自然保護區(qū)旅游開發(fā).doc

自然保護區(qū)旅游開發(fā)摘要：隨著旅游經(jīng)濟的火熱，我國的自然保護區(qū)紛紛加入旅游開發(fā)的行列。目前，全國大部分自然保護區(qū)都已開展了旅游項目，沒有開展的也在積極籌劃之中。而保護區(qū)中出現(xiàn)的“旅游熱”隨之也帶來了一系列問題，如植被遭到破壞，環(huán)境污染嚴重以及景區(qū)內(nèi)人工痕跡過多等等。面對這種開發(fā)與保護的關(guān)系，眼前經(jīng)濟利益與長遠生態(tài)效益發(fā)生的矛盾，自然保護區(qū)該何去何從？本文從我國自然保護區(qū)的現(xiàn)狀入手，針對保護區(qū)開發(fā)過程中出現(xiàn)的問題提出了幾點對策和建議，并倡導(dǎo)生態(tài)旅游的開發(fā)。筆者希冀本文能對自然保護區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，以及實現(xiàn)眼前經(jīng)濟利益與長遠生態(tài)效益的協(xié)調(diào)有所幫助。 關(guān)鍵詞：自然保護區(qū) 旅游開發(fā) 反思 自1956年我國建立了第一個自然保護區(qū)廣東鼎湖山自然保護區(qū)以來，至2009年底，我國已建立各類自然保護區(qū)3757處。獨特的自然資源是自然保護區(qū)所要保護的對象，但同時也是保護區(qū)在開發(fā)過程中最具競爭力的資本。目前大多數(shù)的自然保護區(qū)都已開展了各種形式的旅游項目，沒有開展的也在積極籌備。但與這熱潮相對應(yīng)的是卻出現(xiàn)了自然保護區(qū)內(nèi)植被遭破壞、動物的生存空間和活動規(guī)律受到人類干涉等與設(shè)立自然保護區(qū)的初衷相違背的后果。據(jù)“人與生物圈”國家委員會提供的調(diào)查表明：全國已有22%的自然保護區(qū)由于開展旅游而造成保護對象的破壞，11%甚至出現(xiàn)旅游資源退化1。既然如此，還要不要在保護區(qū)開展旅游活動？如何協(xié)調(diào)開發(fā)與保護之間的關(guān)系，已成為保護區(qū)發(fā)展建設(shè)上所要解決的首要問題。一、 自然保護區(qū)應(yīng)提倡生態(tài)旅游的開發(fā)1、開展旅游項目可以有效解決保護區(qū)資金緊張的問題，有利于保護區(qū)內(nèi)保護功能的發(fā)揮。 自然保護區(qū)的建立是一項功在當代、利及后代的社會公益性事業(yè)，是對有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡等保護對象所在的陸地、陸地水體或者海域，依法劃出一定面積予以特殊保護和管理的區(qū)域。按照國外的經(jīng)驗，保護區(qū)費用應(yīng)納入中央政府財政總預(yù)算，自然保護區(qū)實行垂直管理，其經(jīng)費來源主要是上級財政撥款，保護區(qū)的開發(fā)、保護資金也主要來源于國家專項基金。我國自然保護區(qū)條例第二十三條“管理自然保護區(qū)所需經(jīng)費，由自然保護區(qū)所在地的縣級以上地方人民政府安排。” 而資料顯示，我國的自然保護區(qū)40位于西部地區(qū)。截止1997年，在我國592個貧困縣中，183個縣共擁有國家、省、市、縣等各級保護區(qū)228個。發(fā)達國家在自然保護區(qū)上的投入每平方公里每年平均約為2058美元，發(fā)展中國家也達到157美元，而我國卻僅為52.7美元，僅為發(fā)展中國家平均水平的1/3，幾乎是最低的。2002年的夏天，許智宏、陽含熙、李文華等22位兩院院士給中央寫信，呼吁中央政府設(shè)立專項資金，加大對自然保護區(qū)的投入。2但我們必須清楚以我國的經(jīng)濟發(fā)展狀況和中央政府的經(jīng)濟實力，還遠遠不能滿足自然保護區(qū)發(fā)展的資金需求，因而只能在現(xiàn)有的格局下努力改善。因此，一方面需要國家加大投入，另一方面也要靠保護區(qū)自身積極尋求發(fā)展資金，走以區(qū)養(yǎng)區(qū)的道路。 