積極財(cái)政政策與稅制改革.doc

積極財(cái)政政策與稅制改革積極財(cái)政政策與稅制改革 積極財(cái)政政策與稅制改革 2008-12-20 15:15:28 一、我國(guó)繼續(xù)實(shí)行積極財(cái)政政策的必然性 進(jìn)入新世紀(jì)后，我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)面出現(xiàn)了復(fù)蘇的跡象，擴(kuò)張的政府投資推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，出口有了較大的恢復(fù)性增長(zhǎng)，居民消費(fèi)回暖。這些跡象表明，反周期調(diào)節(jié)的積極財(cái)政政策取得了成效，預(yù)示著我國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控已由反周期調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的新階段。盡管2001年上半年我國(guó)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了轉(zhuǎn)機(jī)，但社會(huì)投資乏力和居民消費(fèi)不足的問題并沒有得到根本改變。特別是美國(guó)“911事件”以后，美國(guó)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了大幅振蕩，有人預(yù)計(jì)世界經(jīng)濟(jì)將出現(xiàn)衰退，而且恰在此時(shí)，我國(guó)結(jié)束了“入世”的各項(xiàng)談判，正式成為世貿(mào)組織成員。在這樣的環(huán)境下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)將必然隨世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化而波動(dòng)。這就是說，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的三大因素投資、消費(fèi)和出口并沒有從根本上得到恢復(fù)，即我國(guó)經(jīng)濟(jì)并沒有進(jìn)入到自發(fā)地穩(wěn)定增長(zhǎng)的階段，而必須繼續(xù)依靠實(shí)行積極財(cái)政政策的刺激，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)地發(fā)展。 二、擴(kuò)張性支出政策的局限性 根據(jù)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)理論，結(jié)合上述分析，即使在中國(guó)國(guó)情下，當(dāng)經(jīng)濟(jì)處于低谷時(shí)期，政府刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的手段主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是擴(kuò)大政府的公共支出，利用財(cái)政投資的乘數(shù)效應(yīng)，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng);二是利用減稅的手段，刺激內(nèi)需，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。從理論角度分析，增加政府公共支出的乘數(shù)作用大于國(guó)家減稅的乘數(shù)作用，因而，從政府宏觀調(diào)控的成效而言，在短期內(nèi)增加公共事業(yè)投資是刺激經(jīng)濟(jì)的最顯著的手段之一，也可以說是最常用的手段。然而，從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的中長(zhǎng)期政策來看，單純地或長(zhǎng)時(shí)期地依靠增發(fā)國(guó)債擴(kuò)張支出的財(cái)政措施，很難支持經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定增長(zhǎng)，而日益擴(kuò)大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)損害經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)。