財稅改革四問[文檔資料]

財稅改革四問 本文檔格式為 WORD,感謝你的閱讀。 所謂 “ 現(xiàn)代國家 ” ，基本框架就是處理好三大基本關(guān)系，且均與政府有關(guān)。 首先，要解決好政府 市場 企業(yè)的關(guān)系，改革的方向應(yīng)當是向市場放權(quán)?，F(xiàn)代國家應(yīng)當遵循的基本原則是，凡是企業(yè)自己能夠決定的，就盡量讓企業(yè)自己去決定；凡是市場能夠調(diào)節(jié)的，就盡量讓市場去調(diào)節(jié)；只有企業(yè)決定不了、市場調(diào)節(jié)不好的時候，才由政府出面，以彌補市場失靈。 其次，要解決好政府 社會 國民的關(guān)系，改革的方向應(yīng) 當是向社會讓權(quán)?，F(xiàn)代國家應(yīng)當遵循的基本原則是，凡是國民自己能夠做的，就盡量讓國民自己去做；凡是社會能夠協(xié)調(diào)的，就盡量讓社會去協(xié)調(diào)；只有國民自己做不了、社會協(xié)調(diào)不好的，才由政府出面，比如說向老弱病殘?zhí)峁┥鐣Ｕ稀?最后，要解決好中央政府 部門 地方政府的關(guān)系，改革的方向應(yīng)當是向地方分權(quán)?，F(xiàn)代國家應(yīng)當遵循的基本原則是，凡是基層政府能夠做的，就盡量讓基層政府去做；只有基層政府做不了、做不好的事情，才由上級政府或中央政府去做，比如說大型自然災(zāi)害的抗災(zāi)救災(zāi)等。 沒有現(xiàn)代財政就沒有現(xiàn)代國家。所以，十 八屆三中全會還指出： “ 財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱 ” ，并提出要建立 “ 現(xiàn)代財政制度 ” 。所謂 “ 現(xiàn)代財政制度 ” ，就是要在上述三個基本方面實現(xiàn)現(xiàn)代化，財稅體制改革要為構(gòu)建現(xiàn)代國家基本框架、理順三大基本關(guān)系服務(wù)。 因此，稅收制度改革的主要任務(wù)應(yīng)當是維護統(tǒng)一市場，促進公平競爭；調(diào)節(jié)收入分配，彌補市場失靈。預(yù)算制度改革的主要任務(wù)應(yīng)當是實現(xiàn)公開透明，加強民主監(jiān)督，強化預(yù)算約束，規(guī)范政府行為。事權(quán)財權(quán)改革的主要任務(wù)應(yīng)當是提高匹配程度，上收應(yīng)收事權(quán)，下放應(yīng)放財權(quán)，改善央地關(guān)系。 金融改革方向是推進市場化 ，這一點早已成為共識。但在財稅改革方面，在中央與地方關(guān)系問題上，究竟是往集權(quán)化方向走，還是往分權(quán)方向改？目前尚存爭議。 與一些官員學(xué)者的觀點不同，我個人認為，財稅改革的基本方向應(yīng)當是走分權(quán)化的道路，主要理由如下： 首先，從國際經(jīng)驗來看，無論是就國土面積而言，還是就人口規(guī)模而言，但凡世界大國，大都實行聯(lián)邦制。即使是個別沒有實行聯(lián)邦制的大國，也都先后實行了地方自治。 其次，從市場經(jīng)濟來看，與計劃經(jīng)濟所要求的中央高度集權(quán)不同的是，市場經(jīng)濟的本質(zhì)是分散決策，因此，與市場經(jīng)濟相匹配的應(yīng)當 是地方適度分權(quán)，而不是中央過度集權(quán)。 再次，從民主政治來看，地方自治是 “ 民主的學(xué)校 ” 。實行民主化不能一蹴而就，必須循序漸進。要確保在推進民主化過程中不出大的亂子，就必須走地方自治的道路。 