城中村改造探討——以漢陽(yáng)區(qū)城中村改造中的問題與對(duì)策為例論文.doc

城中村改造探討以漢陽(yáng)區(qū)城中村改造中的問題與對(duì)策為例摘 要城中村問題是在我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制的特殊國(guó)情下，由于快速城市化而出現(xiàn)的一種現(xiàn)象，目前在各大、中城市中普遍存在。近年來，城中村在建筑、規(guī)劃、管理、治安、消防等方面暴露出了很多問題，引起了政府、學(xué)者和社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。國(guó)內(nèi)多個(gè)城市都先后啟動(dòng)了城中村改造工作。但是，城中村改造是一項(xiàng)復(fù)雜的工程，存在著管理體制、資金籌措、利益分配及觀念轉(zhuǎn)變等諸多方面的難題，從而導(dǎo)致改造進(jìn)展緩慢。目前，武漢市城中村改造的各項(xiàng)工作正在穩(wěn)步推進(jìn)中，但是由于經(jīng)驗(yàn)不足，因此實(shí)際上是靠“摸著石頭過河”。選取武漢市漢陽(yáng)區(qū)城中村作為研究對(duì)象，是基于漢陽(yáng)區(qū)作為武漢三鎮(zhèn)之一，區(qū)域內(nèi)城中村類型豐富，且改造工作走在武漢市前列，其面臨的問題具有較強(qiáng)的代表性。首先，結(jié)合各地城中村改造實(shí)踐，對(duì)城中村相關(guān)概念做出了界定，梳理了城中村改造的相關(guān)理論。其次，通過深入到漢陽(yáng)區(qū)城中村，了解了城中村改造的現(xiàn)狀。再次，通過對(duì)十里鋪村、磨山村等典型城中村的案例分析，歸納了漢陽(yáng)區(qū)城中村改造中存在的問題。進(jìn)而針對(duì)城中村改造中存在的問題從利益博弈、可持續(xù)發(fā)展、政府失靈等方面進(jìn)行了深層次的原因分析。最后，從協(xié)調(diào)改造各方利益、完善失地農(nóng)民的社會(huì)保障、拓展改造資金籌措渠道等方面，對(duì)完善漢陽(yáng)區(qū)城中村改造提出了較為系統(tǒng)且操作性強(qiáng)的對(duì)策和建議。關(guān)鍵詞：城中村；城中村村民；城中村改造；集體土地；利益；拆遷安置一、城中村改造的相關(guān)理論 (一)城中村的概念及內(nèi)涵我國(guó)對(duì)于城中村的研究時(shí)間并不長(zhǎng)，目前學(xué)術(shù)界對(duì)于城中村的概念和提法還沒有達(dá)成共識(shí)。早期研究把城中村稱為都市中的村莊、都市中的鄉(xiāng)村、城市里的鄉(xiāng)村等，近年來的研究逐漸統(tǒng)一于城中村的說法。城中村有著豐富內(nèi)涵，但是歸納起來，城中村的內(nèi)涵至少應(yīng)包括以下幾方面：(1)從地域空間范圍上來看，城中村應(yīng)該在城市總體發(fā)展規(guī)劃所劃定的城市范圍之內(nèi)。(2)從土地的所有權(quán)屬來看，城中村的土地是集體所有制而非國(guó)家所有，這一點(diǎn)是城中村的核心特征之一，也是城中村問題的核心所在。(3)從行政體制上看，城中村的基層組織仍然是村民委員會(huì)，在行政隸屬上仍然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制。(4)從居民的戶籍上看，城中村的居民仍然是農(nóng)業(yè)戶口，因此在理論上他們?nèi)匀粨碛懈?，雖然耕地的數(shù)量實(shí)際上往往很少甚至已經(jīng)沒有，居民的收入也往往來自非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。(5)從生活方式上來看，伴隨著職業(yè)轉(zhuǎn)變、收入提高和城市文化熏染，村民的生活方式逐漸遠(yuǎn)離傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)模式，城市化傾向越來越明顯。武漢市對(duì)城中村的界定是這樣的：城中村是指武漢市土地利用總體規(guī)劃主城建設(shè)用地控制范圍圖（19972010年)確定的城市建設(shè)發(fā)展預(yù)留地范圍內(nèi)，因國(guó)家建設(shè)征用土地后僅剩少量農(nóng)用地、農(nóng)民不能靠耕種土地維持生產(chǎn)生活且基本被城市包圍的行政 村。主要分布在江岸、江漢、橋口、漢陽(yáng)、武昌、洪山等6個(gè)區(qū)，共有147個(gè)行政村和 15個(gè)農(nóng)林單位，土地總面積為21831.82公頃。涉及總?cè)丝?5.66萬人，其中農(nóng)業(yè)人口 17.10 萬人。 (二）相關(guān)理論基礎(chǔ) 1.