必須千方百計(jì)提高財(cái)政效率的論文

必須千方百計(jì)提高財(cái)政效率的論文 必須千方百計(jì)提高財(cái)政效率的論文 通過提高兩個(gè)比重轉(zhuǎn)向改進(jìn)效率振興財(cái)政是一次關(guān)鍵性的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，這對改善我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展質(zhì)量，完成 “ 九五 ” 計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)跨世紀(jì)發(fā)展目標(biāo)意義重大。本篇報(bào)告認(rèn)為，財(cái)政效率是指在預(yù)算約束下，以最低財(cái)務(wù)和社會(huì)成本實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)最優(yōu)化的收支狀況。當(dāng)財(cái)政收支以最小的代價(jià)完成了既定的目標(biāo)時(shí)也就實(shí)現(xiàn)了政府理財(cái)效率的提高，財(cái)政效率是我國國民經(jīng)濟(jì)的生命線。本報(bào)告分析了財(cái)政收支的現(xiàn)狀和癥結(jié)所在，提高財(cái)政效率是理財(cái)觀念、收支能量、能力、作用和管理水平綜合作用的結(jié)果，據(jù)此系統(tǒng)地提出了五點(diǎn)建議：轉(zhuǎn)變理財(cái)觀念；優(yōu)化政府目標(biāo)，根據(jù)職能確定收支規(guī)模 ；改善收支結(jié)構(gòu)配置，健全理財(cái)能力；突出支持重點(diǎn)，強(qiáng)化政策導(dǎo)向作用分工；降低收支成本，提高管理水平。 一、財(cái)政收支效率是國民經(jīng)濟(jì)的生命線 我國是一個(gè)政府長期總攬國民經(jīng)濟(jì)、財(cái)政收支占主導(dǎo)地位的國家，盡管改革開放以來財(cái)政收支占 gdp 的比例經(jīng)歷了一個(gè)下降過程，但政府收入（包括預(yù)算外）仍然不低于 gdp 的 1 4，財(cái)政直接監(jiān)管著 57106 4億元的經(jīng)營性國有資產(chǎn)和 12043 1 億元非經(jīng)營性國有資產(chǎn)，并以斟酌使用的收支政策間接影響著國民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，財(cái)政效績的高低極大地影響著經(jīng)濟(jì)增長速度和社會(huì)發(fā)展的質(zhì)量。在改革初期，中央就 及時(shí)提出必須千方百計(jì)提高經(jīng)濟(jì) 效益，以求盡快發(fā)展一國綜合國力，實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)來自兩個(gè)方向的努力：資源配置和收入分配的更加市場化和政府理財(cái)效率的提高。社會(huì)主義的優(yōu)越性就在于能夠?qū)崿F(xiàn)比資本主義更高的效率和公平，由于改革過程的特性和我國經(jīng)濟(jì)的社會(huì)主義性質(zhì)，決定了財(cái)政收支在整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)中的特殊地位，理財(cái)?shù)男薁顩r如何直接關(guān)系到能否堅(jiān)持社會(huì)主義優(yōu)越性的根本大計(jì)。 問題的緊迫性是， 21世紀(jì)是各國綜合國力進(jìn)入全球效率競爭的時(shí)代，但我國國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的全要素生產(chǎn)率在 133 個(gè)國家和地區(qū)仍然處于排名第 91 的落 后地位。下表可以反映各國相對效率的狀況，在兩個(gè)統(tǒng)計(jì)期，樣本國家 gdp 增長與投資增長的差額相對縮小。 gdp gdp 減縮指數(shù) 國內(nèi)投資總額 1980 90 1990 95 1980 90 1990 95 1980 90 1990 95 印度 5.8 4.6 8.0 10.1 6.5 5.3 中國 10.2 12.8 5.8 l2. 4 11. 0 15.5 韓國 9.4 7.2 5.9 6.2 11.9 7.2 加拿大 3.4 1.8 1.4 ！ .5 5.2 2.3 新加波 2.！ 1.9 3.7 3.5 2.5 3.6 美國 3.0 2.6 4.1 2.4 3.4 4.1 瑞士 2.2 0.1 3.7 2.3 4.9 0.0 澳大利亞 3.4 3.5 7.3 1.3 2.7 5.8 日本 4.0 1.0 1.7 0.9 5.3 -0.8 我國的 gdp 增長與必需的投資支持遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于樣本國家，并出現(xiàn)擴(kuò)大的趨勢。發(fā)達(dá)國家的高收入在于全要素生產(chǎn)率水平比較高，以一個(gè)低水平的投入就可以換來較高質(zhì)量的產(chǎn)出，我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展是長期依靠高昂的成本支持的，忘記了這一點(diǎn)等于迷失了改革的方向。問題所在已經(jīng)很清楚 ，沒有低成本的財(cái)政收支發(fā)揮引導(dǎo)和示范作用，沒有合理的政府收支結(jié)構(gòu)，沒有強(qiáng)有力的政策配合，就沒有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，就不會(huì)擺脫增長低效率的狀況，也就不會(huì)實(shí)現(xiàn)共同富裕。即使完成了跨世紀(jì)的發(fā)展目標(biāo)，總量過高的成本使可持續(xù)發(fā)展更加困難。 財(cái)政效率是指在預(yù)算約束下，以最低社會(huì)和財(cái)務(wù)成本實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)最優(yōu)化的收支狀況。按照國際慣例，政府的經(jīng)濟(jì)職能有三個(gè)作用，即效率、平等和穩(wěn)定。有關(guān)效率的政府行為試圖矯正壟斷造成的市場失靈。政府促進(jìn)平等的方案使用諸如收入再分配等工具來反映社會(huì)對承受能力較差人群體的關(guān)心。穩(wěn)定化政策試圖削平經(jīng)濟(jì) 周期的高峰和低谷，減少失業(yè)和通貨膨脹，并且促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。按照這樣的觀點(diǎn)，政府的經(jīng)濟(jì)職能可以具體化為若干主要目標(biāo)：實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定增長、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、提高就業(yè)水平及就業(yè)質(zhì)量、體現(xiàn)分配公正、維護(hù)可持續(xù)發(fā)展因素、最大限度地克服外部性。