中國(guó)城鄉(xiāng)土地體制的沿革、現(xiàn)狀與改革方向[文檔資料]

中國(guó)城鄉(xiāng)土地體制的沿革、現(xiàn)狀與改革方向 本文檔格式為 WORD,感謝你的閱讀。 城鎮(zhèn)化是我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化的歷史任務(wù)，也是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在。但在我國(guó)現(xiàn)行土地體制下，面臨著土地供應(yīng)不足、地方財(cái)政對(duì)土地高度依賴、土地使用效率下降、農(nóng)民權(quán)益和糧食安全受到影響、賣地和工程腐敗不斷等問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題，土地應(yīng)當(dāng)怎樣管理，怎樣推進(jìn)體制改革，都是下一步深化改革中必須著力解決的重點(diǎn)和難點(diǎn)。 一、我國(guó)土地制度的歷史沿革 “ 溥天之下，莫非 王土；率土之濱，莫非王臣。 ” 在中國(guó)原始社會(huì)和奴隸社會(huì)，土地一律歸國(guó)家所有。進(jìn)入封建社會(huì)后，我國(guó)的土地制度仍然是國(guó)家所有制，但在具體實(shí)施中，主要有以下四種形式：一是完全的土地國(guó)有制，也就是政府直接掌握土地。二是國(guó)家授田下的小土地占有制。受田者一般為自耕農(nóng)，只擁有土地使用權(quán)，所有權(quán)屬于國(guó)家。三是大土地占有制。國(guó)家訂立制度，允許地主通過(guò)受、請(qǐng)、射、賜、給、借、假、占等方式享有或占有較多的土地，讓他們役使佃農(nóng)耕種，收取私租。但這類土地的最高所有權(quán)仍屬于國(guó)家，國(guó)家可隨時(shí)根據(jù)需要采取追奪、追沒(méi)、逼賣、逼獻(xiàn)、逼遷，以至圈 占、籍沒(méi)等方法收回這些土地。四是國(guó)家在一定條件下允許買賣土地，但必須在政府的監(jiān)督之下進(jìn)行，而且買賣后的土地所有權(quán)仍屬于國(guó)家，就是說(shuō)土地所有權(quán)與土地買賣即土地使用權(quán)的讓渡不發(fā)生對(duì)應(yīng)的聯(lián)系。顯而易見(jiàn)，在我國(guó) 2000 多年的封建社會(huì)中，占主導(dǎo)地位的所有制形式一直是土地國(guó)有制。 新中國(guó)成立后，我國(guó)土地制度共有三次比較大的改革。第一次是新中國(guó)成立初期的土地改革：農(nóng)村確立土地私有制，城市實(shí)施土地國(guó)有化。在農(nóng)村通過(guò)對(duì)封建地主土地的無(wú)償沒(méi)收和舊式富農(nóng)土地的有償征收，將土地分給無(wú)地或者少地的農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)了 “ 耕者有其田 ” ，確立了農(nóng)民土地私有制。在土地產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)下，農(nóng)民從事農(nóng)牧漁業(yè)生產(chǎn)的積極性得到極大調(diào)動(dòng)。在城市，通過(guò)沒(méi)收外國(guó)資本、官僚資本、原國(guó)民黨政府和敵對(duì)分子占有的土地，對(duì)市區(qū)中、小資本占地采取先保護(hù)、后贖買漸變?yōu)閲?guó)有土地，國(guó)家長(zhǎng)年以定價(jià)征地不斷擴(kuò)大國(guó)有土地等方式，有條不紊地推進(jìn)土地國(guó)有化政策。同時(shí)，國(guó)家對(duì)城市用地實(shí)施行政劃撥制度，基本上是把國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)無(wú)償、無(wú)限期地給公共部門和單位使用。在1954 年我國(guó)頒布的第一部憲法中，有關(guān)條款對(duì)土地和房屋作了如下規(guī)定：國(guó)家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)；國(guó)家保 護(hù)公民的合法收入、儲(chǔ)蓄、房屋和各種生活資料的所有權(quán)；國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件，對(duì)城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購(gòu)、征用或者收歸國(guó)有；礦藏、水流，由法律規(guī)定為國(guó)有的森林、荒地和其他資源，都屬于全民所有。 第二次是農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)時(shí)期的土地改革：農(nóng)民個(gè)人所有的土地被集中到集體所有和集中使用。從 1952 年冬天到1957 年，我國(guó)進(jìn)行了將農(nóng)民土地私有制變?yōu)橥恋氐募w所有制的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，具體為建立互助組、組建初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社、建立高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社三步實(shí)施。在高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社階段，農(nóng)民的土地?zé)o償 歸農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社集體所有，這是土地私有制向集體所有制過(guò)渡的質(zhì)變階段。 