《公共行政學(xué)》第二章 行政環(huán)境.doc

第二章行政環(huán)境第二章行政環(huán)境一、行政環(huán)境的含義公共行政環(huán)境是指直接或間接地作用或影響公共組織、行政心理、行政行為和管理方法與技術(shù)的行政系統(tǒng)內(nèi)部和外部的各種要素的總和。一般的環(huán)境不能稱之為公共行政環(huán)境，只有那些直接或間接地影響和作用公共行政系統(tǒng)和行政行為的環(huán)境，才能稱之為公共行政環(huán)境。公共行政環(huán)境分為一般公共行政環(huán)境和具體公共行政環(huán)境，一般公共行政環(huán)境是指公共行政系統(tǒng)外部的宏觀環(huán)境，具體公共行政環(huán)境是指組織內(nèi)部的環(huán)境。一般公共行政環(huán)境包括自然地理環(huán)境、政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和文化環(huán)境；具體公共行政環(huán)境包括組織文化和管理對(duì)象等。二、行政環(huán)境的特點(diǎn)1、復(fù)雜性。公共行政環(huán)境是多種多樣的，是多層次、多結(jié)構(gòu)的、是非常復(fù)雜的。同時(shí)，這些公共行政環(huán)境要素不是孤立的，它們往往是互相交織一起，互為因果，政治的、經(jīng)濟(jì)的、文化的和各種環(huán)境要素交織在一起，有時(shí)很難把這些環(huán)境看成是單一的要素，甚至也很難分清公共行政環(huán)境的類(lèi)型。公共行政環(huán)境也是多層次的，如果把公共行政環(huán)境的多結(jié)構(gòu)性和多層次性加上人為的因素，就使公共行政環(huán)境更加復(fù)雜，更加難以確定。認(rèn)識(shí)了公共行政環(huán)境的復(fù)雜性特點(diǎn)，才能認(rèn)識(shí)公共行政的復(fù)雜性和艱巨性。2、約束性。公共行政只能在公共行政環(huán)境所提供的空間和各種條件下進(jìn)行，不能超越它所提供的各種限制條件，必然受到公共行政環(huán)境的約束。公共行政環(huán)境有歷史性的限制條件，意識(shí)形態(tài)提供的價(jià)值和行為的約束條件，傳統(tǒng)文化所提供的約束條件等，它們共同對(duì)公共行政產(chǎn)生影響。公共管理不能超越歷史和現(xiàn)實(shí)所能夠提供的各種條件。3、特殊性。公共行政環(huán)境的特殊性首先表現(xiàn)在各種公共行政環(huán)境之間的差異性上。其次，這種特殊性還表現(xiàn)在一個(gè)國(guó)家的不同地區(qū)的公共行政環(huán)境的差別。4、不穩(wěn)定性。如果公共行政環(huán)境的變化幅度比較小，比較穩(wěn)定的，是漸變的，可以稱之為穩(wěn)態(tài)環(huán)境；如果公共行政環(huán)境的變化幅度比較大，可以稱之為動(dòng)態(tài)環(huán)境。動(dòng)態(tài)環(huán)境的特點(diǎn)就是它的不確定性。一般來(lái)講公共行政環(huán)境是比較穩(wěn)定的。但是，公共行政環(huán)境有時(shí)也是不穩(wěn)定的。公共行政環(huán)境的不穩(wěn)定性可以分解為兩個(gè)維度：復(fù)雜程度和變化程度以及不可預(yù)測(cè)的突變性特點(diǎn)。三、行政環(huán)境的作用公共行政環(huán)境作用主要表現(xiàn)在它與公共行政之間的相互的關(guān)系上。它們之間的關(guān)系是互相適應(yīng)、互相作用的關(guān)系，是輸出與輸入的關(guān)系。公共行政環(huán)境決定、限制和制約公共行政，公共行政必須適應(yīng)公共行政環(huán)境。同時(shí)，公共行政對(duì)公共行政環(huán)境也有能動(dòng)作用，它可以影響和改造公共行政環(huán)境。公共行政環(huán)境對(duì)公共行政的作用有的是直接的，如政治環(huán)境的作用；有的是間接的，如傳統(tǒng)文化的影響。公共行政環(huán)境作用并影響行政組織、行政心理、行政行為和管理方法與技術(shù)。