履行這些職能一般通過政府的財(cái)政行為實(shí)現(xiàn)的，此必然發(fā)生收支的成本問題。財(cái)政收支的成本包括支出、歲入的直接成本和因此發(fā)生的連帶損失帶來的成本。政府理財(cái)效績可以通過絕對效率和相對效率加以描述。絕對效率是指在預(yù)算約束下，通過改變現(xiàn)行的收支狀況已經(jīng)不能使成本繼續(xù)降低，同時(shí)也不能使任何收支承受單位或者個(gè) 人的處境按照公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)變得比現(xiàn)在更好時(shí)，就可以說當(dāng)前的財(cái)政收支效績處于最優(yōu)狀態(tài)，也就實(shí)現(xiàn)了絕對效率；當(dāng)存在國際間不同國家收支效率水平可以比較時(shí)，從資源配置和收入分配的不良狀況向更為有利方向改進(jìn)的過程可以稱為相對效率，即通過一種收支政策的運(yùn)用，在使一部分收支承受單位或者個(gè)人情況變好時(shí)，而沒有使另一部分人的境況惡化，這種情況屬于理財(cái)效績的改進(jìn)。 絕對效率或者相對效率具體地體現(xiàn)為財(cái)政收支的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)價(jià)值和財(cái)務(wù)價(jià)值兩個(gè)方面。經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值是指收支活動(dòng)究竟在多大程度上完成了政府的主要目標(biāo)，當(dāng)財(cái)政活動(dòng)實(shí)現(xiàn)了它的經(jīng)濟(jì)和社 會(huì)價(jià)值時(shí)，就應(yīng)當(dāng)說是有效率的，反之則是低效率或者無效率的，但財(cái)政目標(biāo)必須加以界定和量化，一個(gè)含義模糊的目標(biāo)會(huì)使財(cái)政收支的業(yè)績無法衡量。此外，必須考慮實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的代價(jià)，無論在何種程度上社會(huì)目標(biāo)都必須是通過低成本實(shí)現(xiàn)的，這就 是財(cái)務(wù)價(jià)值。效率作為資源配置的范疇是一個(gè)比效益更深化的約束條件，效益一般指支出的收入狀況，當(dāng)?shù)攘恐С鰩砹溯^高的收入或者較少支出創(chuàng)造了更多收入時(shí)效益存在。效率不僅包括資源配置的效績，也包括收入的效績，即國民收入的再分配是否實(shí)現(xiàn)了成本最低，社會(huì)公正目標(biāo)最大。帶來正收入的支出可以說產(chǎn)生了效益，并 不意味著有效率。如果通過一種政策的運(yùn)用，使當(dāng)代人的福利改進(jìn)以犧牲下一代人的環(huán)境為代價(jià)，或者使社會(huì)一部分人的福利改進(jìn)通過降低其他人群體生存和發(fā)展水平實(shí)現(xiàn)的，這樣的效益既沒有實(shí)現(xiàn)代內(nèi)補(bǔ)償也沒有實(shí)現(xiàn)代際補(bǔ)償?shù)墓?，也就是低效率或者無效率。通過追求絕對效率和相對效率以求改善一國生存和發(fā)展?fàn)顩r的根本原因，就是稀缺存在，人與自然、人與人發(fā)生的物質(zhì)交換活動(dòng)必須以盡可能少的支出換取最大的收入，而人類全部活動(dòng)的大部都可以歸結(jié)為這樣周而復(fù)始、不斷改進(jìn)、趨于完善的過程。另外，在國際競爭性體制之間，存在著不同的財(cái)政收支效率狀況，那 些以低成本實(shí)現(xiàn)了財(cái)政目標(biāo)最大化的樣板國家，也為高成本低目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度國家提供了不斷改進(jìn)的動(dòng)力。廣義的財(cái)政效率包括政府的全部收支活動(dòng)，財(cái)政效率狀況來自收入目標(biāo)既定時(shí)成本最小化的努力和成本既定時(shí)目標(biāo)最大化的努力程度。 二、我國財(cái)政效率的狀況亟待改進(jìn) （）支出效績不高。在資本項(xiàng)目的業(yè)績方面，我國投資總量膨脹，宏觀調(diào)控乏力，投資結(jié)構(gòu)不盡合理，重復(fù)盲目建設(shè)居多，投資體制不順，客觀地影響了財(cái)政性投資的質(zhì)量。據(jù)一份研究證明： “ 八五 ” 時(shí)期投產(chǎn)的 81 個(gè)國家項(xiàng)目的效績不高：由于工程概算對不可預(yù)見成本缺乏預(yù)見能力，概算超支幅度 太大，立項(xiàng)時(shí)的總概算為 917 58 億元，實(shí)際投入 1442 7 億元，超額 57 2，其中 75 個(gè)項(xiàng)目超概算，占93，可見決策質(zhì)量之低；工期延長項(xiàng)目占 63，實(shí)際竣工期超過計(jì)劃期占 57，平均每個(gè)項(xiàng)目的延長期多達(dá) 16.7 個(gè)月，最長的延期5 年；預(yù)算內(nèi)投資僅占 11，多渠道籌資的融資成本不低，財(cái)政約束力嚴(yán)重不足；項(xiàng)目未達(dá)到設(shè)計(jì)生產(chǎn)能力的占 37，除 11 個(gè)在 1995年竣工投產(chǎn)的收入情況還不便統(tǒng)計(jì)外， 70 個(gè)項(xiàng)目處于虧損局面的 28個(gè)，占 40；項(xiàng)目的平均資產(chǎn)負(fù)債率 75，負(fù)債率 80以上的項(xiàng)目35 個(gè)， 100的 10 個(gè)。平 均利稅率偏低，據(jù)對 62 個(gè)項(xiàng)目的統(tǒng)計(jì)，平均投資利稅率為 8%，其中投資利稅率為負(fù)數(shù)的 16 個(gè)，占 26。雖然這些項(xiàng)目提供了就業(yè)機(jī)會(huì)，創(chuàng)造了一定的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值，但項(xiàng)目的財(cái)務(wù)成本太高。 其次，經(jīng)常性支出出現(xiàn)了大量的空耗現(xiàn)象。有效的經(jīng)常支出是實(shí)現(xiàn)了外部性為零，就是說沒有人能在財(cái)政帳面獲得終身有保障的 “ 免費(fèi)午餐 ” 。 但 1978 年一 1994 年間，我國行政人員猛增到 1007 萬人，行政支出共增長了 15.02 倍，而同期總支出、基本建設(shè)、文教和國防費(fèi)用僅增長了 4.67 倍、 2.39 倍、 9.22 倍和 2.28 倍，行政支出比所列 4項(xiàng) 平均值高出 10.39倍。 