最后，從技術(shù)發(fā)展來看，伴隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及而發(fā)展起來的分布式?jīng)Q策將是未來決策方式變革的基本方向。它將有助于地方分權(quán)，而不是鼓勵中央集權(quán)。 從現(xiàn)實問題來看，在過度集權(quán)的單一制體制下，地方政府存在著很強的道德風險，缺乏自下而上的自我約束機制，從而導(dǎo)致地方政府債務(wù)的快速膨脹，遲早會拖累中央財政，由中央 政府承擔無限責任。 中國作為一個國土遼闊、人口眾多的大國，伴隨著市場化、民主化的不斷推進，在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的推動下和地方債風險的倒逼下，走分權(quán)化道路，實現(xiàn)地方自治，實乃唯一出路。 當然，我們主張地方分權(quán)，并不是完全否認必要的中央政府權(quán)力。在分權(quán)化改革的同時，該集中的必須集中。清朝末年教訓(xùn)之一就是錯誤地下放了兵權(quán)這一中央政府當然的壟斷權(quán)力，結(jié)果導(dǎo)致清政府的滅亡和之后的軍閥混戰(zhàn)。 與之相反， 20 世紀 90 年代朱基任總理期間政府所推行的一系列改革措施中，其中最為重要的歷史性功績主要有三：一 是改革中央銀行制度，排除地方政府對貨幣政策的干預(yù)；二是實行分稅制改革，把中央的權(quán)力嵌入到地方財政體制之內(nèi)；三是成立政策性銀行，通過政策性金融來調(diào)控地方經(jīng)濟。正因為在市場化的改革進程中加強和鞏固了中央政府的必要控制力，所以中國才沒有像前蘇聯(lián)那樣土崩瓦解。 總之，該集中的權(quán)力必須集中到中央，但是集中的目的不是為了重新回到計劃經(jīng)濟或封建主義時代，而是為了在維護國家統(tǒng)一的前提下更好地進行地方分權(quán)，以適應(yīng)市場化、民主化、法治化以及互聯(lián)網(wǎng)時代的客觀需要。 此次中共中央政治局審議通過深化財稅體制改 革方案，試圖把財稅改革作為總體改革的重要突破口，稱之為“ 牽一發(fā)動全身的硬仗 ” ，這是非常正確的。但問題是，財稅改革的突破口又在哪里？ 我認為選擇突破口的標準應(yīng)當是，如果不進行此項改革，就有可能在這一領(lǐng)域里爆發(fā)危機，就會是危機導(dǎo)向；如果主動推進此項改革，就能夠引導(dǎo)相關(guān)利益主體自覺地往改革所期待的方向前進，也就是所謂的利益導(dǎo)向。改革開放初期，我們是把有關(guān)按勞分配的討論作為從計劃經(jīng)濟走向 “ 商品經(jīng)濟 ” （以及后來的市場經(jīng)濟）的理論突破口，從而在理論上和實踐上都取得了巨大成功，道理就在其中。 如今， 在財稅領(lǐng)域，地方債制度改革似乎應(yīng)成為財稅改革的重要突破口。 首先，從歷史演變來講，改革開放初期，財稅改革的基本方向是放權(quán)讓利，其結(jié)果，地方財政尤其是沿海地區(qū)的財政狀況日益向好，而中央財政則日益捉襟見肘，甚至到了中央財政不得不向地方財政借錢過日子的地步。于是， 1994年的分稅制改革，其主要任務(wù)是提高兩個比重，尤其是中央財政所占比重。此后，隨著財權(quán)層層上收、事權(quán)層層下放，中央財政的日子越來越好過，而地方財政則越來越困難，乃至地方政府債務(wù)規(guī)模快速膨脹，如再不采取根本性措施扭轉(zhuǎn)這一局面，則必將導(dǎo)致地方債風 險失控。因此，此輪財稅改革的一個重要焦點就是地方債問題。 