財政上獨立。第三方評估機構(gòu)應(yīng)是自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展的獨立法人，財政來源多元化，不過分依賴政府。精神上獨立。把獨立當(dāng)成自己的靈魂，明確自身對公眾的承諾和其擔(dān)負的使命，在執(zhí)業(yè)過程中保持公正無私，不帶任何偏見，獨立開展評估工作。三是公開性。公開性是確保評估結(jié)果公正的必要手段。引入第三方評估的重要作用就是監(jiān)督，要通過全程公開，強化第三方的監(jiān)督作用以及對第三方評估機構(gòu)的監(jiān)督。評估內(nèi)容、評估過程、評估結(jié)果都要全部公開，才能真正發(fā)揮評估的良好效果。四是實效性。第三方評估是手段、措施，而不是目的，以評促建才是根本要求。評估要體現(xiàn)實效，對被評估者有價值、有收益，對自身有幫助，能夠促進被評估者改進工作，提高工作效率。高度重視結(jié)果運用，不能“為評估而評估”“為政績而評估”，即知即改、立行立改推動政策落實。 推廣第三方評估運用是治理現(xiàn)代化的必然選擇。我國傳統(tǒng)政府管理模式是“管制型”政府，政府大包大攬、職能無限、效率低下，經(jīng)常出現(xiàn)越位、缺位和錯位現(xiàn)象。過去，政府部門采取體制內(nèi)評估方式，操作簡單、節(jié)約時間和成本，帶有很強的主觀性，不能真實反映實際情況。第三方評估作為外部制衡機制，能夠增強政府的公信力，彌補體制內(nèi)評估的缺陷漏洞，拓展民主參與的途徑，搭建了公眾與政府溝通的平臺，有效提高行政效率，提高政策執(zhí)行力，在促進服務(wù)型政府建設(shè)方面能夠發(fā)揮不可替代的促進作用。第三方評估提供了一種新的路徑，推動政府由管制向善治轉(zhuǎn)型；通過第三方的積極參與，實現(xiàn)多元化、民主化治理。第三方評估的瓶頸和困境第三方評估在我國仍然處于實踐探索、發(fā)展起步階段，與發(fā)達國家相比存在不小的差距，推進我國政府績效第三方評估，有許多瓶頸和困境亟待破解，還有很長的路要走。一是理念困境。受傳統(tǒng)行政管理模式影響，“官本位”意識較濃，習(xí)慣于命令式管理，政府權(quán)威不容質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。公眾參與意識不強，參與政治事務(wù)積極性不高。政府對第三方評估不夠重視，沒有認識到第三方評估的重要作用，對操作程序不了解、不熟悉。在思維上依賴上級組織的工作檢查，延續(xù)著自上而下的內(nèi)部自我評估方式，害怕暴露政府工作的缺點和不足，不愿打破現(xiàn)狀。二是制度困境。完善的法律和制度保障是開展第三方評估的前提和基礎(chǔ)。我國第三方評估起步晚，立法工作滯后，相關(guān)配套制度建設(shè)尚不完善，缺乏信息公開制度、對第三方評估機構(gòu)的監(jiān)督制度，導(dǎo)致第三方評估無規(guī)可依、無章可循，效果很難保證。三是評估機構(gòu)發(fā)展困境。我國第三方評估行業(yè)發(fā)展緩慢，缺乏充足的專業(yè)型評估人才，機構(gòu)專業(yè)性不足；第三方評估機構(gòu)獨立性不強，容易受到外部因素干擾，影響評估結(jié)果的客觀性和公正性。四是結(jié)果運用困境。由于評估結(jié)果運用缺乏有效的剛性約束機制，受領(lǐng)導(dǎo)主觀意愿影響較大，缺乏有效的公示機制，后期跟蹤落實容易成為一句空話。 要走出困境，充分發(fā)揮第三方評估的重要作用，必須從思想、制度、措施上進行全方位保障，營造良好的公眾環(huán)境，讓第三方評估茁壯成長。一是轉(zhuǎn)變觀念。