80年代以來，行政部門雇員增長了 111，而同期人口只增長了 21。另據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局 1996 年初統(tǒng)計(jì)（見下表）這種持續(xù)膨脹的勢頭沒有降低趨勢。如果按照國家科委的調(diào)查，企業(yè)富余人員占 40，同比推算行政、事業(yè)單位也不會(huì)少于 1200萬冗員，在財(cái)政不能擺脫部門利益平衡和分配相互攀比機(jī)制的作用下，高代價(jià)的 “ 白搭車 ” 在經(jīng)常項(xiàng)目中有增無減。因此帶來的連帶損失是減少了大量可用于經(jīng)濟(jì)建的資金，這對一個(gè)發(fā)展中國家來說是相當(dāng)不利的。 行政、事業(yè)、企業(yè)就業(yè)總量趨勢大 在職人數(shù)（萬） 增加（減少數(shù)萬） 國有企業(yè) 7336.2 -128 事業(yè)單位 2502.8 101 行政單位 1070 25.3 （二）歲人成本和總量偏高。稅款征收入庫過程中所發(fā)生的一切費(fèi)用均可稱為征稅成本，成本率是衡量歲入效率的基本指標(biāo)。發(fā)達(dá)國家的征稅成本一般在 2以下，按照這樣的成本率，我國的稅收成本肯定是高的，甚至一省一地的征稅成本都差別很大。據(jù)一項(xiàng)調(diào)查顯示，某省 1995 年全省平均成本收入率 5.31，在全省 136 個(gè)縣市分局中，成本收入率最低的僅為 0.21，成本收入率超過 10的有 56個(gè)單位，成本收入率達(dá) 20 30%的 12 個(gè)單位，成本收入率達(dá) 30 40的有3 個(gè)單位。特別是這種成本高的現(xiàn)象仍然有繼續(xù)上升的勢頭，下表可見，征稅 成本的升幅連續(xù)高于稅收收入的增長水平。成本上升突出表現(xiàn)在公務(wù)、業(yè)務(wù)和其它支出比重高（見下圖占總支出的 32%）。這在全國可能不是個(gè)別現(xiàn)象。歲入偏高還伴隨著另外兩個(gè)現(xiàn)象：稅收結(jié)構(gòu)不盡合理（見下表），根據(jù) 1996 年一 1997 年資料，我國個(gè)人所得稅開征滯后，一些應(yīng)征稅種不能及時(shí)出臺(tái)，企業(yè)稅負(fù)偏高，但稅外加征已經(jīng)大致與正稅持平，加總的結(jié)果是我國稅負(fù)整體水平不低。高成本支撐的總量攀高的歲入，減少了稅入凈值，不合理的征收結(jié)構(gòu)加劇了分配不公，連帶的損失是擠出了更有效率的投資和消費(fèi)活動(dòng)。 1994 年 1995 年征稅成本變動(dòng)情 況 單位： % 年度 人均稅收收入增長 人均征稅成本升幅 成本收入率升幅 1994 20.6 39.83 16.6 1995 23.94 32.35 6.8 資料來源 :財(cái)政研究 1997 年第 5 期，第 29 頁。 個(gè)人所得稅 社保稅 公司所得稅 增值銷售稅 消費(fèi)稅 貿(mào)易稅 財(cái)產(chǎn)稅 其他稅收 工業(yè)國家 28 28 8 16 10 3 3 4 發(fā)展中國家 11 6 18 14 13 29 3 6 亞洲 15 0 17 16 16 31 1 4 歐洲 15 18 7 21 9 17 2 11 西半球 8 12 14 14 18 21 3 10 中國 1.5 14 46 11 6 8 我國的稅外收入同樣具有成本偏高的特點(diǎn)，保持在 2500 億水平上下的債務(wù)，發(fā)債成本大約在 400 億元以上，國債很可能變成代價(jià)高昂的歲入，尤其是國債的運(yùn)用能力不高，對債務(wù)的依賴度越高，歲入的凈成本就越大。 1996 年的還本付息已經(jīng)上升到 1314.4 億元，而 1996年的內(nèi)債發(fā)行規(guī)模不過 2000 多億元，生息國債因之減少。不規(guī)范的各類收費(fèi)成本同樣不低。 （三）結(jié)構(gòu)失調(diào)降低了目標(biāo)水平。我國財(cái)政收支連年執(zhí)行赤字政策，高成本換來的收入支撐著存在 大量外部性的經(jīng)常性支出和質(zhì)量欠佳的資本項(xiàng)目，削弱了總供給和總需求能力。預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外收入失調(diào)，經(jīng)常性支出的存量結(jié)構(gòu)失調(diào)，支出增量的結(jié)構(gòu)也失去調(diào)整余地，國債規(guī)模和稅負(fù)水平雙增長與 gdp 增長速度缺乏穩(wěn)定的比例都客觀地影響了效率水平。在支出結(jié)構(gòu)方面，公用經(jīng)費(fèi)膨脹侵蝕了經(jīng)常項(xiàng)目執(zhí)行目標(biāo)的能力，行政開支的會(huì)議費(fèi)每年以 20的速度增長，企業(yè)用于協(xié)助、贊助的會(huì)議費(fèi)占企業(yè)管理費(fèi)的 25，公費(fèi)旅游、公款吃喝、超標(biāo)購車更難以計(jì)數(shù)。同時(shí)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)間行政支出與經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)逆向增長的跡象越加明顯，經(jīng)常性支出結(jié)構(gòu)沒有緩解地區(qū)不平衡的 余地。 1990 年 3 個(gè)直轄市的人均財(cái)政支出與四川、河南、安徽、湖南、貴州等省比較，差距在 300 500 元，到 1995 年擴(kuò)大到 750 元 1600元。在地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)方面，雖然中西部地區(qū)用于科教文衛(wèi)的支出比重有所上升，但人均支出水平卻大大低于東部地區(qū)，四川人均科教文衛(wèi)支出 1978 年、 1990 年僅為 7.8 元、 27.5 元，北京則為 28.7 元，147.9 元。財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)效率在很大程度上還取決于中央向地方的轉(zhuǎn)移支付質(zhì)量。以 1994 年為例，中央政府向地方政府凈轉(zhuǎn)移支付是1700 億元，其中大部分為無條件轉(zhuǎn)移支付。當(dāng)這些轉(zhuǎn) 移支付在設(shè)計(jì)上缺乏對地方財(cái)政能力和需求的客觀測度時(shí)，支付歸宿也就不會(huì)更好執(zhí)行緩解差距的目標(biāo)。 我國財(cái)政支出的存量結(jié)構(gòu)是根據(jù)維持既定利益格局確定的，由下表可見，各項(xiàng)支出的比重原本不盡合理，但除了幾項(xiàng)有限的零增長外，增量支出原則上仍然在按照基數(shù)分配， 1994 年 1996 年財(cái)政存量、增量支出比例和增長率 存量支出比重 增量支出比重 年均增長率 1國內(nèi)基本建設(shè) 11.7 12.7 15.3 2挖潛、新產(chǎn)品試制 7.55 7.5 3地質(zhì)勘探 1.03 11.8 4支農(nóng)和支農(nóng)事業(yè)費(fèi) 6.65 5.7 16.4 5城市維護(hù)和建設(shè)支出 4.15 4.2 19.5 6文、教科衛(wèi)事業(yè)費(fèi) 21.43 22.7 21.2 其?。