論物業(yè)管理在社區(qū)治理中的作用.doc

57 論物業(yè)管理在社區(qū)治理中的作用 宋 梅我國的物業(yè)管理是隨著房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展而產(chǎn)生的一套綜合社區(qū)管理體系，它是房地產(chǎn)企業(yè)在借鑒了英國、美國、香港的經(jīng)驗后，逐步把科學化、專業(yè)化、社會化、企業(yè)化的運作機制引進了房地產(chǎn)的管理之中。物業(yè)管理作為一種市場化的社區(qū)管理模式，打破了傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下房產(chǎn)管理單位一直奉行的行政型、福利性、封閉式的房產(chǎn)管理模式，開放式的物業(yè)管理模式利用市場自身的力量以及社區(qū)民主參與的形式開啟了我國社區(qū)治理過程中市場、政府、社區(qū)居民三方有效合作的新時代。一、物業(yè)管理與社區(qū)治理一般認為，“管理”與“治理”兩詞具有密切的聯(lián)系，但又有本質(zhì)的區(qū)別?！爸卫怼敝饕硪环N政府行政、公眾參與、非政府組織作用和企業(yè)影響的共同行為，它的興起是作為對現(xiàn)有政府和市場兩種不同的經(jīng)濟社會管理方式的替代和完善，是區(qū)別于“統(tǒng)治”的一種行為，有別于一般的行政管理。它主要是一種協(xié)調(diào)、參與和磋商的過程，是民主成分居多的議政行為，其有別于政府自上而下的管理行為。它的主體主要以政府、公眾、市民社會的各種非政府組織以及具有贏利性質(zhì)的組織和企業(yè)為主。而“管理”一詞則主要是指對企業(yè)、人事或家務等的經(jīng)營、管理或安排，可以看作是一種具體操作性的活動安排和處理，兼有“運作”和“經(jīng)營”之意?！拔飿I(yè)管理”是建立在“管理”這一基礎概念之上，“社區(qū)治理”也同樣建立在“治理”的概念之上，“物業(yè)管理”與“社區(qū)治理”的關(guān)系也正如“管理”與“治理“的關(guān)系，二者既有密切聯(lián)系，又有本質(zhì)區(qū)別?！拔飿I(yè)管理”一般是指專門的機構(gòu)受物業(yè)所有人的委托，按照國家法律以及合同的契約行使管理權(quán)，運用現(xiàn)代管理科學和先進的技術(shù)對已投入使用的物業(yè)以經(jīng)營的方式進行管理，同時對物業(yè)周圍的環(huán)境、清潔衛(wèi)生、安全保衛(wèi)、公共綠化、道路養(yǎng)護等統(tǒng)一實施專業(yè)化管理，并向業(yè)主或租戶提供多方面的綜合性服務。物業(yè)管理的對象是物業(yè)，服務對象是人，是集管理、經(jīng)營、服務為一體的有償勞動，走社會化、專業(yè)化、企業(yè)化經(jīng)營之路，其最終目的是實現(xiàn)社會、經(jīng)濟、環(huán)境效益的同步增長。而“社區(qū)治理”是指在一定的貼近公民生活的多層次復合的地理空間內(nèi)，依托于政府組織、民營組織、社會組織和民間公民組織等多種組織化的網(wǎng)絡體系，應對社區(qū)的公共問題，共同完成和實現(xiàn)公共服務和社會事務管理的改革和發(fā)展過程。其目的在于達成以公民為中心，面向公民需要的、積極回應外部環(huán)境變化的、促使地方發(fā)展富有活力的新型社會與公共事務管理體系。20世紀80年代，隨著市場化改革浪潮的推進，我國住房產(chǎn)權(quán)的私有化和商品化得到空前的發(fā)展，物業(yè)管理作為住房制度改革的重要產(chǎn)物，進入到社區(qū)居民的日常生活中，而契約式的物業(yè)管理模式在我國體制轉(zhuǎn)型時期所帶來的社會效應是不可估量的，自1981年深圳成立第一家物業(yè)公司到現(xiàn)在全國已發(fā)展了幾萬家物業(yè)公司，這標志著物業(yè)管理模式是政府為適應從計劃經(jīng)濟體制向市場體制轉(zhuǎn)型而建構(gòu)起來的積極策略。二、物業(yè)管理在社區(qū)治理中的作用社區(qū)是獨立于國家領(lǐng)域、市場領(lǐng)域之外的第三領(lǐng)域，但在我國當前社會結(jié)構(gòu)、利益結(jié)構(gòu)重新分化整合的歷史階段，各種社會關(guān)系和利益關(guān)系卻在社區(qū)集中，人口流動、社會保險、下崗就業(yè)、醫(yī)療保障、計劃生育、環(huán)境保護等社會熱點、難點問題齊向社區(qū)集中，社區(qū)成了解決社會問題的平臺，而物業(yè)管理則成了社區(qū)治理和為社區(qū)居民提供公共服務的平臺和基石。