城市化理論城中村概念的提出是與城市發(fā)展及城市化進(jìn)程有著密切的聯(lián)系，根據(jù)美國(guó)學(xué)者諾瑟姆（R. M. Northam)的觀點(diǎn)，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的城市人口占總?cè)丝诒戎氐淖兓^程可以概括為一條稍被拉平的“S”形曲線, 個(gè)國(guó)家或地區(qū)城市化的進(jìn)程分成3個(gè)階段：（1)城市化發(fā)展水平較低的起始階段；（2)城市化進(jìn)程的加速階段；（3) 城市化進(jìn)程的后期階段。根據(jù)這一理論，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)在城市化發(fā)展過程在經(jīng)過第一個(gè)拐點(diǎn)之后將會(huì)出現(xiàn)一個(gè)城鎮(zhèn)人口比例高速增長(zhǎng)的時(shí)期。在此階段，由于城市化的速度快于城市設(shè)施建設(shè)和城市開發(fā)的速度，常常會(huì)產(chǎn)生許多“城市病”。結(jié)合我國(guó)國(guó)情，我國(guó)的城市化主要伴隨著改革開放30年的巨大變化而來。從1980 年以來的20多年間，我國(guó)城鎮(zhèn)化速度明顯加快，城市化水平已從1978年的17. 9%提高到2006年末的44%。按照以上理論，這段時(shí)期正處于從“起始階段”向“加速階段”過渡的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，也就是“城市病”高發(fā)時(shí)期。正是在這一時(shí)期，城中村在我國(guó)眾多城市里“四面開花”，成為城市建設(shè)中的不和諧音符。2.產(chǎn)權(quán)理論新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，只要產(chǎn)權(quán)界定是清楚的，交易各方都將力求降低交易費(fèi)用，使資源流向成本最小而產(chǎn)出最大的領(lǐng)域，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的最優(yōu)配置。當(dāng)制度非均衡出現(xiàn)以后，制度就可能被創(chuàng)新，產(chǎn)權(quán)會(huì)得到修正。企業(yè)是對(duì)市場(chǎng)的替代，即通過組織行為來代替價(jià)格機(jī)制配置企業(yè)內(nèi)部資本，以降低市場(chǎng)交易費(fèi)用。公司制企業(yè)就是通常人們所說的現(xiàn)代企業(yè)制度，是一個(gè)獨(dú)立于出資者的自然人形式的經(jīng)濟(jì)、法律實(shí)體，從理論上講, 它有永續(xù)的生命；其股份可以自由轉(zhuǎn)讓；其出資人承擔(dān)有限責(zé)任。因此，城中村改造要進(jìn)行制度創(chuàng)新，就要進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革。3.科學(xué)發(fā)展觀科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)容簡(jiǎn)要地說就是：全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。1987年世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)（WCED)正式提出了 “可持續(xù)發(fā)展”的概念，自此，可持續(xù)發(fā)展不僅成為經(jīng)濟(jì)學(xué)、生態(tài)學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、地理學(xué)等學(xué)科研究的焦點(diǎn)，而且成為指導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本原則，被運(yùn)用到人類社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域。1996年6月，聯(lián)合國(guó)在伊斯坦布爾召開的第二次世界人類住區(qū)會(huì)議上，確立了21世紀(jì)人類奮斗的兩個(gè)主題，即人人有適當(dāng)?shù)淖》亢统鞘谢澜缰械目沙掷m(xù)發(fā)展的人類居住區(qū)發(fā)展。早在1995年我國(guó)政府頒布的中國(guó) 21世紀(jì)議程中，已明確把可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期計(jì)劃的重要指導(dǎo)方針。