航逃聵I(yè)費(fèi) 12.88 14.6 23.0 7國防費(fèi) 9.28 8.9 19.1 8行政管理費(fèi) 7.88 8.1 20.4 9公、檢、法 4.18 6.8 34.0 10武警經(jīng)費(fèi) 1.1 20.7 11價(jià)格補(bǔ)貼 5.75 4.7 14.9 12其它支出 19.3 26.2 27.0 一些理應(yīng)削減的項(xiàng)目反而有所增加。盡管存在統(tǒng)計(jì)口徑和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不全的困難，考慮到我國國有資產(chǎn)的絕對優(yōu)勢，政府稅外收入偏高確實(shí)存在擠出效應(yīng)，而預(yù)算內(nèi)收入偏低的特性決定了（參見圖表下）政府尤其是中央政府調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和國民收入再分配的財(cái)力支持不足，改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的能力低下。據(jù)調(diào)查，我國工農(nóng)業(yè)增長的不均衡問題嚴(yán)重，用不變價(jià)格計(jì)算， 1978 年第一與第二產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)出比為 1:1.72，到1995 年擴(kuò)大為 1:5.01；兩者的增長速度也很懸殊， 1993 年我國農(nóng)業(yè)增長速度為 4.7，而工業(yè)增長速度為 20.1； 1994 年農(nóng)業(yè)增長速度為 4.0，而工業(yè)為 18.9。我國第一產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率和產(chǎn)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于第二、三產(chǎn)業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)又落后于第二產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱。按照比較勞動(dòng)生產(chǎn)率某產(chǎn)業(yè)的比較勞動(dòng)生產(chǎn)率：某產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占gdp 的比重一該產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力 收費(fèi) 稅收與 gdp 對比分析表 年份 收費(fèi)收入 (億元 ) 稅收收入 (億元 ) 收費(fèi)占 gdp比 稅收占 gdp比 1985 233.21 2040.79 2.6 22.8 1990 760 2821.86 4.l 15.2 1993 1432.5 4255.30 4.1 12.3 1995 3843 6038.04 6.6 10.3 1996 6000 6901.35 8.8 8.8 占總勞動(dòng)力的比重）的結(jié)構(gòu)要求。隨著人均收入水平的提高，第一產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率會(huì)趨于穩(wěn)定，在進(jìn)入較高水平后會(huì)明顯上升，第二、第三產(chǎn)業(yè)的比較勞動(dòng)生產(chǎn)率明顯下降；而且當(dāng)?shù)谝划a(chǎn)業(yè)的比較勞動(dòng)生產(chǎn)率接近第二、第三產(chǎn)業(yè)的比較勞動(dòng)生產(chǎn)率時(shí)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的效率水平較高。但我國第一產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率出現(xiàn)了下降趨勢，第二產(chǎn)業(yè)在經(jīng)歷了持續(xù)的走低后略有上升，只有第三產(chǎn)業(yè)的上升幅度波動(dòng)較小趨于穩(wěn)定。 （四）社會(huì)分配有失公正。政府歲入除了滿足公共支出外， 還要以盡可能低的成本履行分配公正的目標(biāo)。 1992 年 1996 年城鄉(xiāng)收入差距創(chuàng)造了建國以來最大的缺口。儲(chǔ)蓄是收入的函數(shù)，城鄉(xiāng)存款差距懸殊表明城鄉(xiāng)的收入差距在擴(kuò)大，擁有 10 億人口農(nóng)村的相對低儲(chǔ)蓄水平意味著人均收入低（見圖表下）。我國財(cái)政的分配效應(yīng)既沒有顯著地縮小城鄉(xiāng)差別，也沒有將國際公認(rèn)的不平等系數(shù)降到最低限度，貧富差距已處在基尼系數(shù)中等稍上不平等國家行列，按照五等份劃分，與20 個(gè)高收入國家平均值比，我國出現(xiàn)兩高一低的特點(diǎn)：高收入（消費(fèi)）部分占去的總收入（消費(fèi)）份額超過了發(fā)達(dá)國家該等份，低收入（消費(fèi)）部分占去的 份額之少也超過發(fā)達(dá)國家，唯獨(dú)中間部分相對較低（見下表），考慮到高收入層的 “ 灰色收入 ” 難以統(tǒng)計(jì)在內(nèi)，實(shí)際差距可能更大，社會(huì)優(yōu)越性不能得到充分的體現(xiàn)。這樣的分配格局是財(cái)政職能弱化的必然結(jié)果。 城鄉(xiāng)居民存款總瀕 城鎮(zhèn)居民存款總額 農(nóng)村居民存款總額 1992 11545 8678 2867 1993 15204 11627 3576 1994 21519 16703 4816 1995 29662 23467 6196 1996 38520 30850 7671 收入或消費(fèi)的百分比分額 吉尼指數(shù) 最低的 10% 最低的 20% 第二個(gè)五等份 第三個(gè)五等份 第四個(gè)五等份 最高的 10% 最高的 20% 中國 41.5 2.2 5.5 9.8 14.9 22.3 47.5 30.9 發(fā)達(dá)國家 6.23 11.93 17.3 23.865 38.825 24.945 （五）政策協(xié)調(diào)業(yè)績欠佳。有效的財(cái)政和貨幣政策配合在于政府決策部門能夠精細(xì)策劃、合理預(yù)期。為了緩解通貨膨脹造成的壓力，近年宏觀調(diào)控力主貫徹適度從緊的財(cái)政和貨幣政策，但實(shí)際執(zhí)行的是逐漸擴(kuò)大舉債規(guī)模和銀行連續(xù)降息的擴(kuò)張國策。