2、開展旅游活動可以帶動自然保護區(qū)周邊地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，從而保證保護區(qū)保護功能的實現(xiàn)。世界上自然保護區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗告訴我們，保護區(qū)作用的發(fā)揮很大程度上要依賴于當?shù)鼐用竦膿碜o和支持，否則，自然保護往往只能是句空話。目前我國的自然保護區(qū)大部分都位于地域偏僻、交通不便的貧困地區(qū)，“靠山吃山，靠水吃水”是他們的主要生活方式。設(shè)立保護區(qū)、林場等形式的保護機制使當?shù)鼐用竦纳畎l(fā)展進一步受到限制，無形中加大了這些地區(qū)同其它地區(qū)之間的經(jīng)濟差距。經(jīng)濟差距的壓力和外界資源需求的激增，使地方居民在致富熱情的驅(qū)使下，自覺或不自覺地使用合法或不合法手段利用和消耗現(xiàn)有資源，不能考慮生態(tài)保護的長遠利益。從某種程度上來說，是貧窮，而非貧窮者，才是自然保護區(qū)的敵人。3 因此，幫助當?shù)鼐用衩撠毑攀墙鉀Q這一問題的關(guān)鍵因素。而發(fā)展旅游業(yè)卻可以充分發(fā)揮保護區(qū)的資源優(yōu)勢，為保護區(qū)自身的發(fā)展開辟出一條康莊大道。我國的自然保護區(qū)絕大多數(shù)是以保護生態(tài)系統(tǒng)和野生動植物及其棲息地為主，獨特的自然資源也正是散發(fā)旅游魅力的核心。旅游開發(fā)不但可以給保護區(qū)帶來可觀的經(jīng)濟效益，也為保護區(qū)所在的當?shù)靥峁┝丝捎^的就業(yè)機會，從而可以為保護區(qū)創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。3、應(yīng)該在“保護第一”的前提下，開展生態(tài)旅游活動。自然保護區(qū)的建立，使瀕危、珍稀物種得到了有效的保護，但不應(yīng)因“保護”而剝奪了人們欣賞獨特自然景觀的權(quán)利。人們欣賞到大自然的神來之筆的機會越多，才能越自覺地提高環(huán)境保護意識。生態(tài)環(huán)境的保護和改善已經(jīng)日益成為人們關(guān)注的熱點問題，人們已經(jīng)越來越深刻地意識到人類與自然環(huán)境的發(fā)展是息息相關(guān)的。在保護區(qū)適當?shù)亻_展旅游活動更可以通過自然界本身的魅力產(chǎn)生直觀的宣傳、教育作用，使人們更加熱愛我們生存的這個環(huán)境。在保護區(qū)開展旅游本身也并不是問題，問題在于如何開展？開展何種形式的旅游？人們已經(jīng)注意到旅游已不是人們傳統(tǒng)觀念上認為的“無煙產(chǎn)業(yè)”， 游客的大量涌入、任意丟棄產(chǎn)生的垃圾、排放的廢氣等都會對環(huán)境造成破壞。而保護區(qū)的資源又尤其不同于其他自然資源，至少具有一定范圍內(nèi)的獨特性和相當程度的珍稀性，是屬于保護性資源而不是開發(fā)性資源，因此，這種利用必須置于“保護第一”的原則下，這在保護區(qū)開發(fā)旅游業(yè)的過程中是不能忽視的問題。因此，保護區(qū)要提倡的是生態(tài)旅游。 生態(tài)旅游，根據(jù)1992年第一屆旅游與環(huán)境世界大會的定義，是促進保護的旅行。為了避免傳統(tǒng)旅游所帶來的負效應(yīng)，生態(tài)旅游是一種低投入，計劃性強的旅游活動，對于游客的性質(zhì)，游客量以及活動路線和安排等都有嚴格的限制。這就要求旅游資源的開發(fā)者在開發(fā)過程中，應(yīng)根據(jù)本地的自然和人文環(huán)境做出能充分保護當?shù)芈糜钨Y源的開發(fā)計劃，嚴格控制生態(tài)容量和經(jīng)濟容量，避免旅游區(qū)超負荷運載；不以人為的方式去破壞景區(qū)的自然風(fēng)貌，不能在景區(qū)盲目地建蓋與環(huán)境和地方文化不協(xié)調(diào)的設(shè)施。