1958 年的農(nóng)村人民公社化改革，主要通過(guò)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的合并，將土地加以集中，實(shí)行公社集體所有， “ 產(chǎn)品按需分配 ” 。 1960 年，中央提出土地 “ 三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ) ” 的制度，即土地歸公社、大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)所有，土地的使用權(quán)歸生產(chǎn)隊(duì)，由農(nóng)民統(tǒng)一使用，勞動(dòng)報(bào)酬按工分分配。這一制度安排，雖然在給農(nóng)民的自留地政策上有所反復(fù)，但總體上一直實(shí)行到 20 世紀(jì) 70 年代末 80 年代初。 第三次是改革開(kāi)放新時(shí)期的土地改革：在農(nóng)村，實(shí)行了土地集體所有，農(nóng)民承包 使用的體制；在城鎮(zhèn)，土地國(guó)有，實(shí)行了有償出讓、有償使用、有償轉(zhuǎn)讓等體制，土地使用權(quán)可以抵押、入股；當(dāng)農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)土地時(shí)，仍實(shí)行集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有的征用體制。 1982 年我國(guó)頒布的憲法第十條明確規(guī)定： “ 城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用。任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地。 ” 如今，時(shí)間已經(jīng)過(guò)去了 30 多年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和綜合國(guó)力發(fā)生了翻天覆地的變化， 1982 年憲法也共經(jīng)歷了 4次修改，但關(guān)于土地制度的上述規(guī)定，除了強(qiáng)調(diào)國(guó)家在征收或者征用土地時(shí)要給予補(bǔ)償以及土地的使用權(quán)要依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓外，沒(méi)有任何變化。可以說(shuō)，當(dāng)前我國(guó)房地領(lǐng)域存在的眾多問(wèn)題，與土地制度沒(méi)有同步改革創(chuàng)新是分不開(kāi)的。不過(guò)，針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，近些年來(lái)我國(guó)出臺(tái)的有關(guān)法律法規(guī)作了改進(jìn)完善。比如， 2007 年頒布的物權(quán)法，第一次明確地把農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與宅基地使用權(quán)規(guī)定為物權(quán)，有力地保護(hù)了農(nóng)民最基本的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。 二、我國(guó)城鄉(xiāng)土地體制的特點(diǎn) 結(jié)合上文對(duì)我國(guó)土地制度歷史沿革的梳理和當(dāng)前的實(shí)際情況，筆者認(rèn)為，我國(guó)土地體制具有以下三個(gè)特點(diǎn)： （一）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的土地體制 城市的土地屬于國(guó)家所有，土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使，國(guó)家可以依法劃撥或出讓土地使用權(quán)，國(guó)有土地使用權(quán)可以交易，但用途轉(zhuǎn)變受到嚴(yán)格管制。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)民依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，但不得買賣承包地，如果采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)承包地的，還應(yīng)當(dāng)經(jīng) 發(fā)包方同意。 （二）土地產(chǎn)權(quán)模糊不清 在城市，名義上土地屬于國(guó)家所有，但在實(shí)際經(jīng)營(yíng)管理中要由具體的實(shí)體機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施。根據(jù)現(xiàn)有的制度安排，國(guó)有土地資源長(zhǎng)期是由從中央到各省、市、縣的多級(jí)政府來(lái)管轄，下一級(jí)政府向上一級(jí)政府負(fù)責(zé)，中央政府向全國(guó)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，各省、市、縣政府也同時(shí)向當(dāng)?shù)氐牧⒎C(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，這種復(fù)雜的管理方式，加之政府橫向部門之間職責(zé)界定不清，使得國(guó)有土地的法人代表出現(xiàn)了虛化問(wèn)題。