貨幣和財(cái)政政策緊則雙緊、松則 同時(shí)松動(dòng)是經(jīng)濟(jì)周期發(fā)生的直接原因，經(jīng)濟(jì)周期是一切浪費(fèi)中最具破壞力的浪費(fèi)。這劑藥的調(diào)配缺乏對市場的自動(dòng)調(diào)節(jié)能力的準(zhǔn)確估計(jì)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)觀念仍然根深蒂固地指導(dǎo)著已經(jīng)逐漸市場化的宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。缺乏對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行趨勢基于正確統(tǒng)計(jì)的分析也是這種容易引起經(jīng)濟(jì)波動(dòng)政策搭配不當(dāng)?shù)脑?，?dāng)國民經(jīng)濟(jì)面臨結(jié)構(gòu)失調(diào)造成過熱增長時(shí)，問題的關(guān)鍵是執(zhí)行積極的政策組合引導(dǎo)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，而不是通過雙緊的政策配合突然降低增長總水平。金融政策的質(zhì)量也是影響財(cái)政政策效績的原因，金融秩序紊，巨額貸款預(yù)見性不強(qiáng)、技術(shù)選擇不當(dāng)，利率結(jié)構(gòu)搭配缺乏合理性，造成的壞帳、 呆帳、死帳加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)，降低了財(cái)政執(zhí)行穩(wěn)定化目標(biāo)的能力。 政策的低效績搭配突出表現(xiàn)在預(yù)算內(nèi)投資衰減太快，而預(yù)算外投資增長過猛，政府部門投資失去預(yù)算約束。到 1995 年，財(cái)政投資占財(cái)政總支出的比重和財(cái)政投資占全社會(huì)固定 資產(chǎn)投資的比重從 1981年的 20.5%、 28.10分別下降到 7.7%和 3.4%，即使有限的投資也由于政策缺乏內(nèi)在穩(wěn)定性效果不良（見下表）。影響 “ 八五 ” 時(shí)期投資效率的根本原因是財(cái)政尤其貨幣政策多變，貸款利息和征稅增加以及紊亂的收費(fèi)，抑制了投資的社會(huì)和財(cái)務(wù)價(jià)值最大化，間接地降低了財(cái)政執(zhí)行目標(biāo)的能 力。與財(cái)政性投資下降趨勢相反，金融系統(tǒng)和社會(huì)自籌投資急劇上升，從 1981 年的 12.7和 55.4分別上升到 1995 年的 20.9和 66.9。缺乏公開、公正的財(cái)政性投資影響了投資回報(bào)水平，但邊干邊學(xué)的金融系統(tǒng)能力更不健全，結(jié)果是高的融資成本、低下的資本回報(bào)率和重復(fù)建設(shè)造成的浪費(fèi)劇增。在銀行體系高存貸利息驅(qū)動(dòng)下，企業(yè)融資、政府借貸成本也上升到了難以承受的水平，銀行 影響 81 個(gè)國家重點(diǎn)項(xiàng)目投資效績的因素分析 政策原因 變動(dòng)原因 投資效果 價(jià)格政策 成本價(jià)低于售價(jià) 兗州東攤洗煤廠成本 290 元，售價(jià) 250 元 匯率政策 雙軌制匯率造成匯率上升 北京乙烯工程因匯率上升增加投資 10.9 億元 貸款利息 由掛息改為當(dāng)年結(jié)息 電力系統(tǒng)因此增加投資 12.99% 稅收政策 稅收增加 增加投資 4.42% 貸款利率 利率提高 “ 八五 ” 末期利率比初期增加了 5.58 個(gè)百分點(diǎn) 價(jià)格水平 物價(jià)上漲 固定資產(chǎn)投資品價(jià)格 “ 八五 ” 末期比初期增長86.87% 融資政策 對銀行高依賴度 資產(chǎn)負(fù)債率過高，效益高的企業(yè)，也靠高債務(wù)支持 決策原因 可行性研究 信息不完全，設(shè)計(jì)粗糙 某項(xiàng)目的運(yùn)用能力僅為設(shè)計(jì)能力的 11.4%，造成閑置 邊干邊設(shè)計(jì) 大干快上，準(zhǔn)備不足倉促施工 世行貸款項(xiàng)目 400 萬噸常村煤礦，工期延長了五年引進(jìn)技術(shù) 引進(jìn)技術(shù)不成熟 某項(xiàng)目建成五年之久，至今技術(shù)利用不過關(guān) 降息與國債發(fā)行期缺乏信息協(xié)調(diào)，國債因之會(huì)背上了高成本的包袱?，F(xiàn)在看來，投資政策淡化了中央預(yù)算對政府性投資的約束能力。預(yù)算內(nèi)投資比例的過度萎縮和缺乏公開競標(biāo)形式的財(cái)政性投資，是投資低效率的直接原因。由于宏觀體制不順，財(cái)政收支的微觀承接主體效率低下，財(cái)政政策在有限范圍內(nèi)履行了目標(biāo)之后，也出現(xiàn)了兩種負(fù)作用：第一，財(cái)政收支對實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定增長不盡人意。 1987 年起政府收 支總量的突然下降，拉下了 1986年以前積聚起來的過熱增長勢頭，盡管 1988年和 1989 年政府的收支回升，但已無力挽救 1989 年 1990 年的衰退；然而， 1990 年一 1992 年比前期較低水平的財(cái)政活動(dòng)年卻與三個(gè)經(jīng)濟(jì)高速增長年相對應(yīng)。即使考慮到政策生效需要時(shí)間，也不能排除這 10 年間出現(xiàn)的趨勢：政府收支相對于國民經(jīng)濟(jì)增長速度處于較低水平時(shí)，大致伴隨著較高的增長速度，相對高水平的收支活動(dòng)反而與相對較低的增長對應(yīng)。在對市場自調(diào)節(jié)缺乏測度的條件下，為拉下過熱的增長或衰退而猛烈地使用雙緊或雙擴(kuò)張政策配合往往會(huì)適得其 反，造成新一輪的過熱或衰退。第二，按照等價(jià)原理，在國民收入總量一定時(shí)，有限收入不在政府就在民間，政府提高收支水平降低了非政府性投資和消費(fèi)水平，如果政府的收支活動(dòng)的效率與非政府性的投資、消費(fèi)效率大致持平，政府收支量相對增加應(yīng)當(dāng)能夠保持相近水平的增長速度，反之，速度就會(huì)放慢， “ 消費(fèi)者剩余 ” 因之消失。低效率的政府收支活動(dòng)可以通過增加稅負(fù)和帶有浪費(fèi)性的支出將較高的增長速度降下來，這樣的軟著陸隱含了巨大的社會(huì)成本。 1993年總量逐年增加的政府收支活動(dòng)既然只能維持一個(gè)與前期大致等速的經(jīng)濟(jì)增長水平，效率不高是其主要原因。 通過以上分析可見，造成我國財(cái)政收支成本偏高、目標(biāo)水平不高的原因有四：第一，任何目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都需要必不可少的財(cái)力支持，總量大小決定了財(cái)政執(zhí)行目標(biāo)的能量。