可持續(xù)發(fā)展是當(dāng)今世界發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家共同追求的理想模式，它是指 在不斷提高人們生活質(zhì)量和環(huán)境承受能力的同時(shí)，既滿足人們當(dāng)前的需要，但又不損害下一代生存和發(fā)展的需要，以最小的自然消耗取得最大的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。作為人類最主要的聚居地和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中心，城市可持續(xù)發(fā)展直接關(guān)系到人類可持續(xù)發(fā)展。城中村改造既是房屋形態(tài)的改造，也是社會(huì)形態(tài)的改造，必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)。二、漢陽(yáng)區(qū)城中村改造現(xiàn)狀(一）漢陽(yáng)區(qū)城中村概況 1.漢陽(yáng)區(qū)城中村分布情況漢陽(yáng)區(qū)位于武漢市城區(qū)的西南部，武漢長(zhǎng)江大橋的北端，東瀕長(zhǎng)江，北臨漢水，西南與蔡甸區(qū)相連，呈三角形地帶。漢陽(yáng)區(qū)土地總面積為108.41平方公里，其中農(nóng)用地 6399.2公頃，占全區(qū)土地面積的59.0%,建設(shè)用地3994.2公頃，占36.8%,未利用地 447.8公頃，占4.1 %。由于農(nóng)用地有57.5%的土地是水面，扣除水體后的農(nóng)用地僅占土地總面積的25.1%，因此其主要地類是建設(shè)用地，其次是農(nóng)業(yè)用地，未利用地很少。漢陽(yáng)區(qū)人均土地和耕地面積分別為0.029公頃和0.0066公頃，屬于人多地少，土地資源緊張的地區(qū)。2.漢陽(yáng)區(qū)城中村分布特征(1)沿交通干線及城市環(huán)線分布出于我國(guó)城市化采用了“攤大餅”式的發(fā)展模式，主要特征就足依賴于城市交通干線進(jìn)行城電擴(kuò)張。漢陽(yáng)區(qū)城中村主要以漢陽(yáng)大道、鸚鵡大道、龍陽(yáng)大道、濱江大道、城市二環(huán)線、三環(huán)線等交通十線為軸分布。以漢陽(yáng)大道為例，其兩側(cè)就分布有鐵橋村、五里墩村、漢橋村、十里鋪村、燎原村、磨山村等十幾個(gè)城中村。通過觀察，在通車較早的漢陽(yáng)大道和鸛鵡大道兩側(cè).城中村成熟度較高。同時(shí).城中村建筑密度隨城市壞線呈現(xiàn)逐步遞減的趨勢(shì)，而且分布于二環(huán)線以內(nèi)的城中村耕地?cái)?shù)最明顯少于三環(huán)線附近的城中村所擁有的耕地?cái)?shù)量，這與當(dāng)?shù)氐某鞘谢潭认辔呛稀?2)沿城市工業(yè)點(diǎn)、商圈分布城市對(duì)外擴(kuò)展中總是伴隨有大型工業(yè)園區(qū)的建設(shè)。漢陽(yáng)區(qū)及其周邊分布有武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、漢陽(yáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)、黃金口工業(yè)園、洲頭工業(yè)園以及眾多的鄉(xiāng)、村級(jí)的工業(yè)園區(qū)。將大量農(nóng)地納入城市建設(shè)內(nèi)，農(nóng)用地在工業(yè)區(qū)的輻射作用下轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，但保留了大多傳統(tǒng)村落居住用地，形成遺留下的城中村。如漢陽(yáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)周邊就分別有龍陽(yáng)村、漢城村、陶家?guī)X村、湯山村等多個(gè)城中村。值得注意的是，由于土地獲得的廉價(jià)性，加上產(chǎn)業(yè)安排上合理，導(dǎo)致工業(yè)園區(qū)內(nèi)的土地浪費(fèi)現(xiàn)象十分嚴(yán)重。漢陽(yáng)區(qū)還擁有目前已經(jīng)成熟的鐘家商圈和人氣漸旺的王家灣商業(yè)圈，在積聚效應(yīng)外，拉動(dòng)了城中村的經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如十里鋪村屬的建材市場(chǎng)毗鄰好美家家居廣場(chǎng)，目前已經(jīng)具有一定的知名度。3.