這種作用和影響不僅僅來(lái)自行政系統(tǒng)的外部環(huán)境，同時(shí)也來(lái)自行政系統(tǒng)的內(nèi)部環(huán)境。1、公共行政環(huán)境決定、限制與制約公共行政。公共行政環(huán)境是公共行政產(chǎn)生、存在和發(fā)展的宏觀形態(tài)，是公共行政產(chǎn)生、生存和發(fā)展的土壤和行動(dòng)的空間。有什么樣的公共行政環(huán)境就有什么樣的公共行政。2、公共行政必須適應(yīng)公共行政環(huán)境。如果公共行政不適應(yīng)公共行政環(huán)境，也就是政府沒(méi)有適應(yīng)環(huán)境的能力，那么就無(wú)法進(jìn)行有效的公共行政管理。3、公共行政環(huán)境的發(fā)展變化必然導(dǎo)致公共行政的發(fā)展變化。4、公共行政對(duì)公共行政環(huán)境也有反作用。公共行政的能動(dòng)作用是研究公共行政環(huán)境的重要原因之一。公共行政可以利用公共行政環(huán)境提供的實(shí)際條件和要求，選擇切合實(shí)際的公共行政目標(biāo)，確立科學(xué)的行政關(guān)系。通過(guò)達(dá)成行政目標(biāo)而達(dá)到改善公共行政環(huán)境的目的。對(duì)公共行政環(huán)境的研究形成了一門(mén)新學(xué)科叫公共行政生態(tài)學(xué)。美國(guó)哈佛大學(xué)教授高斯最先提出對(duì)公共行政環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行研究。1936年他發(fā)表了美國(guó)社會(huì)與公共行政，提出了公共行政與公共行政環(huán)境之間的關(guān)系問(wèn)題。1947年他發(fā)表了政府生態(tài)學(xué)，更加強(qiáng)調(diào)公共行政環(huán)境對(duì)公共管理的作用。但作為一門(mén)新學(xué)科并沒(méi)有形成。二戰(zhàn)以后，美國(guó)狂熱地推銷(xiāo)其價(jià)值觀、社會(huì)制度和公共行政模式。他們樂(lè)觀而盲目地認(rèn)為發(fā)展中國(guó)家只要采取美國(guó)政府體制就能夠管理好國(guó)家。但事實(shí)并非如此，這引起了美國(guó)一些學(xué)者的反省和深思。他們看到了公共行政環(huán)境對(duì)公共行政的制約作用。1957年哈佛大學(xué)教授里格斯發(fā)表了比較公共行政模式，1961年又發(fā)表了公共行政生態(tài)學(xué)，這是公共行政生態(tài)學(xué)的代表作，開(kāi)以生態(tài)學(xué)方法研究公共行政的風(fēng)氣之先河。里格斯將公共行政分為三種模式：一是融合型公共行政模式，是農(nóng)業(yè)社會(huì)的公共行政模式，它的主要特點(diǎn)是公共行政是建立在自給自足經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的家長(zhǎng)制，任人惟親，實(shí)行等級(jí)森嚴(yán)的世卿世祿制度；二是衍射型公共行政模式，是工業(yè)社會(huì)的公共行政模式，它的主要特點(diǎn)是建立在大工業(yè)生產(chǎn)方式基礎(chǔ)上的民主行政，官員依法任命，依法行政；三是棱柱型公共行政模式，是從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)過(guò)渡的公共行政模式，它既有農(nóng)業(yè)社會(huì)的公共行政的某些特點(diǎn)，也有工業(yè)社會(huì)公共行政的某些特點(diǎn)，是兩者混合體。公共行政生態(tài)學(xué)研究的領(lǐng)域有社會(huì)環(huán)境與自然環(huán)境對(duì)公共行政的影響；文化環(huán)境與公共行政相互作用與影響；心理環(huán)境對(duì)公共行政的影響；生理環(huán)境對(duì)公共行政的影響。