淺議行政復(fù)議與行政訴訟的區(qū)別和銜接.doc

淺析行政復(fù)議與行政訴訟的區(qū)別和銜接 內(nèi)容摘要：行政訴訟與行政復(fù)議是行政糾紛中主要的救濟(jì)手段，二者作為行政救濟(jì)的主要方式具有一定的制度承繼與制度協(xié)調(diào)功能。由于司法權(quán)與行政權(quán)分工的不同使行政訴訟與行政復(fù)議制度被賦予不同的價(jià)值與使命。而行政訴訟與行政復(fù)議的關(guān)系較為復(fù)雜，所以說對(duì)二者之間的區(qū)別與關(guān)系的考量就顯得很有意義。關(guān)鍵詞：行政訴訟； 行政復(fù)議；程序銜接；在學(xué)習(xí)行政訴訟法的過程中，不免會(huì)涉及到行政復(fù)議的內(nèi)容，特別是在行政訴訟法起訴與受理這一章節(jié)中，行政復(fù)議對(duì)于行政訴訟的進(jìn)行就顯得至關(guān)重要。最顯而易見的一點(diǎn)就是一個(gè)關(guān)于行政糾紛的案件行政相對(duì)人的合法權(quán)益能否或者說如何來用行政訴訟這一途徑來得以救濟(jì)都受到行政復(fù)議的影響。在隨后對(duì)行政訴訟與行政復(fù)議兩者的對(duì)比學(xué)習(xí)中同時(shí)也加深了對(duì)二者的理解。行政救濟(jì)以是否由行政機(jī)關(guān)實(shí)施救濟(jì)作為標(biāo)準(zhǔn)可分為行政內(nèi)救濟(jì)和行政外救濟(jì)。行政內(nèi)救濟(jì)是指行政機(jī)關(guān)實(shí)施的救濟(jì)，在我國包括行政復(fù)議、信訪、行政仲裁等，主要是指行政復(fù)議。行政外救濟(jì)包括訴訟救濟(jì)和立法直接實(shí)施的救濟(jì)以及立法機(jī)關(guān)或其他機(jī)關(guān)已經(jīng)形成制度的其他救濟(jì)途徑，在我國主要是指行政訴訟。同樣作為救濟(jì)途徑，行政復(fù)議與行政訴訟有著以下幾個(gè)顯著的不同點(diǎn)：第一， 受案范圍不同。通過對(duì)比兩部法律對(duì)于受案范圍的規(guī)定就可看出：行政復(fù)議具體列舉出了10項(xiàng)行政行為并規(guī)定了其他具體行政行為。當(dāng)然肯定列舉的目的在于提示而非限制，只要行政相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，均可以申請(qǐng)行政復(fù)議，這一規(guī)定表明行政復(fù)議的范圍并不僅限于行政機(jī)關(guān)侵犯人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的具體行政行為，而且還包括行政機(jī)關(guān)侵犯相對(duì)人憲法和法律規(guī)定的其他一切權(quán)利的具體行政行為，盡管行政訴訟法在其第11條第2款作了補(bǔ)充性規(guī)定，但是，這樣的規(guī)定也僅僅表明行政相對(duì)人的權(quán)益如果超出了人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的范圍提起訴訟時(shí)，必須要有法律、法規(guī)的明確規(guī)定才予以保護(hù)，否則就沒有法律依據(jù)?？梢娦姓?fù)議的范圍大于行政訴訟。第二， 行政訴訟與行政復(fù)議的性質(zhì)不同。管轄機(jī)關(guān)也就是爭(zhēng)議裁決機(jī)關(guān)的不同，成為行政復(fù)議與行政訴訟的最為基本的區(qū)別，并決定著行政復(fù)議和行政訴訟各自的性質(zhì)與特征。行政訴訟是人民法院的一種司法行為，表現(xiàn)為人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)具體行政行為的司法監(jiān)督。行政訴訟由人民法院管轄，法律程序較為復(fù)雜和嚴(yán)格，法院與行政案件的當(dāng)事人之間無任何關(guān)系。行政訴訟中的這種裁判行為是審判權(quán)行使的結(jié)果，如果當(dāng)事人逾期沒有上訴，或者本身就已經(jīng)是終審裁判，那么當(dāng)事人就要無條件地服從，人民法院的司法審判具有最終的法律效力。行政復(fù)議主要采用書面審查的方式，必要的時(shí)候也可以通過聽證的方式審理。只一點(diǎn)顯然不同于司法審查制度。是行政機(jī)關(guān)的一種行政行為，由行政機(jī)關(guān)管轄，其全部過程都在行政系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行。行政復(fù)議機(jī)關(guān)與被申請(qǐng)人之間雖無法律上的利害關(guān)系，但二者有行政隸屬關(guān)系，行政機(jī)關(guān)享有的權(quán)力是行政職權(quán)而非司法審判權(quán)。第三， 行政復(fù)議和行政訴訟的審查依據(jù)不同。根據(jù)行政訴訟法52條的規(guī)定，人民法院審理行政案件的依據(jù)是法律、法規(guī)，包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例。盡管行政復(fù)議法沒有明確行政復(fù)議的依據(jù)，但在實(shí)踐中全國人大及其常委會(huì)所制定的法律、國務(wù)院制定的行政法規(guī)、地方人大所制定的地方性法規(guī)、民族自治地方的自治條例和單行條例，都是行政復(fù)議的法律依據(jù)。