“政府引導，物業(yè)先行”的社區(qū)管理模式無論是在深圳的“桃源居”社區(qū)還是武漢的“百步亭”社區(qū)都得到了成功的實踐，政府積極推行的“物業(yè)管理進社區(qū)”政策正是鑒于市場的成功實踐基礎上。物業(yè)管理在社區(qū)治理與和諧社區(qū)的建設過程中發(fā)揮了不可替代的作用，其主要表現(xiàn)在以下四個方面。（一）推動了社區(qū)治理制度的創(chuàng)新20世紀80年代末深圳作為特區(qū)，房地產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，但是開發(fā)商在開發(fā)出大量的商品房后，卻發(fā)現(xiàn)很多房子開發(fā)出來后，小區(qū)中既沒有街道辦事處，也沒有居委會，很多市政設施的配套建設更是讓開發(fā)商望而卻步，于是在參考了香港的社區(qū)管理經(jīng)驗后，深圳很多新開發(fā)出來的社區(qū)就把公共服務的工作交給了物業(yè)公司來做。我國于深圳成立的第一家物業(yè)管理公司正是在這樣一個特殊的歷史背景下誕生的，現(xiàn)代化物業(yè)管理模式引進深圳社區(qū)之后，迅速改善了深圳商品房社區(qū)的環(huán)境和公共服務的配套完善，在深圳特區(qū)由物業(yè)公司介入的社區(qū)“環(huán)境優(yōu)美、服務配套、組織有序”等特色引發(fā)了全國社區(qū)管理工作者對傳統(tǒng)房產(chǎn)管理模式的反思。1991年1992年，民政部先后召開了三次全國性的社區(qū)建設理論研討會，并把深圳社區(qū)物業(yè)管理和社區(qū)治理的成功經(jīng)驗向全國范圍內(nèi)推廣。于是自西方引進的現(xiàn)代化物業(yè)管理模式在深圳落地后，很快打破了我國計劃經(jīng)濟體制下的封閉式房產(chǎn)管理模式的禁錮，開放式、專業(yè)化、社會化的物業(yè)管理很快成為我國社區(qū)治理模式轉(zhuǎn)變過程中的一支重要力量。物業(yè)管理與傳統(tǒng)房產(chǎn)管理模式相比，其優(yōu)勢主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一從權(quán)力的分配機制上看，物業(yè)管理既保持了社區(qū)治理參與者之間的適度分權(quán)，也授予了社區(qū)治理者與其角色相對應的社區(qū)決策權(quán)、管理權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。二從管理機制上看，傳統(tǒng)的房產(chǎn)管理是房管單位以資金的意志去管理住戶，住戶無法選擇房管單位，現(xiàn)代的物業(yè)管理則是產(chǎn)權(quán)人和使用人通過市場選聘物業(yè)管理企業(yè)，物業(yè)管理企業(yè)可以接受也可以不接受選聘，雙方在完全平等的原則下，通過雙向選擇簽訂合同，明確各自的權(quán)利、義務。物業(yè)管理企業(yè)通過合同或契約接受業(yè)主的委托，代表業(yè)主并運用經(jīng)濟手段來經(jīng)營管理物業(yè)，因此，業(yè)主處于主導地位，而物業(yè)管理企業(yè)則扮演“大管家”的角色，物業(yè)管理企業(yè)與業(yè)主之間的關(guān)系是一種服務和被服務的關(guān)系，并且寓管理于服務之中，凡是住戶所需要的服務，物業(yè)管理企業(yè)都要盡量給予滿足，這與傳統(tǒng)的房產(chǎn)管理行為屬政府行為有著本質(zhì)的區(qū)別?！罢蠓珠_”、“政社分開”在我國社會進入快速轉(zhuǎn)型期后，已不再是一句政治口號或標語，而是切實反應著我國政府治理和社區(qū)治理模式的轉(zhuǎn)變。即：政府關(guān)心如何能在分割治理取得最大的效果，如何能夠讓各種社會主體根據(jù)其自身內(nèi)在規(guī)律來運作。至于各種具體的治理任務，政府將交給社會和市場來完成。物業(yè)管理企業(yè)作為承接社區(qū)治理具體任務的執(zhí)行者，其存在的意義在于：它為我國打破計劃經(jīng)濟體制的弊端，構(gòu)建一個充滿生機和活力、健康運行和秩序良好的社會提供了制度創(chuàng)新的源泉。