四、一般行政環(huán)境與公共行政一般行政環(huán)境是指公共行政的宏觀環(huán)境，不僅指一個(gè)國(guó)家的公共行政所賴以生存和發(fā)展的自然地理環(huán)境、政治、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境，也包括國(guó)際環(huán)境。1、自然地理環(huán)境與公共行政自然地理環(huán)境是指一個(gè)國(guó)家所處的地理位置和自然狀況。自然狀況包括地形、土壤、山林、水系、氣候、礦物、動(dòng)植物分布及所能夠提供的各種資源。在不同的自然地理?xiàng)l件下，不僅產(chǎn)生了不同種族，而且產(chǎn)生了不同的語(yǔ)言文化，不同的宗教信仰，不同的政治體制，不同的生活方式和不同的風(fēng)俗習(xí)慣等。自然地理環(huán)境不僅對(duì)民族的形成和對(duì)政府的塑造有重要影響，而且還能對(duì)公共行政提供物資資源，對(duì)確立公共行政目標(biāo)和進(jìn)行行政決策有很大的影響，有時(shí)甚至有決定性的影響。同時(shí)，公共行政也能夠破壞自然環(huán)境。一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策決定了一個(gè)國(guó)家對(duì)國(guó)家自然資源的利用。如果采取可持續(xù)發(fā)展政策，科學(xué)合理地開(kāi)發(fā)和利用自然資源，那么，既可以保護(hù)生態(tài)平衡，又可以充分地開(kāi)發(fā)和利用自然資源發(fā)展經(jīng)濟(jì)?，F(xiàn)代公共行政必須注入綠色行政理念。2、社會(huì)環(huán)境與公共行政（1）政治環(huán)境與公共行政一個(gè)國(guó)家的政治制度、政黨制度、階級(jí)狀況、法律制度、政治文化等構(gòu)成了這個(gè)國(guó)家公共行政的政治環(huán)境。政治環(huán)境決定并制約公共行政。政治體制決定行政體制，決定政治與行政兩者的關(guān)系，決定權(quán)力的制衡關(guān)系，決定行政權(quán)力的劃分與運(yùn)行方式。一個(gè)國(guó)家是專(zhuān)制制度還是民主制度，決定了公共行政在這個(gè)國(guó)家所處的地位和所起的作用。在專(zhuān)制制度下，公共行政、法律制度、司法制度都沒(méi)有獨(dú)立性。公共行政往往會(huì)成為政治寡頭實(shí)現(xiàn)個(gè)人野心或小集團(tuán)利益的工具。在民主制度下，公民參政議政，監(jiān)督政府行為。公共行政有獨(dú)立的地位和作用，以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)。政黨制度是政治體制的重要組成部分。政治是階級(jí)的政黨，是代表不同社會(huì)集團(tuán)利益的政黨。因此，政黨制度對(duì)公共行政有巨大的影響。不同的政黨制度對(duì)公共行政的影響也不同。法律制度比較完備并且有法律傳統(tǒng)的國(guó)家，一般能夠做到依法行政。公共行政是非人格化的法治行政；而那些人治傳統(tǒng)十分悠久的國(guó)家，即使制定了法律，也要經(jīng)過(guò)比較漫長(zhǎng)的時(shí)間，才能變?nèi)酥螢榉ㄖ?。如果一個(gè)國(guó)家的政治法律制度不健全，不完善，那么行政體制、行政目標(biāo)、行政決策、行政運(yùn)行方式等都不可能有規(guī)范、有秩序地進(jìn)行，往往有人為的色彩，它勢(shì)必危及政府的合法性。（2）經(jīng)濟(jì)環(huán)境與公共行政經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)公共行政有決定性的影響。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，作為上層建筑重要組成部分的政府必然由經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定，從而決定了公共行政的性質(zhì)、目標(biāo)和原則。無(wú)論什么性質(zhì)的國(guó)家，經(jīng)濟(jì)環(huán)境決定行政體制、行政目標(biāo)、行政行為、行政方法和手段。