就資源的利用而言，要采用新型的、無公害的能源和資源，以及能節(jié)約能源和資源的新技術(shù)、新設(shè)備；就旅游商品而言，其使用過程要盡量節(jié)約原料和能源。旅游者在旅游過程中要扮演當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的欣賞者和保護者這雙重角色，盡量減少對自然環(huán)境的影響，而不僅僅是一個遠道而來的消費者?？梢钥闯?，生態(tài)旅游在保證人們享受大自然，游覽觀光的同時最大程度上保證了生態(tài)系統(tǒng)不受破壞。而且，生態(tài)旅游所需的基礎(chǔ)設(shè)施的投資費用也很低，僅相當于傳統(tǒng)旅游的1/51/4?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的低投入從另一角度也相當于增加了保護區(qū)的收益。4我國的自然保護區(qū)在開展旅游活動的過程中雖然也采取了一些措施，如四川九寨溝景區(qū)為避免因游客過多而對景物的破壞，實行游客限量，規(guī)定最大接待量為每天1.2萬人等，但總體看來在旅游得開發(fā)上存在的問題還很多，我們要做的努力也還有很多。 二、 我國自然保護區(qū)開發(fā)的現(xiàn)狀及存在的問題 我國的自然保護區(qū)在開發(fā)的過程中往往忽略了保護，在一些地區(qū)，保護區(qū)內(nèi)資源遭到破壞的現(xiàn)象極其嚴重。長白山自然保護區(qū)為發(fā)展旅游業(yè)，竟違反河道管理規(guī)定，在二道白河上游河段攔河修建綜合旅游館，迫使河流改道、造成水質(zhì)污染，導(dǎo)致水土流失。這種違反規(guī)劃，盲目興建的旅游設(shè)施的現(xiàn)象也大量存在于其它保護區(qū)內(nèi)。造成這些問題的原因是多方面的，分析起來主要有: 1、多頭管理，導(dǎo)致權(quán)責不清。 據(jù)國家林業(yè)局保護司自然保護區(qū)管理處處長李忠介紹，我國的自然保護區(qū)分森林、濕地、荒漠、野生動物、野生植物、草原、海洋、自然遺跡、古生物遺跡等9 大類型，前5種屬林業(yè)部門主管，數(shù)量最多，達1538處，國家級的164處，后4種類型中，草原歸屬農(nóng)業(yè)部，海洋屬于國家海洋局，而自然遺跡、古生物遺跡的行政管理權(quán)則屬于地礦部門。四大行政管理部門之外，又由國家環(huán)?？偩诌M行綜合協(xié)調(diào)，往往導(dǎo)致權(quán)力交叉、責任不清。保護區(qū)管理體制中存在的另一個問題，就是業(yè)務(wù)指導(dǎo)與實際管理權(quán)的分離。目前，自然保護區(qū)較為普遍的管理體制是業(yè)務(wù)由上級主管部門管理，行政由縣級以上地方政府管理，實行業(yè)務(wù)與行政分離的管理體制。保護區(qū)建立后，保護區(qū)的人員組成、工資待遇、經(jīng)費開支等，全由地方政府承擔，國家林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部等中央行政主管部門，只對保護區(qū)進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。這種管理體制往往導(dǎo)致了當?shù)胤嚼媾c生態(tài)保護發(fā)生矛盾時，保護向開發(fā)妥協(xié)的結(jié)果。青海湖鳥島自然保護區(qū)被青海省視作發(fā)展旅游的兩張王牌之一后，在處理旅游與保護的關(guān)系上，省里明顯有旅游第一、保護第二的傾向。不僅將自然保護區(qū)的人力、財力主要投入到旅游開發(fā)中，還建設(shè)了敞開式的觀景臺，游客可直至正在孵化產(chǎn)卵的鳥近前10m左右的地方。2、對保護區(qū)的開發(fā)經(jīng)營權(quán)缺少限制和監(jiān)督，致使保護區(qū)內(nèi)的旅游活動普遍是以利潤最大化為目標。 具有世界自然與文化“雙遺”的黃山上，現(xiàn)有常住人口六千多人。西海景區(qū)海拔2100米處，有賓館和招待所21處，床位近萬張。