（二）增強了社區(qū)成員的民主參與意識美國地方治理的專家傅克斯教授用三個核心觀點概括美國社區(qū)治理的新趨勢，即：更活躍公民參與下的地方控制，小而富有回應性的政府，作為專業(yè)咨詢家而不是領(lǐng)導中心的公共管理者。從這三個核心觀點可以推論出美國社區(qū)治理的意義在于：確立公民資格為中心的地方自治，削弱政府在社區(qū)的主導性，發(fā)展參與式的“公民治理”。盡管我國目前的社區(qū)治理變革源于和西方國家不同的動因，但是隨著中國進入了住房商品化的時代，越來越多的社會成員成為擁有私有產(chǎn)權(quán)的業(yè)主，從而導致了我國在社區(qū)治理結(jié)構(gòu)領(lǐng)域發(fā)生了深刻的變化，主要體現(xiàn)為社區(qū)中的治理主體由單位、居委會和作為政府派出機構(gòu)的街道辦構(gòu)成的三大主題轉(zhuǎn)變?yōu)橛删游瘯⒔值擂k、業(yè)主、業(yè)委會和物業(yè)管理公司構(gòu)成的五大治理主體。在這五大治理主體中，業(yè)委會自出現(xiàn)起便受到人們的格外關(guān)注，因為它寄托了人們對“公民自治”的美好期望。中國第一個業(yè)主委員會1991年在深圳成立，是開發(fā)商和物業(yè)公司組織產(chǎn)生的，稱為“業(yè)主管理委員會”，目的在于集合物業(yè)與業(yè)主的力量共同治理社區(qū)，形成業(yè)主自治與專業(yè)服務相結(jié)合的管理模式。但隨著商品房市場的不斷發(fā)展，房屋質(zhì)量良莠不齊，房產(chǎn)物業(yè)糾紛逐年增多，因此在我國出現(xiàn)了小區(qū)的業(yè)主嘗試脫離開發(fā)商和物業(yè)公司自己成了業(yè)主委員會，業(yè)主的維權(quán)活動迅速發(fā)展，部分業(yè)主委員會甚至演繹成為一種“維權(quán)組織”。在學術(shù)界，不少學者從自治組織的內(nèi)涵出發(fā)，認為業(yè)主委員會是“真正的居民自治組織”、“構(gòu)成了中國城市社會歷史上第一個真正的公民社會的雛形”，也有學者認為“它是城市基層民主建設的新形式”和“城市社區(qū)民主發(fā)展的可能載體”。盡管由于作為新興事物的業(yè)主組織因其所處的體制邊緣的性質(zhì)特質(zhì)導致其法律地位和組織特征稍顯模糊，但在和諧社會的建構(gòu)過程中，業(yè)主委員會組織的發(fā)展和健全對于推動我國的民主政治建設具有特殊的重要意義。在構(gòu)建社會主義和諧社區(qū)的過程中，只有通過健全社區(qū)業(yè)主自治組織體制與管理制度，為社區(qū)居民參與社區(qū)治理提供制度途徑。通過培育居民自發(fā)性的小社團、構(gòu)建社區(qū)參與網(wǎng)絡，提高居民參與的積極性，增強社區(qū)信任和合作，增加居民對社區(qū)發(fā)自內(nèi)心的認同與共識，擴大社區(qū)治理的合法性基礎，從而促進社區(qū)治理工作的順利開展。（三）優(yōu)化了社會資源的有效配置美國學者埃莉諾奧斯特羅姆認為社區(qū)治理通過借助既不同于國家也不同于市場的制度安排，可以對某些公共資源系統(tǒng)成功地實現(xiàn)適度的開發(fā)與調(diào)適。這意味著治理所依賴的制度資源可以是正式的，也可以是非正式的。治理不完全依賴于政府的傳統(tǒng)權(quán)威和權(quán)力，也不依賴于市場的價格協(xié)調(diào)機制，而更傾向于多元主體之間的信任與合作。政府各部門、市場、非營利組織逐漸成為社區(qū)資源的主體，因此，可以說20世紀90年代以來社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的變化很大程度上取決于資源配置結(jié)構(gòu)的迅速重置與變化。在這個過程中，一方面是國家社會的資源結(jié)構(gòu)變化所導致的社區(qū)邊界及社區(qū)結(jié)構(gòu)的變化；另一方面是社區(qū)內(nèi)部的資源配置變化與社區(qū)建設的主體多元化高度相關(guān)。在我國因資源重置而導致的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)所發(fā)生的變化主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一方面是國家權(quán)力重心下移，街道、居委會、黨組織成為基層社區(qū)的部分政策制定者，指導并干預具體的社區(qū)建設；另一方面是政府通過事業(yè)化、市場化、社會化改革，以“政府采購”等形式培育非政府性質(zhì)的社區(qū)中介組織承接外包的職能，并逐漸允許其他非營利組織進入社區(qū)、開展活動。