城中村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r在城市發(fā)展過程中，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展也出現(xiàn)了起伏波動(dòng)的變化。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，幾乎所有的城中村都有過大興企業(yè)的歷史，經(jīng)濟(jì)也一度出現(xiàn)了跳躍式的增長(zhǎng)，但是由于種種原因，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)企業(yè)都先后紛紛倒閉，致使城中村經(jīng)濟(jì)面臨負(fù)債危機(jī)。城中村經(jīng)濟(jì)的新一輪發(fā)展源自城市化帶來的城中村土地大幅升值和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。如十里鋪村在90年代中期時(shí)還處于負(fù)債狀態(tài)，隨著十里鋪商業(yè)區(qū)的興起和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，經(jīng)濟(jì)逐步發(fā)展，2007年村集體收入預(yù)計(jì)突破2000萬元。龍陽(yáng)村則由于毗鄰東風(fēng)汽車基地，因此該村集體經(jīng)濟(jì)收入主要靠出租土地、修建汽車展銷中心等，由此城中村產(chǎn)業(yè)表現(xiàn)了明顯的產(chǎn)業(yè)依托特點(diǎn)。在村民方面，其經(jīng)濟(jì)收入也發(fā)生了顯著變化。隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，城中村農(nóng)民已經(jīng)脫離了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式。大部分村民憑借穩(wěn)定的房租收入就可以過著衣食無憂的生活。但是也有一部分思想進(jìn)步的村民，在獲得穩(wěn)定的收入之余，另外在城市從事著其他工作。此外，不同城中村之間在經(jīng)濟(jì)實(shí)力上也表現(xiàn)出了較大的差異性。其中，地理位置和人口是主要的因素。部分城中村由于缺乏資金，改造遲遲不能啟動(dòng)。(二）漢陽(yáng)區(qū)城中村改造政策及進(jìn)度自武漢市2004年正式啟動(dòng)城中村綜合改造以來，漢陽(yáng)區(qū)城中村改造工作也在市相關(guān)改造政策的指導(dǎo)下隨之開展。1.城中村改造政策要點(diǎn)武漢市城中村綜合改造的原則是：依法行政，有情操作，改制先行、改造跟進(jìn)，統(tǒng)籌兼顧，屬地管理。目標(biāo)任務(wù)是：促進(jìn)城中村集體經(jīng)濟(jì)的管理模式轉(zhuǎn)變，使其成為符合 社會(huì)主義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和現(xiàn)代企業(yè)制度要求的企業(yè)；改革戶籍管理制度，將城中村村民農(nóng)業(yè)戶口改登為城市居民戶口；依法撤銷村居民委員會(huì)組建社區(qū)居民委員會(huì)；逐步將城中村改登為城市居民戶口的人員納入城市社會(huì)保障體系；依法將城中村的集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地；按城市規(guī)劃和建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)及要求，改善城中村的公共設(shè)施，建設(shè)文明社區(qū)；按照城市管理規(guī)范要求，提升城市整體功能。2.漢陽(yáng)區(qū)城中村綜合改造的進(jìn)展情況武漢市城中村綜合改造主要分為兩大方面，即改制和改造。改制是改造的前提和基礎(chǔ)，改造是整個(gè)城中村綜合改造工作的重點(diǎn)和關(guān)鍵。(1)改制情況改制工作包括集體經(jīng)濟(jì)組織改制、村民戶籍變更、撤銷村民委員會(huì)組建社區(qū)居民委員會(huì)、勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障以及計(jì)劃生育等內(nèi)容。在改制過程中，村民戶籍變更、組建社區(qū)居民委員會(huì)、計(jì)劃生育政策的執(zhí)行都是比較容易的事情。而集體經(jīng)濟(jì)組織改制中由于面臨村集體資產(chǎn)的清核、量化及明確量化對(duì)象等復(fù)雜細(xì)節(jié)導(dǎo)致難度很大。勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障等方案的實(shí)施受村民觀念和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的影響也未能完全實(shí)施。由于每個(gè)村的具體情況不一樣，所以改制的進(jìn)度也不一致。從總體的實(shí)施情況來看，集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，人口構(gòu)成簡(jiǎn)單的城中村改制進(jìn)行的相對(duì)順利。(2)改造情況改造建設(shè)的實(shí)施是城中村綜合改造的關(guān)鍵所在。由于在改造建設(shè)過程中涉及到對(duì)土地利用的處置和個(gè)人宅基地及房屋的處置，不僅涉及眾多部門、人員的參與，而且由于背后的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和補(bǔ)償問題十分復(fù)雜，再加上巨大的拆遷量所需資金數(shù)額龐大，因此進(jìn)度緩慢。目前，漢陽(yáng)區(qū)完成改造規(guī)劃編制的有鐵橋村、鸚鵡村、前進(jìn)村、十里鋪村、江堤村、龍陽(yáng)村、陶家?guī)X村、漢城村、燎原村、漢江村和磨山村等11個(gè)村，其中，僅十里鋪村（一期)、鸚鵡村和鐵橋村3個(gè)村進(jìn)行了土地掛牌出讓。三、漢陽(yáng)區(qū)城中村改造中存在的問題 (一）政府方面存在的問題政府在城中村改造中占據(jù)著不可替代的主導(dǎo)地位，不論是改制，還是改造都離不開政府的政策引導(dǎo)、審批、監(jiān)督和調(diào)節(jié)。政府作為宏觀層面上的決策者，必須從全局的角度出發(fā)，對(duì)城中村改造進(jìn)行整體部署。政府方面一旦出現(xiàn)政策和管理漏洞，將會(huì)造成重大的社會(huì)問題。武漢市城中村改造政策借鑒了各地的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合自身情況進(jìn)行了一定的完善，但是仍舊存在一些問題。1.城中村改造管理體制不夠完善城中村綜合改造工作包括集體經(jīng)濟(jì)組織改制、農(nóng)業(yè)戶口改登為居民戶口、撤銷村委會(huì)組建居委會(huì)、村改居人員的就業(yè)和社會(huì)保障、村和村民的土地房產(chǎn)處置及建設(shè)規(guī)劃管理等。這些工作涉及到城市的國(guó)土、規(guī)劃、建設(shè)、園林、教育、公安、消防、民政等眾多職能部門的工作范圍。由于沒有相對(duì)獨(dú)立的權(quán)利機(jī)構(gòu)，在城中村綜合改造過程中，很容易發(fā)生“政出多門”的現(xiàn)象。由于城中村綜合改造在不同階段的工作重點(diǎn)不一樣，涉及的相關(guān)部門及其所隸屬的系統(tǒng)也不一樣。因此，協(xié)調(diào)者難以進(jìn)行全面把握。此外，各個(gè)職能部門之間并未建立起有效的聯(lián)系機(jī)制，改造的信息也得不到及時(shí)共享，由此引發(fā)了一系列問題。武漢市城中村綜合改造實(shí)施方案報(bào)批程序如下：由區(qū)城中村綜合改造領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室制定綜合改造工作計(jì)劃，經(jīng)區(qū)委、區(qū)政府研究同意后，向市城中村綜合改造領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室報(bào)備；列入試點(diǎn)的村其綜合改造方案報(bào)市城中村綜合改造領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)。市城中村綜合改造領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室將審查批準(zhǔn)的批復(fù)下達(dá)相關(guān)區(qū)，抄送市相關(guān)部門和市專項(xiàng)工作專班。城市國(guó)土部門和規(guī)劃部門是城中村改造中的兩個(gè)重要職能部門。隨著機(jī)構(gòu)改革，武漢市規(guī)劃局與國(guó)土資源局分開后，雖然實(shí)現(xiàn)了權(quán)力上的相互制衡，避免了一方說了算的局面。但是由于土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃在編制程序、技術(shù)上都存在較大的差別，缺乏溝通的條件下，使得城中村改造規(guī)劃在審批上困難重重，同時(shí)也增加了改造成本，制約了城中村改造的進(jìn)度。由于城中村改造不僅對(duì)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展產(chǎn)生一定的影響，而且對(duì)整個(gè)城市的發(fā)展都有影響。