這就是說，擴(kuò)張支出的財(cái)政政策是有其局限性的。這是因?yàn)椋?1.以短期目標(biāo)為主的擴(kuò)張支出政策對(duì)經(jīng)濟(jì)的中長(zhǎng)期增長(zhǎng)作用有限。在經(jīng)濟(jì)生活中，政府將增發(fā)國(guó)債、擴(kuò)大公共支出作為應(yīng)付經(jīng)濟(jì)衰退、刺激經(jīng)濟(jì)回暖的宏觀調(diào)控政策，只能是一項(xiàng)特定的短期經(jīng)濟(jì)政策，它對(duì)社會(huì)和居民的投資、消費(fèi)行為只起到一種間接的帶動(dòng)作用。雖然政府?dāng)U大公共支出對(duì)目前的投資與消費(fèi)行為產(chǎn)生直接的刺激作用，但是國(guó)民經(jīng)濟(jì)能否獲得有力的、長(zhǎng)久的穩(wěn)定增長(zhǎng)，則主要在于微觀經(jīng)濟(jì)主體的內(nèi)在動(dòng)力。 2.舉債是有限度的，過度發(fā)行國(guó)債會(huì)造成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)危機(jī)，從而損害經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可以據(jù)財(cái)政債務(wù)依存度、國(guó)債償債率和國(guó)債負(fù)擔(dān)率等指標(biāo)來判斷。從世界各國(guó)看，國(guó)家財(cái)政債務(wù)依存度一般為1520，中央財(cái)政則為2530.我國(guó)的實(shí)際情況是，20世紀(jì)80年代以來國(guó)家財(cái)政債務(wù)依存度不斷上升，1998年達(dá)到29.7，中央財(cái)政債務(wù)依存度1998年更高達(dá)71.1（注：中國(guó)稅務(wù)報(bào)2001年9月11日），均大幅超過警戒線。國(guó)債償債率這個(gè)指標(biāo)一般應(yīng)控制在10，我國(guó)1995年按國(guó)家財(cái)政和中央財(cái)政收入分別計(jì)算的償債率為14.1和27.1，1998年則分別為23.8和48.1（注：中國(guó)稅務(wù)報(bào)2001年9月11日），都遠(yuǎn)高于警戒線幾倍以上。國(guó)債負(fù)擔(dān)率是指國(guó)債累計(jì)金額占gdp的比重，1998年我國(guó)為13.5（注：中國(guó)稅務(wù)報(bào)2001年9月11日），這比國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)低得多，似乎我國(guó)的債務(wù)負(fù)擔(dān)并不重。但由于舉債歷史、國(guó)情和計(jì)算口徑都不盡相同，這一指標(biāo)并不能真實(shí)反映我國(guó)的債務(wù)負(fù)擔(dān)。從上述數(shù)據(jù)可知，我國(guó)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)是客觀存在的。 3.我國(guó)的舉債空間有限。這除了受上述財(cái)政債務(wù)依存度和償債率影響外，更重要的因素是自改革開放以來，我國(guó)基本上實(shí)行的是赤字財(cái)政，除了1985年有預(yù)算結(jié)余外，其他年度均有赤字。國(guó)家連年發(fā)行國(guó)債，到現(xiàn)在不僅還本、甚至連支付利息都要靠發(fā)行新債來完成?？梢哉f，我國(guó)已基本沒有了繼續(xù)舉債的空間。 4.盡管擴(kuò)張支出的財(cái)政政策有較大的乘數(shù)作用，但經(jīng)驗(yàn)表明，財(cái)政投資的效益是相對(duì)較差的。而且，超額發(fā)債、擴(kuò)大支出還可能產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，在一定程度上抵銷民間投資和消費(fèi)的增長(zhǎng)，甚至?xí)で鐣?huì)或民間的投資傾向。 三、減稅政策分析 正是由于擴(kuò)張性支出政策的局限性，人們便將目光集中到減稅政策上，希望通過減稅刺激投資和消費(fèi)，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步復(fù)蘇。