而土地使用單位，特別是國(guó)有單位，只要獲得政府計(jì)劃審批，就可以比較自由、無(wú)償?shù)亻L(zhǎng)久使用、閑置、儲(chǔ)備土地，由 于國(guó)家的土地所有者權(quán)益沒(méi)有得到體現(xiàn)，國(guó)家所有制實(shí)際上已經(jīng)演變?yōu)閱挝凰兄啤?在農(nóng)村，名義上土地屬于農(nóng)民集體所有，但在行使所有權(quán)時(shí)，又受到政府的嚴(yán)格控制。首先，集體土地受到國(guó)家政策和規(guī)劃的調(diào)控。其次，集體土地的產(chǎn)權(quán)主體十分模糊，多數(shù)地方的村級(jí)組織實(shí)際上代表集體土地所有者發(fā)揮作用，而村級(jí)組織雖然是通過(guò)村民自主選舉產(chǎn)生，但受制于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府，在執(zhí)行政策的過(guò)程中事實(shí)上是行政機(jī)構(gòu)的延伸。再次，國(guó)家可以根據(jù)需要征收或征用集體所有的土地，但在任何情況下，國(guó)有土地都不可能轉(zhuǎn)變?yōu)榧w土地。最后，農(nóng)村集體不具備在國(guó)家一 級(jí)市場(chǎng)上自由買賣土地的法律資格，買賣土地的權(quán)力由國(guó)家壟斷，國(guó)家始終牢牢把握著對(duì)農(nóng)村集體土地的終極所有權(quán)。 （三）國(guó)家嚴(yán)格管制土地資源配置且高度集權(quán) 一方面，國(guó)家規(guī)定土地用途，把土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，嚴(yán)格控制土地用途的改變。任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有建設(shè)用地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。城市編制用地規(guī)劃，改變用地的性質(zhì)，都需要土地規(guī)劃部門和土地管理部門的批準(zhǔn)。另一方面，國(guó)家高度集中土地資源的配置和管理權(quán)力。比如，土 地管理法第四十五條明確規(guī)定：征收下列土地的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)：（一）基本農(nóng)田；（二）基本農(nóng)田以外的耕地超過(guò)三十五公頃的；（三）其他土地超過(guò) 70 公頃的。此三條規(guī)定以外的土地，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)國(guó)務(wù)院備案。 三、現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度的約束 當(dāng)前，我國(guó)城鄉(xiāng)二元化的土地體制始于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，存在著諸多問(wèn)題和矛盾，不僅不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，而且還阻礙著城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，影響改革發(fā)展穩(wěn)定和現(xiàn)代化建設(shè)大局。 （一）農(nóng)民的權(quán)益嚴(yán)重受損 隨著城鎮(zhèn)化 的發(fā)展，大量農(nóng)村土地變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地。當(dāng)土地由農(nóng)用地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地時(shí)，要先由政府征購(gòu)，再由政府出讓或批租給建設(shè)用地使用人。由于土地征購(gòu)價(jià)格與批租價(jià)格相差很大，一部分本應(yīng)屬于農(nóng)民的權(quán)益以差價(jià)的形式轉(zhuǎn)讓給了政府及相關(guān)利益關(guān)系人，農(nóng)民的權(quán)益嚴(yán)重受損。此外，農(nóng)村的建設(shè)用地、宅基地、耕地，都不能進(jìn)行抵押貸款，也不能入股，交易受到限制，因此，土地不能作為資產(chǎn)來(lái)為農(nóng)民獲得利益，使得農(nóng)民少了一個(gè)重要的增加收入和致富的渠道。 （二）阻礙農(nóng)民進(jìn)城及城市化戰(zhàn)略的推進(jìn) 發(fā)展中的城市化過(guò)程，有一個(gè)人口從農(nóng)村退出和進(jìn) 入城市的過(guò)程，其退出和進(jìn)入，必然涉及財(cái)產(chǎn)、置換、交易等制度和行為，且退出的成本收益和進(jìn)入居住的能力與成本是人口最終能不能完全城市化的關(guān)鍵。從目前的實(shí)際情況看，由于農(nóng)民無(wú)權(quán)自行處置級(jí)差地租較高的承包土地，包括宅基地，而大片農(nóng)田和宅基地退出復(fù)墾后，幾乎沒(méi)有補(bǔ)償，也無(wú)法變現(xiàn)換取城市住宅，向城市流動(dòng)的退出損失太大，且進(jìn)入城市安居成本又太高，實(shí)際上形成了城市化中農(nóng)村人口的退出障礙。 （三）城鄉(xiāng)土地資源使用效率較低 一方面，隨著城市化的推進(jìn)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地使用粗放程度不斷惡化，使用效率下降。