由于政府包攬的經(jīng)濟(jì)事務(wù)和處理這些事務(wù)的部門太多以及預(yù)算外收入增長過快，造成有限財(cái)力分散使用，財(cái)力相對不足，弱化了履行目標(biāo)的能量。這種局面形成的深層機(jī)制是走向市場經(jīng)濟(jì)過程中，政府理財(cái)?shù)膫鹘y(tǒng)經(jīng)濟(jì)觀念沒有多少改變，加上近年效仿西方福利國家高水平政府收支活動(dòng)的呼聲高漲，推動(dòng)著政府總收支水平不斷擴(kuò)張。但西方凱恩斯 勒納政府抱負(fù)以及福利社會(huì)目標(biāo)已經(jīng)走到了盡頭，整個(gè)社會(huì) 正在尋找走出 “ 福利沼澤 ” 的途徑，我們還沒有充分意識(shí)到對一個(gè)人口壓力巨大的國家來說，重蹈覆轍的危險(xiǎn)性。傳統(tǒng)體制按照條塊分割形成的職能部門改革滯后，在穩(wěn)定化和利益攀比機(jī)制的作用下，因人設(shè)制，財(cái)力因制而散。盡管政府收支總量已經(jīng)很大，但對過多的部門來說都有追加預(yù)算填補(bǔ)不足的要求。第二，在預(yù)算內(nèi)，經(jīng)常項(xiàng)目必須滿足日益膨脹的純消費(fèi)性需求，削弱了財(cái)政支出的基礎(chǔ)建設(shè)能力；資本項(xiàng)目根據(jù)均等化的要求造成的覆蓋面過寬，不可能集中重點(diǎn)形成結(jié)構(gòu)性投資創(chuàng)造區(qū)域或者產(chǎn)業(yè)成長極以收改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)之效。第三，收支承受部門的管理和經(jīng)營水平不高，財(cái)政收支活動(dòng)以產(chǎn)權(quán)不清、冗員眾多、日益膨脹的機(jī)關(guān)、事業(yè)為經(jīng)常項(xiàng)目支出對象，并以低效率的國有企業(yè)為資本項(xiàng)目的執(zhí)行單位，有限的資金不能經(jīng)濟(jì)地加以利用，即使維持現(xiàn)狀所必需的成本也相當(dāng)昂貴。第四，在客觀環(huán)境和微觀基礎(chǔ)的機(jī)制扭曲作用下，財(cái)政系統(tǒng)既沒有必要也沒有可能建立起科學(xué)的管理制度、規(guī)范的工作程序、嚴(yán)格的執(zhí)法系統(tǒng)。財(cái)政收支缺乏一套體現(xiàn)成本收入、機(jī)會(huì)成本的客觀標(biāo)準(zhǔn)和競爭性的選擇環(huán)境，缺乏實(shí)現(xiàn)最小支出最大收入的有效激勵(lì)，缺乏健全的依法理財(cái)和依法監(jiān)督系統(tǒng)。沒有一套容觀的標(biāo)準(zhǔn)就沒有評(píng)價(jià)和選擇的根據(jù)，監(jiān)督和激勵(lì)也就無章可循； 當(dāng)目標(biāo)眾多，財(cái)力有限時(shí)，照顧到各方面利益而不是通過競爭性的選擇分配財(cái)力，效率和公正的社會(huì)目標(biāo)就會(huì)淡化。財(cái)政收支法規(guī)滯后、管理制度彈性太大，在這樣的情況下，鼓勵(lì)有效收支活動(dòng)的激勵(lì)機(jī)制不可能建立起來。在提高兩個(gè)比例“ 滿足吃飯財(cái)政 ” 需要的壓力下，財(cái)政調(diào)整結(jié)構(gòu)、改善增長質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)公正等目標(biāo)以及完成這些目標(biāo)的成本最小努力淡化。 三、改進(jìn)效率狀況的建議 （）轉(zhuǎn)變政府理財(cái)觀念。為了徹底改進(jìn)政府理財(cái)?shù)男Э?，適時(shí)地從提高兩個(gè)比例為中心轉(zhuǎn)向提高效率是振興財(cái)政的根本大計(jì)。完成這樣的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變需要從利益格局平衡轉(zhuǎn)向財(cái)政的社會(huì)發(fā) 展目標(biāo)和成本管理方面。從單純追求預(yù)算收支平衡目標(biāo)轉(zhuǎn)向穩(wěn)定、高水平就業(yè)增長、社會(huì)公平和發(fā)展的可持續(xù)及產(chǎn)權(quán)重組，根據(jù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的實(shí)際相對獨(dú)立地斟酌使用財(cái)政政策。轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的組織收支方式，向制度科學(xué)，技術(shù)手段有效，收支秩序規(guī)范，執(zhí)法嚴(yán)格和高素質(zhì)人員的方向努力。經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展問題的行政解法要更多地轉(zhuǎn)向市場競爭解法，從傳統(tǒng)的收支平衡原則轉(zhuǎn)向職能收支，走出政府收支總量缺少定制，單純鼓勵(lì)多收少支的的誤區(qū)。徹底改變僅僅為提高兩個(gè)比重而研究收支、推薦政策的導(dǎo)向以避免 “ 近視決策 ” 。計(jì)算政府預(yù)算內(nèi)收入水平不僅僅要考慮它在 gdp 的比重 ，重要的是歲入與經(jīng)濟(jì)增長的相互關(guān)系和政府收支的整體水平，脫離綜合比較單純提高兩個(gè)比例是有害的。 為了實(shí)現(xiàn)這樣的轉(zhuǎn)變首先應(yīng)當(dāng)建立一套完善的財(cái)政目標(biāo)管理指標(biāo)體系，客觀評(píng)價(jià)財(cái)政支出、收入和政策匹配的效果并朝向這些指標(biāo)努力。依法理財(cái)加快向國際收支慣例接軌的速度，按照成本收益、機(jī)會(huì)成本，要素和和全要素生產(chǎn)率等國際通用的辦法具體地衡量收支業(yè)績，作出選擇。學(xué)會(huì)更多地運(yùn)用產(chǎn)權(quán)調(diào)整實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的增值，產(chǎn)權(quán)再分配所費(fèi)成本很小，但對促進(jìn)增長的 4 要素中（全要素生產(chǎn)率 28、要素積累 56、農(nóng)業(yè)再分配 6）已經(jīng)接近 10；盡快實(shí)現(xiàn) 信息化管理，通過對及時(shí)反饋的數(shù)據(jù)比較，就可以估價(jià)收支總量、結(jié)構(gòu)、政策搭配、成本管理的合理程度以及動(dòng)態(tài)的收支趨勢，作出深謀遠(yuǎn)慮的及時(shí)調(diào)整。比較收支目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度應(yīng)當(dāng)參照歷史最好水平、平均水平和優(yōu)選樣本參照國比較。在這樣的指導(dǎo)思想下，具體地評(píng)價(jià)收支活動(dòng)的效率狀況。