因此，行政復(fù)議適用的法律依據(jù)，其范圍遠(yuǎn)寬于行政訴訟的法律依據(jù)。通過現(xiàn)實(shí)社會(huì)的司法實(shí)踐和以上的比較我們不難發(fā)現(xiàn)二者屬于不同的法律制度。行政復(fù)議不能代替行政訴訟，同樣，行政訴訟也不能包辦所有的行政爭(zhēng)議。行政訴訟解決一切行政糾紛既非能力所及，也與權(quán)力分工的基本原則不相吻合。從行政爭(zhēng)議的解決角度觀察，行政復(fù)議與行政訴訟又各具特色，制度功能有所不同。因此，兩種救濟(jì)方式共生共榮的發(fā)展。作為相互獨(dú)立的救濟(jì)方式，行政復(fù)議是否與行政訴訟銜接，以及如何銜接是一個(gè)很重要的問題。綜觀行政復(fù)議與行政訴訟的銜接模式，行政復(fù)議注重效率，行政訴訟追求公正，法律對(duì)以上模式的選擇反映了人們對(duì)公正與效率衡量的不同標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)專家和學(xué)者的一些觀點(diǎn)來看，在我國行政復(fù)議與行政訴訟的銜接模式主要有以下幾種：一，選擇型。即由公民，法人或者其他組織在行政復(fù)議與行政訴訟之間自由選擇，在選擇了行政復(fù)議后如對(duì)行政復(fù)議不服仍可提起行政訴訟。我國絕大多數(shù)法律，法規(guī)都是這樣規(guī)定的。這種模式堅(jiān)持了司法最終裁決模式。二，選擇兼終局型。公民，法人或者其他組織對(duì)具體行政行為不服，有權(quán)在行政訴訟和行政復(fù)議之間做出選擇，但與地一種情況不同，此種選擇屬排他性選擇，一旦當(dāng)時(shí)人選擇了行政復(fù)議，行政復(fù)議決定即為發(fā)生法律效力的終局決定，當(dāng)事人因選擇了行政復(fù)議而失去了提起行政訴訟的權(quán)利。例如公民出境入境管理辦法第15條的規(guī)定。三，復(fù)議前置型。即行政復(fù)議是行政訴訟的必經(jīng)程序，又稱復(fù)議先行。公民，法人或者其他組織不服行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，必須先向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，如不服行政復(fù)議，再行起訴，未經(jīng)復(fù)議不得起訴。如游行示威法第31條，行政復(fù)議法第30條第一款的規(guī)定即是如此。該行政復(fù)議是行政訴訟的必經(jīng)程序和前置階段。這種復(fù)議前置設(shè)置在行政復(fù)議制度建立之初有其一定的合理性：有利于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行監(jiān)督、檢查，從而及時(shí)糾正自己的缺點(diǎn)和錯(cuò)誤；有利于行政權(quán)的合法有效行使；有利于解決行政糾紛中涉及到的一系列復(fù)雜而專業(yè)技術(shù)極強(qiáng)的問題，行政機(jī)關(guān)的專業(yè)知識(shí)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)可以提高解決行政爭(zhēng)議的效率；有利于減輕法院負(fù)擔(dān)，同時(shí)迅速解決糾紛。該模式堅(jiān)持了司法最終裁決原則。但是復(fù)議前置必須由法律，法規(guī)做出規(guī)定。四，復(fù)議終局型即以行政復(fù)議決定為終局決定，公民，法人或者其他組織只能申請(qǐng)復(fù)議，不能提起行政訴訟，且行政復(fù)議決定產(chǎn)生最終的法律效力。如行政復(fù)議法第30條第二款的規(guī)定即是如此。除法律規(guī)定的終局型行政復(fù)議，事實(shí)上的終局型行政復(fù)議有：行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者其上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)章以下的規(guī)范性文件的規(guī)定作出的處理決定；復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)除行政處罰之外的其他明顯不當(dāng)?shù)木唧w行政行為所作的變更復(fù)議決定；復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)不當(dāng)具體行為作出的復(fù)議決定等。需要注意的是公民，法人或者其他組織法人或者其他組織不服行政機(jī)關(guān)的行政行為，當(dāng)時(shí)人不能同時(shí)使用行政訴訟和行政復(fù)議這兩種救濟(jì)途徑。如果當(dāng)事人既提起行政訴訟又申請(qǐng)行政復(fù)議，應(yīng)當(dāng)由先受理的機(jī)關(guān)管轄；同時(shí)受理的由當(dāng)事人選擇。當(dāng)事人已經(jīng)申請(qǐng)行政復(fù)議的，在法定復(fù)議期內(nèi)又向人民法院提起訴訟的，人民法院不予受理。不過當(dāng)事人向復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議后，又經(jīng)復(fù)議機(jī)關(guān)同意撤回復(fù)議申請(qǐng)，在法定起訴期內(nèi)對(duì)原具體行政行為提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。