為了滿足供水需求，就地攔截山泉溪流修筑水庫；北海景區(qū)的萬松林，大部分已被酒店、商店、職工公寓和宿舍所取代而成為百松林；黃山風(fēng)景區(qū)管委會及職工的生活區(qū)就建在桃花溪上，從黨政軍、文教衛(wèi)生、工商稅務(wù)、郵政通訊、交通金融、學(xué)校醫(yī)院到電視臺、水電站、變電所、垃圾處理廠等等一應(yīng)俱全，儼然成為一座小城市。據(jù)了解，我國的自然保護區(qū)在開發(fā)過程中大都存在這一現(xiàn)象。不少地方政府、旅游開發(fā)商和旅游經(jīng)營部門為了滿足旅游需求，都以經(jīng)濟收益為中心，熱衷于在風(fēng)景區(qū)內(nèi)大興土木，筑路修橋、架設(shè)纜車和興建桑拿、舞廳之類一應(yīng)俱全的星級賓館、飯店，導(dǎo)致景區(qū)“商業(yè)化”、“城市化”和“人工化”嚴重，極大地破壞了自然保護區(qū)內(nèi)的自然風(fēng)光。3、保護區(qū)的開發(fā)需要立法的進一步完善，但目前更為關(guān)鍵的問題卻是有法不依、執(zhí)法不嚴。對于我國大部分自然保護區(qū)內(nèi)的人為破壞，地方政府及相關(guān)的行政主管部門有著不可推卸的責任。我國相關(guān)法律對保護區(qū)的核心區(qū)、緩沖區(qū)的保護都有嚴格的規(guī)定，而在經(jīng)濟利益優(yōu)先的情況下，都被公然違反。青海湖鳥島自然保護區(qū)的觀景臺就設(shè)立在其核心區(qū)內(nèi)，而按照自然保護區(qū)條例規(guī)定，本應(yīng)嚴禁游客進入的國家級自然保護區(qū)的核心區(qū)竟也成了旅游的特區(qū)。近10年內(nèi)鳥島上的鳥種群數(shù)量下降70%的理由的也就不足為奇了。2003年破土動工的天門山索道工程部分也位于被當?shù)芈糜尾块T稱作“空中原始花園”的天門山自然保護區(qū)的核心區(qū)內(nèi)，而且這種濫建濫造的現(xiàn)象大量存在于各級自然保護區(qū)內(nèi)。自然保護區(qū)土地管理辦法第十九條規(guī)定，“因自然保護區(qū)建設(shè)和其他特別需要在自然保護區(qū)內(nèi)及外圍保護地帶修筑有關(guān)建設(shè)項目時，必須編制環(huán)境影響報告書(表)，并按照有關(guān)法規(guī)規(guī)定的程序，報環(huán)境保護行政主管部門審批 ”試問，這些人工設(shè)施建設(shè)之前是否真正進行了環(huán)境影響評價?明明與法律法規(guī)相違背的工程項目又是如何能一路過關(guān)斬將？地方政府及相關(guān)的主管部門對此是負有不可推卸的責任的。 三、 協(xié)調(diào)好開發(fā)與保護之間關(guān)系的對策和措施 1、 建立一個統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，加強規(guī)劃與管理。 多頭領(lǐng)導(dǎo)、條塊分割，不能形成統(tǒng)一有效的規(guī)劃和管理機制，是長期以來阻礙自然保護區(qū)開發(fā)保護工作全面展開的重要原因。為此，自然保護區(qū)應(yīng)建立起統(tǒng)一的縱向分級管理體制。以林業(yè)部門管理的自然保護區(qū)為例，國家級自然保護區(qū)由國家林業(yè)局管理，省級自然保護區(qū)由?。▍^(qū)）級林業(yè)廳（局）管理，縣級自然保護區(qū)由縣級林業(yè)局管理。國家局僅管理總體規(guī)劃、一級保護對象、核心區(qū)的審批；省級主管部門負責二級保護對象、緩沖區(qū)的審批；縣級主管部門負責省級保護對象、實驗區(qū)的審批，并且各自有一定范圍的林地審批權(quán)。同時由省級主管部門監(jiān)督實施總體規(guī)劃，直接管理包括規(guī)劃、審核、計劃、投資、評價、人事、考核、培訓(xùn)等內(nèi)容。在開發(fā)時，應(yīng)貫徹“全面規(guī)劃、積極保護、科學(xué)管理、永續(xù)利用”的方針，根據(jù)自然保護區(qū)功能分區(qū)的理論與原則，在堅持“保護第一”的前提下，因地制宜、統(tǒng)一規(guī)劃與布局，正確處理保護與開發(fā)、旅游與教育、資源保護區(qū)與社區(qū)發(fā)展等關(guān)系。