從 2000 2010 年，全國(guó)人均城鎮(zhèn)工礦用地從 130 平方米提高到 142 平方米，城市建成區(qū)人口密度下降，從每平方公里 7700 人下降到 7000 人。另一方面，隨著農(nóng)民大量進(jìn)城務(wù)工，加之農(nóng)業(yè)比較收益較低，農(nóng)地流轉(zhuǎn)困難，很多耕地存在荒廢現(xiàn)象，農(nóng)村土地閑置問(wèn)題比較突出。據(jù)有關(guān)學(xué)者估算，目前農(nóng)村閑置土地規(guī)模達(dá)到 185萬(wàn) 285 萬(wàn)公頃，相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地的 1/4 1/3。 （四）土地使用權(quán)終止后財(cái)產(chǎn)歸屬的不確定性風(fēng)險(xiǎn) 在城鎮(zhèn)，土地使用年期在 40 70 年之間。根據(jù)現(xiàn)行制度規(guī)定，土地出讓到期后，土地和地上建筑物、其地 附著物要收歸國(guó)有。在農(nóng)村，農(nóng)村土地承包法規(guī)定： “ 耕地的承包期為三十年。 ” 這樣的制度規(guī)定，使得土地使用者在使用年期終止時(shí)財(cái)產(chǎn)歸屬面臨著不確定性風(fēng)險(xiǎn)。一方面，導(dǎo)致建筑土地的供給和房屋供給過(guò)少，而建筑地段需求和房屋需求過(guò)旺，使建筑地段和房屋價(jià)格居高不下。另一方面，由于周期長(zhǎng)、投資大，財(cái)產(chǎn)又主要是地上附著物，加之到期財(cái)產(chǎn)存在被充公的風(fēng)險(xiǎn)，投入產(chǎn)出較為不合算，投資積極性受到較大影響。 （五）農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)及現(xiàn)代化難以推進(jìn) 在現(xiàn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度下，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模比較小，且很難推進(jìn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)?，F(xiàn)代 農(nóng)業(yè)，除了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)外，更重要的是要發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，如集約性種植、養(yǎng)殖，農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的深加工，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的社會(huì)化服務(wù)，這些都需要一些土地分配于此。如果實(shí)踐中主體設(shè)施和服務(wù)設(shè)施太簡(jiǎn)陋，不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。 （六）土地財(cái)政問(wèn)題突出 從這幾年的情況看，由于政府成立土地整備和出讓中心，先將農(nóng)民的土地盡可能全部征用過(guò)來(lái)，再招拍掛高價(jià)賣出去，政府從土地招拍掛中獲得了大量的收入，產(chǎn)生了土地財(cái)政問(wèn)題。但在近年由于政府加大對(duì)土地的調(diào)控力度，以及拆遷成本的上升和土地出讓收入的減少，地方政府土地出讓金 凈收入正逐步下降，較之 2010 年 31.7%的峰值明顯下降，土地財(cái)政難以持續(xù)。 四、未來(lái)土地制度的改革方向 推進(jìn)城鄉(xiāng)土地改革，關(guān)鍵是要建立開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、統(tǒng)一而有序的土地市場(chǎng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的積極作用，以優(yōu)化土地資源配置，提高土地利用效率。 首先，土地供應(yīng)要發(fā)揮優(yōu)化資源配置的作用，前提是要打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的路徑依賴，廢除土地的行政指標(biāo)分配，在宏觀層面加強(qiáng)對(duì)土地的總量控制和規(guī)劃引導(dǎo)，在微觀層面讓市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化資源配置的作用發(fā)揮得更充分。為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，廢除現(xiàn)行的土地出讓招拍掛制度，打 破土地的行政壟斷勢(shì)在必行。 其次，不同所有制土地等價(jià)交換，同地同價(jià)，對(duì)于非公益性用地，不再經(jīng)政府征用，集體用地直接進(jìn)入市場(chǎng)，由用地商到土地交易所尋找，其交易中的級(jí)差地租，由政府通過(guò)稅收的辦法加以調(diào)節(jié)。對(duì)于公益性用地，國(guó)家也應(yīng)遵循不同所有者之間產(chǎn)權(quán)平等的理論，按照市價(jià)進(jìn)行收購(gòu)，價(jià)格太高的，可以用稅收或級(jí)差地租的辦法加以調(diào)節(jié)。 再次，不同所有制土地，不同法人占有的土地年期產(chǎn)權(quán)，平等進(jìn)入土地交易市場(chǎng)，根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，集體土地只要符合規(guī)劃，就應(yīng)該