同時(shí)還要建立起客觀預(yù)測財(cái)政收支動(dòng)態(tài)效應(yīng)的機(jī)制，例如，乘數(shù)效應(yīng)、引致效應(yīng)、加速度數(shù)、擠出效應(yīng)、吉尼效應(yīng)等等，沒有對財(cái)政收支的中長期科學(xué)預(yù)測，按照走一步看一步的 “ 試錯(cuò)法 ” 管理，很難實(shí)現(xiàn)成本最低目標(biāo)最大化的良性循環(huán)。 （二）優(yōu)化政府目標(biāo)、基于職能確定收支規(guī)模 。提高理財(cái)效率，深入的體制改革是必要的條件。本著地方能夠有效做到的放手讓地方去做，非政府部門能夠有效做到的政府不去包攬的優(yōu)先原則和經(jīng)濟(jì)運(yùn)系統(tǒng)需要調(diào)節(jié)的控制原則，政府行為方式的根本轉(zhuǎn)變是作為立法者、協(xié)調(diào)人和基礎(chǔ)設(shè)拖與環(huán)境和安全的供給者，將財(cái)政投資轉(zhuǎn)向?qū)Ω偁幮援a(chǎn)業(yè)和社會(huì)發(fā)展必需的基礎(chǔ)設(shè)施方面；在經(jīng)常支出中，朝向一個(gè)廉潔、廉價(jià)、高效的政府目標(biāo)運(yùn)作，改變單純依靠增加總量支出貫徹科教興國戰(zhàn)略的導(dǎo)向，確立一套維護(hù)區(qū)域安全的高水平平衡閥戰(zhàn)略。世界經(jīng)濟(jì)的日益一體化是防止世界性戰(zhàn)爭爆發(fā)的有效手段，在經(jīng)濟(jì)競爭的時(shí)代，我國的防務(wù) 開支最好轉(zhuǎn)向在周邊敏感地區(qū)建立起快速反映的自衛(wèi)能力以及有克制的核威懾力就足夠了，重要的是發(fā)展一種適應(yīng)現(xiàn)代戰(zhàn)爭需要的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)潛力。 根據(jù)職能與能力和能力與作用相符的原則，財(cái)政主要是為經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)發(fā)展作好基礎(chǔ)工作，其中包括：提供創(chuàng)造法律基礎(chǔ)、保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)、社會(huì)穩(wěn)定所必不可少的財(cái)力支持、投資于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)、保護(hù)對市場競爭承受能力不足的人群體、維持生態(tài)和人文環(huán)境健康、運(yùn)用產(chǎn)權(quán)政策保證國有資產(chǎn)有效經(jīng)營。加快兩項(xiàng)分工精細(xì)化的進(jìn)程：重新界定財(cái)政與其它涉管經(jīng)濟(jì)部門的職能，政府公共活動(dòng)不宜財(cái)出多門，實(shí)現(xiàn)中央和地方各 自事權(quán)的 細(xì)分化，根據(jù)事權(quán)界定各自的財(cái)力，按照市場經(jīng)濟(jì)的國際慣例， 通過合并、重組一個(gè)財(cái)經(jīng)或者財(cái)政貨幣委員會(huì)以報(bào)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)， 減少過多的部門涉管收支；通過立法規(guī)范省、縣兩級(jí)的事權(quán)和收支活動(dòng)，結(jié)束多線收支并存、稅外收入大致已與稅收持平的局面，將稅外收入縮減到最低限度，按照各自的成本收益確定一個(gè)預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外的恰當(dāng)比例，徹底清除直接或者間接造成正稅流失的各種收費(fèi)。本著分級(jí)管理、最低限度和富有建設(shè)性的原則，中央一級(jí)的?？顟?yīng)當(dāng)改變一竿到底，部門分餐和有增無減的趨勢，減少數(shù)量，列入預(yù)算，統(tǒng)籌使用，強(qiáng)化財(cái)務(wù)監(jiān)督。 從 技術(shù)上考慮，顯著改善理財(cái)效績需要提高制定預(yù)算過程的透明度和實(shí)現(xiàn)帳戶的細(xì)分化，建立更加完善的信息反饋網(wǎng)絡(luò)、規(guī)范預(yù)算報(bào)表、稅收計(jì)劃與預(yù)算不應(yīng)繼續(xù)脫節(jié)，以減少隨意性，提高預(yù)算約束力度。本著有節(jié)、克制、理性的原則編制預(yù)算，可以提高收支質(zhì)量?？刂平?jīng)常性項(xiàng)目擴(kuò)張，簡單地節(jié)支不宜奏效，有節(jié)在于區(qū)別對待，突出壓縮重點(diǎn)（不合理的支出），循序漸進(jìn)，先壓增量后調(diào)結(jié)構(gòu)基數(shù)；鑒于國有企業(yè)的的不良業(yè)績，采取克制的原則編制資本預(yù)算是必要的；理性原則要求明確資本和經(jīng)常性預(yù)算兩者的相互作用以及政府年度預(yù)算對未來幾個(gè)財(cái)政年的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)影響及必 要的對策方面。通過縮小政府包攬目標(biāo)，規(guī)范政府收支范圍，增加預(yù)算內(nèi)收支總量，履行財(cái)政目標(biāo)也就得到了相應(yīng)的能量支持。 （三）改善收支結(jié)構(gòu)，健全財(cái)政能力。即使具備了履行目標(biāo)的收支能量，沒有恰當(dāng)?shù)慕Y(jié)構(gòu)支持，能力也會(huì)弱化。在收支總量既定時(shí)，經(jīng)常性支出、資本支出、稅收、預(yù)算外收入和債務(wù)的不同組合與平衡原則會(huì)產(chǎn)生不同的效率水平。 改進(jìn)經(jīng)常項(xiàng)目，減少外部性。第一，實(shí)行零基方案為徹底消除 “ 免費(fèi)乘車 ” 創(chuàng)造條件。我國行政事業(yè)單位非經(jīng)營性國有資產(chǎn)將近占國有資產(chǎn) 21.1，倘若零基方案全方位推廣，經(jīng)常項(xiàng)目的支出效率可以得到改進(jìn)。 第二，實(shí)行零增長計(jì)劃和逐步累退的編制規(guī)則。面對 3500多萬機(jī)關(guān)、事業(yè)人員和供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)逐年增長，擺脫臃腫一精簡一臃腫循環(huán)的辦法是執(zhí)行先合并，然后執(zhí)行零增長和逐步累退的長期計(jì)劃，將重點(diǎn)放在內(nèi)部調(diào)劑、培訓(xùn)轉(zhuǎn)崗上，然 后，（降低一般雇員的法定退休年齡、鼓勵(lì)提前退休、開創(chuàng)富有吸引力的就業(yè)渠道、實(shí)行人員分流、提高工作熟練程度和任務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、限制非減員部門的辦公自動(dòng)化進(jìn)度、建立編制負(fù)增長的激勵(lì)和約束機(jī)制）。