政府部門要勇于自我革命，轉(zhuǎn)變“只唯上，不唯下”的錯誤思想和官僚作風(fēng)，主動接受第三方評估，提高自身工作績效。二是完善制度。第三方評估是一個系統(tǒng)工程，完善的法律和制度是保障第三方評估有效、持續(xù)、健康發(fā)展的長效機制。通過法制化手段使得第三方評估有制度保障，從法律上確定第三方評估地位，賦予評估機構(gòu)超然、獨立的地位，明確權(quán)利義務(wù)，完善評估規(guī)則及基本程序。建立信息公開制度，完善第三方評估監(jiān)督制度，提高評估透明度。三是加快評估機構(gòu)建設(shè)。加強評估機構(gòu)獨立性建設(shè)，提升機構(gòu)專業(yè)化水平，積極培育市場環(huán)境，造就一大批評估專業(yè)人才和優(yōu)質(zhì)評估機構(gòu)。四是強化結(jié)果運用。把結(jié)果運用與績效管理、干部考核、提拔使用掛鉤，建立剛性約束機制，增強評估的權(quán)威性，真正發(fā)揮評估的激勵效用。第三方評估在縣域治理中大有可為當(dāng)前，縣域治理中的第三方評估實踐非常少，也缺乏相應(yīng)的制度和環(huán)境支持。作為政府管理方式的創(chuàng)新之舉，未來推進縣域治理現(xiàn)代化，推廣運用第三方評估是必然選擇。第三方評估的運用領(lǐng)域非常廣泛，從政府提供公共服務(wù)的范圍來說，任何重大政策、重大改革措施、重大建設(shè)項目、重大人事調(diào)整，公共服務(wù)、工作效能、改革試點、公共需求等都可以引入第三方評估；從社會領(lǐng)域來說，社會發(fā)育程度、社會組織建設(shè)、政府購買服務(wù)項目、社區(qū)治理與社區(qū)服務(wù)、社會工作水平等方面也可以引入第三方評估。可以采取先試點再推廣的方式，圍繞工作實際需要，逐步在一些重點領(lǐng)域、重點環(huán)節(jié)組織實施，改進政府治理水平。可以優(yōu)先從以下幾個方面試點：一是圍繞放管服改革成效開展評估。十八大以來，國家深入推進“放管服”改革，采取了一系列簡政放管、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的措施。*政府積極推進服務(wù)型政府建設(shè)，全面深化行政審批制度改革，推出了“一窗式”服務(wù)等舉措，取得了一些成效。但是，群眾反映辦事難、辦事慢，行政審批效率低下的問題仍然比較普遍。通過引入第三方評估，全面了解“放管服”改革的情況及存在問題，找準下一步改革努力方向，提升改革實效，打造最優(yōu)的發(fā)展環(huán)境。二是圍繞脫貧攻堅成效開展評估。國家層面啟動了精準扶貧成效第三方考核，客觀了解脫貧真實情況。在實際工作中，可以引入第三方評估方式開展自查自評，同時脫貧摘帽之后，也可以運用第三方評估方式，診斷持續(xù)穩(wěn)定脫貧情況，確保貧困群眾脫貧不返貧。三是圍繞政府部門績效考核開展評估。當(dāng)前，政府部門績效考核，主要采取自上而下、傳統(tǒng)簡單的考核方式，這種考核方式非常片面，容易受主觀因素、信息不對稱等因素影響，難以真實全面掌握績效情況，考核的指揮棒作用很難發(fā)揮。可以引入第三方評估，對各部門、各單位績效情況進行目標量化、定性和定量分析，全面調(diào)查核實，提供最準確的考核結(jié)果，并運用到單位獎懲、干部使用等方面。四是圍繞政府購買服務(wù)開展評估。當(dāng)前，政府購買服務(wù)運用越來越廣泛，比如，環(huán)衛(wèi)、園林等領(lǐng)域，購買服務(wù)的數(shù)量和范圍逐步擴大。如何評價項目實施現(xiàn)狀，提升公共服務(wù)水平，可以引入第三方評估，通過規(guī)范化評估發(fā)現(xiàn)問題，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率