規(guī)劃一經(jīng)審批，要分年度、分項目“按部就班”地實施，一項一項地落實，年年積累，循序漸進，而不能敷衍了事，監(jiān)督部門也應(yīng)將職責落實到位，責任落實到人，權(quán)責分明才能使保護區(qū)的保護管理落到實處。 2、 經(jīng)營權(quán)從管理權(quán)中分離出來，按照市場規(guī)律運作。既然要對保護區(qū)進行旅游資源的開發(fā)，某種程度上講就要將保護的主體推向市場，納入市場經(jīng)濟的軌道。那么，其經(jīng)營運作就必須遵循市場經(jīng)濟規(guī)律。但由于自然保護區(qū)的自然資源作為獨特的旅游資源又不同于市場上一般的資源。因此，在市場經(jīng)濟條件下，還要對其進行嚴格的限制與管理。這樣，就要求將保護區(qū)旅游資源開發(fā)的經(jīng)營權(quán)從管理權(quán)中剝離出來，將經(jīng)營權(quán)交給有經(jīng)驗、有實力的市場主體，才能最大限度地發(fā)揮自然保護區(qū)的經(jīng)濟價值。如黃山旅游股份公司成立后，其保護費投入由原來一年的200萬飆升至上市之后2500萬。而保護區(qū)管理機構(gòu)由于專注于對保護區(qū)內(nèi)自然資源的保護管理，也強化了管理職責，加大了保護力度。原先管理機構(gòu)同時擁有開發(fā)和保護兩項職權(quán)，在開發(fā)過程中既做運動員又做裁判，當自然資源的保護與開發(fā)的經(jīng)濟利益發(fā)生沖突時，本該以保護為第一天職卻因考慮到眼前利益而舍棄保護區(qū)的可持續(xù)發(fā)展的長遠利益。出讓景區(qū)經(jīng)營權(quán)并不一定造成資源破壞，而真正的破壞往往是規(guī)劃不周、認識不足、政府部門監(jiān)管不到位。我國目前對景區(qū)經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓問題還沒有相關(guān)的法律規(guī)范。通常的做法是企業(yè)與景區(qū)所在地方主管部門簽訂開發(fā)經(jīng)營協(xié)議，其他利益主體并未參與協(xié)議的商定，這樣一來，很容易引發(fā)生態(tài)資源利益受損或?qū)ぷ庑袨?。因此，首先要根?jù)各保護區(qū)的不同情況，確定哪些可以轉(zhuǎn)讓。在轉(zhuǎn)讓時，應(yīng)讓各方利益主體都參與進來，對經(jīng)營者的資質(zhì)要科學(xué)審核，合同中也應(yīng)對經(jīng)營者的責任和義務(wù)應(yīng)有明確細致的規(guī)定。比如規(guī)定企業(yè)的營業(yè)收入中，必須拿出一定比例用于景區(qū)保護；合同期滿后，景區(qū)保護水平必須不低于一定的指標；經(jīng)營期間，應(yīng)嚴格遵守景區(qū)總體規(guī)劃，應(yīng)根據(jù)環(huán)境承載力來合理確定客流量；在項目增設(shè)過程中，應(yīng)遵守國家相關(guān)法律法規(guī)，且必須經(jīng)過國家有關(guān)方面及專家的嚴格論證等。3、 建立起相關(guān)的政策引導(dǎo)機制。在保護區(qū)的投資開發(fā)上，政府的投資應(yīng)主要集中于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護等公共領(lǐng)域及民間資本不愿意介入的公益性領(lǐng)域，而經(jīng)營性投資則可以由民間資本來實現(xiàn)。民間資本追求的是利益的最大化，政府可以通過利益機制的引導(dǎo)，對企業(yè)的行為進行約束，充分發(fā)揮其有利于資源保護的方面。從一些用景區(qū)資源上市的公司經(jīng)營報告中可以發(fā)現(xiàn)， 獲得經(jīng)營權(quán)的公司要上交營業(yè)稅和所得稅，而上市公司募集的資金又必須盡早贏利以回報股東們，因此公司不得不把資金投向最能并且最快贏利的領(lǐng)域，主要是賓館、游樂場等。而自然保護區(qū)的開發(fā)又要求必