同時(shí)將有條件轉(zhuǎn)向獨(dú)立核算的財(cái)政供養(yǎng)單位企業(yè)化。改善支出結(jié)構(gòu)還在于壓縮幾項(xiàng)大宗非生產(chǎn)性支出的絕對數(shù)量，調(diào)整資本項(xiàng)目的分配 辦法。通過財(cái)務(wù)約束，使已經(jīng)占總支出 21.43的科教文衛(wèi)支出走出條塊分割的局限，改變開辦規(guī)模，提高管理水平。第三，對增量支出施加必要的法定限制：各項(xiàng)支出的同比增長一般不宜超過財(cái)政支出的平均增長水平；支出的增長須以效率的改善為前提，在限定的財(cái)政年內(nèi)沒有取得效率改進(jìn)的支出項(xiàng)目應(yīng)降低其增長水平；財(cái)政支出增長速度與 gdp 增長速度需要保持一個(gè)穩(wěn)定的比例，長期超過經(jīng)濟(jì)增長速度的政府收支增長應(yīng)當(dāng)受到限制。第四，建立政府采購制度是改進(jìn)支出效率的重要組成部分。按照國際慣例，建立政府采購制度，最好采用一攬子解決方案，制定政府 采購競標(biāo)法和實(shí)施管理?xiàng)l例以及分離（而不是增設(shè)）相應(yīng)的資格審查機(jī)構(gòu)，待試點(diǎn)成熟全面鋪開，針對執(zhí)行中出現(xiàn)的問題再提出修正性法案以求完善。 調(diào)整資本項(xiàng)目的配置格局。 “ 九五 ” 時(shí)間我國計(jì)劃投資 13 萬億人民幣，為了進(jìn)行技術(shù)上得當(dāng)、財(cái)政上可行、經(jīng)濟(jì)上健全的投資，財(cái)政性基本建設(shè)、新產(chǎn)品試制和挖潛改造投資最好合并為基礎(chǔ)設(shè)施投資以便建立起初始的約束條件。提高財(cái)政性投資比重和財(cái)政投資示范、引導(dǎo)作用，更新投資模式，增強(qiáng)財(cái)務(wù)約束力，是提高投資創(chuàng)造能力的關(guān)鍵。參照結(jié)構(gòu)主義方式集中財(cái)力在行業(yè)或者地區(qū)創(chuàng)造新生長點(diǎn)，在市場存在的條件 下，結(jié)構(gòu)性的規(guī)模投資容易產(chǎn)生區(qū)域或者行業(yè)的成長極，貫徹這樣積極的財(cái)政補(bǔ)償原理比單純依靠轉(zhuǎn)移支付更有創(chuàng)造力，有限財(cái)力分散使用遠(yuǎn)不如集中規(guī)模奏效。 優(yōu)化歲人結(jié)構(gòu)、降低稅負(fù)水平。這方面付出的努力是正確處理政府收支擠出效應(yīng)和引致效應(yīng)的重要環(huán)節(jié)。財(cái)政收入主要應(yīng)當(dāng)通過健全征管制度，調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)，完善稅基和確定合理的債務(wù)水平增加收入；逐步過渡到降低整體稅負(fù)水平，刺激就業(yè)以增加收入。保持一個(gè)穩(wěn)定的債務(wù)水平與較低的稅負(fù)水平相搭配，同時(shí)將稅外收入減少到最低限度，以增加預(yù)算內(nèi)收入。只要為資本項(xiàng)目融資，借債得法、用財(cái)有方，本利終 歸于民。政府債務(wù)的擠出效應(yīng)，可以通過降低稅負(fù)水平增加國民現(xiàn)期消費(fèi)和儲(chǔ)蓄能力得到補(bǔ)償。制度完善有待于加快征管機(jī)構(gòu)的改革，理順內(nèi)設(shè)職能，建立納稅申報(bào)、稅務(wù)代理制度、實(shí)行征管公開化和社會(huì)化，建立嚴(yán)密的稅務(wù)稽查組織，改革經(jīng)費(fèi)管理辦法。 （四）突出支持重點(diǎn)、優(yōu)化政策分工導(dǎo)向作用。沒有重點(diǎn)就沒有政策，政策分工是財(cái)政效率的前提。 集中支持重點(diǎn)。根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，提高全社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)率水平?jīng)Q定了第二產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展有待第一、三產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高來創(chuàng)造支持和消化能力。另據(jù)有限的資料預(yù)測， “ 九五 ” 末期開始，我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行 中最為突出的問題是就業(yè)壓力，這個(gè)問題不得緩解甚至?xí)谷魏谓?jīng)濟(jì)和社會(huì)的深化改革停滯不前，長期不能實(shí)現(xiàn)更多就業(yè)的經(jīng)濟(jì)增長是不夠健康的。 “ 九五 ” 及以后的時(shí)期內(nèi)，我國平均每年新增大約 5000萬勞動(dòng)力，國營企業(yè)和集體企業(yè)還有 2600萬富裕人員， 1996年 552.8萬人登記失業(yè)，城鎮(zhèn)每年有 8152.8 萬閑置勞動(dòng)力再加上 1.8億多的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力和行政事業(yè)單位的大量冗員，就業(yè)形勢相當(dāng)嚴(yán)峻。隨著我國市場化程度的提高，對勞動(dòng)力需求的遞減趨勢已成定局，實(shí)現(xiàn)更多就業(yè)的經(jīng)濟(jì)增長是政府收支不能不關(guān)注的大事。近半個(gè)世紀(jì)的復(fù)興開發(fā)，環(huán)境 欠帳太多，已經(jīng)嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展質(zhì)量。在財(cái)力有限約束下，財(cái)政支出最好采取以基礎(chǔ)設(shè)拖為主線，第一、三產(chǎn)業(yè)和可持續(xù)發(fā)展為兩翼，就業(yè)為重點(diǎn)的政策傾斜。轉(zhuǎn)移支付和稅收政策并用縮小地區(qū)差別，體現(xiàn)分配公正。按照均等化的公理化辦法，客觀測定支付對象的財(cái)政收支能力，根據(jù)能力確定支付方向和結(jié)構(gòu)，提高轉(zhuǎn)移支付的平衡能力。以稅收政策改進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)首先是通過稅收優(yōu)惠實(shí)現(xiàn)的。稅收優(yōu)惠包括，確定減免目標(biāo)、時(shí)間跨度、制定有吸引力的稅率、允許縮短加速折舊期限、虧損抵補(bǔ)、優(yōu)惠、投資扣除和再投資退稅等。按照機(jī)會(huì)