其次，從體制改革角度講，如果不進行地方債制度改革，仍然禁止地方政府自主發(fā)債，所謂 “ 金融創(chuàng)新 ” 就會層出不窮，信用鏈條就會越來越長，融資成本就會繼續(xù)上升，地方政府債務(wù)更隱形化，財政金融風險交叉?zhèn)魅荆到y(tǒng)性風險不斷積累，最終就會導(dǎo)致財政金融危機的爆發(fā)。但如果進行地方債制度改革，允許地方政府到資本市場上公開自主發(fā)行債券，就會出現(xiàn)利益導(dǎo)向：財務(wù)報表越規(guī)范、信息披露越透明的地方政府，在資本市場上能夠融到的資金就越多，從而形成正向激勵，引導(dǎo)地方政府主動地往建 設(shè)現(xiàn)代財政的方向去努力。 最后，從經(jīng)濟發(fā)展的角度講，如今，投資增長速度放緩，經(jīng)濟下行壓力增大，的確有必要適當增加政府投資，上一些 “ 合理、有效 ” 的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。但問題是，如何判斷哪里的項目合理？哪些項目有效？由誰說了算 是政府說了算，還是市場說了算？如果依然是政府說了算，那么就會重蹈 “4 萬億 ” 的覆轍，留下新的 “ 后遺癥 ” 。如果是讓市場說了算，就必須進行地方債制度改革，允許地方政府自主發(fā)債，讓資本市場說了算，讓投資者去判斷哪里的項目合理，哪些項目有效。若如此，即使當前的判斷出現(xiàn)失誤，將來也會由投資 者來承擔部分責任，從而達到分散風險的目的。 因此無論從哪個角度來看，地方政府債務(wù)以及地方債制度改革都應(yīng)當成為財稅改革的聚焦點和突破口。只有緊緊盯住地方債這個焦點，在地方債制度改革方面能夠有所突破，其他與之相配套的各項財稅改革措施才能相繼跟上，同時也就順理成章，還可以順勢而為。 地方債制度改革僅僅是個突破口，而不是財稅改革的全部內(nèi)容。當前的財稅體制改革必須一方面緊緊盯著化解地方政府債務(wù)風險這個眼前的突破口，另一方面時刻想著建設(shè)現(xiàn)代國家這一長期任務(wù)，逐步推進現(xiàn)代財政制度建設(shè)。 財 稅改革的整體方案有大有小，可以根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的決心和改革的力度進行選擇。我個人曾經(jīng)提出過一個 “ 小四位一體 ” 的財稅改革方案和一個 “ 大四位一體 ” 的財稅改革方案。 所謂 “ 小四位一體 ” 方案就是，除了允許地方發(fā)債，規(guī)范地方政府融資機制以外，還要推進以下三項改革：一是要推進稅制改革，增強地方政府自主稅源。二是要調(diào)整轉(zhuǎn)移支付，增強地方政府自主決策權(quán)。三是要規(guī)范地方平臺，發(fā)揮政策性銀行補充作用。 所謂 “ 大四位一體 ” 方案就是，按理說，要想徹底理順央地關(guān)系，就應(yīng)當先分事權(quán)，再分財權(quán)。但是，如何來劃分事權(quán)呢 是按 照我國現(xiàn)行的五級政府來劃分，還是按照國際上通行的三級政府去劃分？如果按照現(xiàn)行的五級政府來劃分，結(jié)果一定是要么分不清楚；要么就是今天劃分之后，將來變成三級政府時還得再來一遍。與其如此，還不如此次痛下決心，加快壓縮政府層級，把五級政府變成三級政府。壓縮的辦法可以有兩個：一個是省直管縣，一個是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變成縣級政府的派駐機構(gòu)。 如果壓縮了政府層級，又會出現(xiàn)一個新的問題，即省級政府的權(quán)限過于集中，管理幅度過寬，管理難度過大。于是