公共行政不可能超越經(jīng)濟(jì)環(huán)境所提出的要求和所提供的各種條件，尤其是政府職能的確定和行政目標(biāo)的選擇，更是如此。（3）文化環(huán)境與公共行政文化環(huán)境是由意識(shí)形態(tài)、道德倫理、價(jià)值觀念、社會(huì)心理、教育、科學(xué)、文學(xué)藝術(shù)等要素的總和。文化因素滲透到社會(huì)系統(tǒng)的各個(gè)領(lǐng)域，對(duì)行政體制、政府職能、行政行為、行政心理等影響不僅是廣泛的，而且是深遠(yuǎn)的。文化環(huán)境為公共行政提供智力支持和精神動(dòng)力，提供行政價(jià)值觀和行為規(guī)范。有什么樣的文化環(huán)境就塑造出什么樣的公共行政。以科學(xué)民主為核心的現(xiàn)代文化是現(xiàn)代公共行政的重要內(nèi)容。它為公共行政提供了新的環(huán)境和新的基礎(chǔ)，注入了新的理念和新的方法，使公共行政向科學(xué)行政、民主行政、綠色行政和電子政府的方向轉(zhuǎn)變。應(yīng)當(dāng)特別指出的是，意識(shí)形態(tài)對(duì)公共行政有指導(dǎo)作用和強(qiáng)制性的作用。（4）國(guó)際環(huán)境與公共行政國(guó)際環(huán)境是指一個(gè)國(guó)家同世界各國(guó)、各地區(qū)之間的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和自然地理等方面的關(guān)系?，F(xiàn)在公共行政向地區(qū)化和全球化方向發(fā)展，所以，國(guó)家關(guān)系對(duì)公共行政就顯得更為重要。盡管全球治理理論已經(jīng)崛起，但是，目前民族國(guó)家仍然是各個(gè)國(guó)家的管理主體。國(guó)家關(guān)系仍然構(gòu)成公共行政的外部環(huán)境，即國(guó)際環(huán)境。國(guó)際環(huán)境對(duì)公共行政的影響有時(shí)也是決定性的。五、具體環(huán)境與公共行政1、具體行政環(huán)境的概念與內(nèi)容具體行政環(huán)境也叫組織環(huán)境，是指具體而直接地影響和作用于公共組織、行政行為和組織凝聚力的公共組織的內(nèi)部與外部環(huán)境的總和。它包括組織文化、組織結(jié)構(gòu)、組織的規(guī)章制度、組織的凝聚力、管理對(duì)象等。組織環(huán)境一般是比較穩(wěn)定并比較確定的。公共組織的機(jī)構(gòu)、職權(quán)、職能、人員、規(guī)章制度和組織文化等一旦形成，處于比較穩(wěn)定狀態(tài)，不僅不會(huì)輕易改變，而且要改變也是十分困難的。這些管理要素的穩(wěn)定性保證了公共行政的有序性。組織環(huán)境的影響和作用涉及到組織的效率和工作人員的士氣。組織環(huán)境雖然受一般環(huán)境的影響，但是一旦組織環(huán)境形成自身的特點(diǎn)以后，卻能夠抵御一般環(huán)境的壓力，保持組織環(huán)境的特性。組織環(huán)境是一種約束力量和整合力量。組織環(huán)境是一種沒(méi)有形成規(guī)章制度的規(guī)章制度，是一種沒(méi)有制度化的制度。它是一種無(wú)形的組織規(guī)則和組織壓力。2、組織文化（1）組織文化的含義。組織文化是指組織在一定的環(huán)境中，逐步形成的全體公共組織成員所共同信奉和遵守的價(jià)值觀，并支配他們的思維方式和行為準(zhǔn)則。組織文化在政府也可以稱之為公共行政組織文化，在企業(yè)則稱之為企業(yè)文化。組織文化包括組織觀念，如人才觀念、競(jìng)爭(zhēng)觀念、風(fēng)險(xiǎn)觀念、效率觀念等；法律意識(shí)，道德感情和價(jià)值觀等。價(jià)值觀是組織文化的核心。價(jià)值觀念具有創(chuàng)造性、評(píng)價(jià)性和價(jià)值導(dǎo)向性。在公共組織之中，價(jià)值觀念起著十分重要的作用。以價(jià)值觀為核心的組織文化是形成組織規(guī)范、工作準(zhǔn)則、思維方式、行為方式和人際關(guān)系準(zhǔn)則的源泉。公共組織的組織