尤其是在實(shí)施積極財(cái)政政策的這幾年當(dāng)中，我國(guó)稅收取得了超常增長(zhǎng)，稅收增長(zhǎng)絕對(duì)額大幅增加，宏觀稅負(fù)也有所提高，稅收彈性系數(shù)成倍上升。有專家指出，我國(guó)實(shí)施的積極財(cái)政政策，存在“跛足”現(xiàn)象，即在擴(kuò)大公共支出的同時(shí)，沒有實(shí)施相應(yīng)的減負(fù)政策，使擴(kuò)張性支出政策效應(yīng)出現(xiàn)遞減現(xiàn)象，影響宏觀調(diào)控措施的實(shí)施效果。面對(duì)這樣那樣的企盼和指責(zé)，減稅政策究竟能否在我國(guó)發(fā)揮作用呢？ 1.減稅政策的效應(yīng) 出臺(tái)減稅政策以刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，確實(shí)是西方國(guó)家常用的政策手段，最有名的應(yīng)當(dāng)是美國(guó)前里根政府采用的供應(yīng)學(xué)派減稅政策。在我國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，由于存在上述的理由，減稅似乎是一呼百應(yīng)。 從理論上看，稅收是影響需求的一個(gè)重要變量，因?yàn)槎愂盏淖儎?dòng)會(huì)影響個(gè)人或企業(yè)可支配收入的變化，而個(gè)人或企業(yè)可支配收入是影響消費(fèi)和投資的決定性因素。在收入一定的情況下，稅收增加，個(gè)人或企業(yè)可支配收入就會(huì)減少，若邊際消費(fèi)傾向保持不變，便會(huì)使消費(fèi)減少或投資下降，進(jìn)而引起社會(huì)總需求下降，導(dǎo)致有效需求不足;反之，若稅收減少，則可刺激有效需求。這就是減稅政策發(fā)揮作用的原理。 2.我國(guó)沒有大幅減稅的實(shí)際空間 嚴(yán)格地講，減稅是指通過調(diào)整或改變既有稅制而減少政府稅收收入，從而降低企業(yè)或居民稅收負(fù)擔(dān)，增加其可支配收入的一種稅收政策。這里面包括兩層基本含義：一是它要通過規(guī)范化的制度安排來調(diào)整或改變稅制（如稅種、稅率、稅基等）來實(shí)現(xiàn);二是就短期而言，其直接結(jié)果是政府稅收總量減少，企業(yè)或居民稅負(fù)減輕，稅收收入占gdp比重下降。有些減稅論者以大口徑宏觀稅負(fù)來討論減稅，或認(rèn)為減稅促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，從而使稅收增加而不是減少等觀點(diǎn)，顯然是犯了偷換概念的錯(cuò)誤。 筆者認(rèn)為，在我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)狀況下，不宜推行全面的、較大規(guī)模的減稅政策。因?yàn)椋谝?，我?guó)長(zhǎng)期奉行減稅讓利政策，導(dǎo)致稅收收入占gdp比重連續(xù)下降，最低降至1995年的10.22（注：中國(guó)稅務(wù)報(bào)2001年7月20日），最近幾年盡管隨著征管力度的加大，至2000年亦僅14.這樣的宏觀稅負(fù)，不僅在發(fā)達(dá)國(guó)家，而且在發(fā)展中國(guó)家都是非常低的。多年來，學(xué)術(shù)界一直在研究如何提高“兩個(gè)比重”，根本就不存在減稅的空間。第二，當(dāng)前我國(guó)企業(yè)和居民負(fù)擔(dān)過重的關(guān)鍵不在稅收，而在于稅收收費(fèi)。在這樣的收入機(jī)制下，討論進(jìn)一步減稅，并不能減輕企業(yè)或居民的負(fù)擔(dān)，只會(huì)是國(guó)家減稅而縱容地方收費(fèi)，形成稅減費(fèi)增，預(yù)算內(nèi)減、預(yù)算外甚至制度外增的后果。第三，在我國(guó)目前的稅收征管水平、納稅人的納稅意識(shí)和法制條件下，一旦減稅形成一種政策環(huán)境，則會(huì)破壞正在健全的依法治稅的環(huán)境，造成大量的稅收流失，形成許多稅收漏斗。最后，在目前我國(guó)財(cái)力和國(guó)家對(duì)于財(cái)政的需求條件下，龐大的經(jīng)常性支出不允許國(guó)家實(shí)施減稅政策。長(zhǎng)期以來，如何度過每年的財(cái)政困難，一直是我們研究的重要課題。