對(duì)以上幾種模式最富有爭(zhēng)議的當(dāng)屬復(fù)議終局型，在我國，無論是法律上所明確規(guī)定的還是事實(shí)上存在的行政復(fù)議終局情形，或是因?yàn)楫?dāng)事人的選擇而引起的行政復(fù)議終局情形，在本質(zhì)上都違背了法治國家所共同遵循的司法最終原則，無助于公民合法權(quán)益的維護(hù)。因此，很多專家和學(xué)者都強(qiáng)烈呼吁取消目前有關(guān)行政復(fù)議終局的立法規(guī)定，讓司法的力量全面介入行政糾紛的處理和公民合法權(quán)益的維護(hù)，從而確立司法在法治社會(huì)中的至尊地位。也就是說將一切行政行為都納入司法審查的范圍，只有少數(shù)例外行為如國家行為、行政立法行為等才能被豁免司法審查。在呼吁取消行政復(fù)議終局的同時(shí)也提出了自由選擇模式大力推行自由選擇模式，因?yàn)檫@是最直接、最充分體現(xiàn)當(dāng)事人“選擇主義”的模式, 即不僅在最初選擇時(shí)賦予當(dāng)事人選擇復(fù)議或訴訟的自由, 而且在選擇復(fù)議后, 仍有申請(qǐng)司法最終裁決的機(jī)會(huì)。這種模式體現(xiàn)和貫徹了“司法最終救濟(jì)”原則, 有利于全面而有效地實(shí)現(xiàn)和保障相對(duì)人的合法權(quán)益?！按罅ν菩胁皇芟拗频男姓?fù)議與行政訴訟選擇型, 將救濟(jì)權(quán)的選擇交給當(dāng)事人自主行使。從本質(zhì)上來說, 救濟(jì)方式畢竟主要是為了私益而設(shè)置的, 因而應(yīng)當(dāng)相信作為理性人的當(dāng)事人為了自己的私益會(huì)做出理智的選擇”。參考文獻(xiàn)【姜明安行政法與行政訴訟法M北京：法律出版社，2007【楊解君、溫晉鋒行政救濟(jì)法 基本內(nèi)容及評(píng)析M南京：南京大學(xué)出版社,1997 【元照法律研究室。行政法與行政訴訟法。北京 北京大學(xué)出版社2007（一）行政復(fù)議前置型。簡(jiǎn)單的說就是行政復(fù)議是行政訴訟的必經(jīng)程序，又稱復(fù)議先行。即當(dāng)事人對(duì)具體行政行為不服時(shí)，應(yīng)當(dāng)先向復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定仍不服的才可以向人民法院提起訴訟。如行政復(fù)議法第三十條第一款的規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)復(fù)議；對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟?！保ǘ┬姓?fù)議終局型，即當(dāng)事人對(duì)行政行為不服的，只能向復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，復(fù)議決定為終局決定，相對(duì)人不得再向人民法院起訴。在我國，受司法審查范圍限制及行政復(fù)議與行政訴訟立法脫節(jié)等因素的影響，行政復(fù)議終局型主要表現(xiàn)為下列幾種情形：行政復(fù)議法第三十條第二款所規(guī)定的省級(jí)政府確權(quán)的復(fù)議決定：“根據(jù)國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征用土地的決定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決”（三）自由選擇終局型，即相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的行政行為不服，可以選擇復(fù)議或訴訟，但一旦選擇復(fù)議后就只能接受復(fù)議決定，不在再進(jìn)入訴訟程序。行政復(fù)議法第十四條規(guī)定：“對(duì)國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國務(wù)院申請(qǐng)裁決，國務(wù)院依照本法的規(guī)定作出最終裁決”。（四）逕行起訴型，即不經(jīng)復(fù)議，直接向人民法院提起訴訟。商標(biāo)法第五十條規(guī)定：“對(duì)工商行政管理部門根據(jù)本法第四十五條、第四十七條、第四十八條的規(guī)定做出的罰款決定，當(dāng)事人不服的，可以自收到通知之日起十五日內(nèi)，向人民法院起訴；期滿不起訴又不履行的，由有關(guān)工商行政管理部門申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”。著作權(quán)法第五十條規(guī)定：“ 當(dāng)事人對(duì)行政處罰不服的，可以在收到行政處罰決定書三個(gè)月內(nèi)向人民法院起訴，期滿不起訴又不履行的，著作權(quán)行政管理部門可以申請(qǐng)人民法院執(zhí)行”。行政相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)做出的具體行政行為不服時(shí)，可直接通過提起行政訴訟的方式尋求救濟(jì)。但值得注意的是，我國法律表述為逕行起訴型的規(guī)定實(shí)際上并不排斥行政復(fù)議程序。（五）司法最終保障型即當(dāng)事