在我國社區(qū)建設的實踐過程中，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和“小政府、大社會”改革的進一步實施，市場組織和社會組織占有的資源越來越多，社區(qū)治理結(jié)構(gòu)重心不斷向政府之外的其他主體偏移。所以，雖然社區(qū)建設的主導力量來自于政府，然而由于政府、市場、社會等多元主體之間基于各自資源不具備完全性的理性考慮，在實踐過程中形成了彼此之間可持續(xù)的互動與合作。因此，我國社區(qū)建設的過程被概括為：在黨和政府的領(lǐng)導下，依靠社區(qū)力量。利用社區(qū)資源，強化社區(qū)功能，解決社區(qū)問題，促進社區(qū)經(jīng)濟、政治、文化、環(huán)境協(xié)調(diào)和健康發(fā)展，不斷提高社區(qū)成員的生活水平和生活質(zhì)量的過程。社區(qū)治理是一個上下互動的管理過程，自政府推動社會管理體制改革以來，政府自上而下的傳統(tǒng)權(quán)力運作方式已逐漸被政府、社區(qū)組織、第三部門、社區(qū)成員之間的多元互動的網(wǎng)絡型運作模式所取代，社區(qū)治理組織體系由垂直科層結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)闄M向網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)，以社區(qū)共識和認同為基礎，充分發(fā)揮社區(qū)能動性和自主性的治理機制成為我國社區(qū)建設的主流。例如武漢的百步亭社區(qū)在社區(qū)管理模式的創(chuàng)新過程中，探索出了一條社區(qū)自治管理的新思路，整個社區(qū)管理經(jīng)費由社區(qū)利用物業(yè)管理自行解決，實現(xiàn)了“以租養(yǎng)房”到“以業(yè)養(yǎng)房”的轉(zhuǎn)換。北京市南池子社區(qū)更是在全國率先創(chuàng)立了“共有物權(quán)自治管理組織”，有效解決了老舊小區(qū)物業(yè)管理“收費難”的問題。深圳的桃源居社區(qū)實現(xiàn)了物業(yè)服務與社區(qū)居民終身教育服務相結(jié)合的社區(qū)管理理念。這些根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟方式運作起來的物業(yè)管理模式，恰當?shù)貙崿F(xiàn)了對社區(qū)公共資源的有效開發(fā)與配置，為建設和諧社區(qū)提供了物質(zhì)保障和制度創(chuàng)新的活力。（四）促進了社會信任體系的重建在我國引進國外物業(yè)管理模式的同時，也確實帶來了一些社會弊病，諸如很長一段時間內(nèi)，新建小區(qū)中糾紛不斷，這些糾紛一般發(fā)生在社區(qū)居民、業(yè)主、開放商、物業(yè)公司、居委會和政府有關(guān)部門之間，有一部分社區(qū)的公共面積長期被他人侵占、公共權(quán)益被侵占、維修基金去向不明，還有一部分小區(qū)的整體建筑、電梯、鍋爐和水泵等設施年久失修、整體物業(yè)貶值，這些糾紛一方面反映了各利益主體之間尖銳的物權(quán)之爭的社會現(xiàn)實，另一方面也反映了由房產(chǎn)管理模式的變遷引起的社會規(guī)范和法律制度的缺失。在社區(qū)管理模式變遷的進程中，正是由于各利益主體對私“利”的追逐，導致了社會信任的缺失。所謂的社會信任，一般是指社會成員之間所體驗到的社會互動的可靠性、社會規(guī)范的可信度。在現(xiàn)階段，物業(yè)公司和業(yè)主、社區(qū)居民之間通過不斷地完善我國正式的物業(yè)管理制度，促進物業(yè)公司和業(yè)主之間健康的、良性的互動從而使社區(qū)范圍內(nèi)的社會信任體系得以重建。三、社會轉(zhuǎn)型與物業(yè)管理、社區(qū)治理社會轉(zhuǎn)型是指中國的社會生活和組織模式從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的變遷過程，而物業(yè)管理與社區(qū)治理模式的變遷是我國社會轉(zhuǎn)型期社會實踐結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的“外在現(xiàn)象”，物業(yè)管理所采取的市場手段和政府治理所采取的行政手