在這樣的背景下減稅，必定意味著國(guó)家要增加赤算預(yù)算，擴(kuò)大舉債規(guī)模，加大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。 四、矛盾中的稅制選擇 1.加速推進(jìn)“費(fèi)改稅”步伐，把減稅的意圖納入“費(fèi)改稅”進(jìn)程，通過規(guī)范政府收入機(jī)制而加以實(shí)施。企業(yè)和居民的負(fù)擔(dān)重，不是稅重而是費(fèi)重。所以，減輕負(fù)擔(dān)就應(yīng)當(dāng)是減費(fèi)，而不用減稅。因而，稅制改革應(yīng)當(dāng)同“費(fèi)改稅”結(jié)合起來，結(jié)合考慮財(cái)政收入規(guī)模和企業(yè)、居民的負(fù)擔(dān)水平。政府的收入機(jī)制規(guī)范了，企業(yè)和居民的負(fù)擔(dān)自然會(huì)減下來，其政策效應(yīng)不會(huì)亞于減稅。 2.改革直接稅體系。有效地提高占人口絕大多數(shù)的中低收入階層的購(gòu)買力，是當(dāng)前刺激內(nèi)需的關(guān)鍵。因而，改革直接稅，調(diào)整所得稅已是當(dāng)務(wù)之急。 （1）開征社會(huì)保障稅，建立社會(huì)保障體系。這可以緩解制度不確定性預(yù)期帶來的問題，對(duì)于低收入和無收入者直接提供了消費(fèi)能力，對(duì)中等收入者可提高未來收入和消費(fèi)的信心保障，增強(qiáng)消費(fèi)欲望，促進(jìn)社會(huì)消費(fèi)增長(zhǎng)。 （2）調(diào)整個(gè)人所得稅，提高起征點(diǎn)，規(guī)范費(fèi)用扣除項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)。 （3）適當(dāng)降低企業(yè)所得稅稅率。目前我國(guó)內(nèi)外資企業(yè)所得稅率均為33，但由于稅收優(yōu)惠和費(fèi)用扣除的區(qū)別，實(shí)際稅負(fù)內(nèi)資約為25，外資11.既然名義稅率和實(shí)際稅負(fù)存在這么大差距，不如干脆適當(dāng)降低稅率，這對(duì)于企業(yè)的預(yù)期投資收益有直接的影響。 3.調(diào)整間接稅政策。我國(guó)現(xiàn)行的稅收制度尤其是增值稅和消費(fèi)稅制度，基本是在短缺經(jīng)濟(jì)條件下形成的，其主要傾向都表現(xiàn)為抑制投資和約束消費(fèi)。 （1）改革增值稅，實(shí)現(xiàn)由生產(chǎn)型增值稅向消費(fèi)型增值稅的轉(zhuǎn)型。在現(xiàn)行稅率不變的情況下，增值稅轉(zhuǎn)型能普遍降低企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，從而刺激投資，并有利于促進(jìn)投資結(jié)構(gòu)的改善和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，進(jìn)而促進(jìn)消費(fèi)上升。 （2）調(diào)整消費(fèi)稅。目前我國(guó)的消費(fèi)稅是低效率的，甚至于是不合理的。有些消費(fèi)稅征收對(duì)象如汽車、飾品等都是國(guó)家鼓勵(lì)消費(fèi)的項(xiàng)目或是對(duì)于內(nèi)需有帶動(dòng)作用的項(xiàng)目。西方國(guó)家征收消費(fèi)稅，是對(duì)其所得稅主體稅種的補(bǔ)充，而我國(guó)則完全是重復(fù)課稅，其對(duì)于消費(fèi)的阻礙是可想而知的。因而，消費(fèi)稅的征收項(xiàng)目必須進(jìn)行全面的調(diào)整。 4.完善出口退稅機(jī)制。擴(kuò)大出口需求，是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“三駕馬車”之一。面對(duì)我國(guó)出口外貿(mào)滑坡的局面和加入wto的新形勢(shì)，我們一要擴(kuò)大出口退稅的范圍;二要改變退稅環(huán)節(jié)，尤其對(duì)生產(chǎn)企業(yè)要普遍實(shí)行“免、抵、退”稅辦法;三要逐步提高退稅率，真正做到零稅率出口;四要改革現(xiàn)行退稅指標(biāo)管理辦法，實(shí)行中央財(cái)政與地方財(cái)政共同負(fù)擔(dān)退稅的機(jī)制。