因此，改造的所應(yīng)遵循的法律、法規(guī)很多，僅城中村綜合改造規(guī)劃的規(guī)劃依據(jù)就高達(dá)十多種。各種規(guī)劃編制的部門不同、時(shí)間不同、編制的目標(biāo)也有區(qū)別，這就造成了工作程序的不明。以磨山村為例，武漢市城市總體規(guī)劃（19962020)規(guī)劃其用地性質(zhì)為居住用地、文娛用地和綠地等。武漢市中心城區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃（19982010)規(guī)定用地性質(zhì)為市場(chǎng)用地、旅館業(yè)用地、村鎮(zhèn)建設(shè)用地和綠地等。武漢新區(qū)總體規(guī)劃（2004 2020)規(guī)定其用地性質(zhì)為工業(yè)用地、文化娛樂業(yè)用地、商業(yè)金融業(yè)用地和綠地等。2.忽視了對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的影響首先，在城中村改造過程中，一部分村民無法享受還建安置的待遇，因此不得不面臨重新置房。另一方面，大量的流動(dòng)人口也因拆遷必須重新租房，這就形成了城市房地產(chǎn)市場(chǎng)的剛性需求，從而推動(dòng)了房?jī)r(jià)的上漲。事實(shí)上，面臨居高的房?jī)r(jià)和不高的補(bǔ)償款， 很多人并不會(huì)做出購(gòu)買商品房的決定，他們或是到偏遠(yuǎn)的郊區(qū)去繼續(xù)“種房”，或是到尚未改造的城中村及舊城區(qū)租住。這就意味著房地產(chǎn)市場(chǎng)存在需求的泡沫性，一旦開發(fā)商做出盲目樂觀的預(yù)期和決策，就極有可能導(dǎo)致房地產(chǎn)泡沫的出現(xiàn)。其次，由于城中村改造享受了政府提供的一系列優(yōu)惠政策，因此在土地出讓中地價(jià)通常會(huì)大打折扣。以鸚鵡村為例，該村于2007年底進(jìn)行了土地掛牌出讓，雖有四家單位競(jìng)標(biāo)，但最終以3. 81億元成交，2216元/平方米的樓面地價(jià)讓在場(chǎng)人士大跌眼鏡。而就 在同年9月份的一次拍賣的同片區(qū)地塊，樓面價(jià)達(dá)到3712元/平方米。該地塊與武漢豪宅項(xiàng)目世茂錦繡長(zhǎng)江相隔不遠(yuǎn)，土地價(jià)值并沒有顯現(xiàn)出來。由于地價(jià)偏低，對(duì)周邊地塊的開發(fā)造成了一定的影響，形成了不公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。最后，為了維護(hù)自己的既得利益，很多城中村改制企業(yè)都擁有自己的房地產(chǎn)開發(fā)公司，但是由于缺乏經(jīng)驗(yàn)，其產(chǎn)品難以在品質(zhì)上得到保證。此外，為了方便城中村改造的順利實(shí)施，滿足村民的需求，在還建房設(shè)計(jì)上多以大戶型為主。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，這部分房屋也有可能會(huì)在市場(chǎng)上流通，從而對(duì)城市住房結(jié)構(gòu)造成一定的影響，這和當(dāng)前國(guó)家對(duì)房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策也是相違背的。3.對(duì)外來流動(dòng)人口關(guān)注不夠外來流動(dòng)人口是城中村人口構(gòu)成的重要組成部分，在數(shù)量上往往數(shù)倍于本村的常住人口。外來人口為城市提供了豐富的勞動(dòng)力資源，緩解了城市勞動(dòng)力的結(jié)構(gòu)性矛盾。隨著城市居民物質(zhì)文化水平的不斷提高，對(duì)于某些強(qiáng)度大、報(bào)酬低的工作或是臟、累、險(xiǎn)的工種，城里人不愿意去做，以至于某些行業(yè)出現(xiàn)了勞動(dòng)力短缺的結(jié)構(gòu)性矛盾。大量外來人口正好為這一矛盾的緩解提供了可能性的轉(zhuǎn)機(jī)。大部分流動(dòng)人口由于收入水平不高，所以選擇租住在城中村。城中村優(yōu)越的地理位置、廉價(jià)的房租大大降低了這部人的生活成本。城中村人口的流動(dòng)情況可按居住和工作的處所分為兩類。一類是居住在城中村、工作在城中村外的人口。這類人口在城市其他的區(qū)域工作，從收入上講，多屬中低收入的階層，但也有部分具有較高收入的白領(lǐng)人士。收入較低的這部分人由于收入限制，只能租住在城中村，居住狀況視收入狀況和所在城中村的房租水平而定。收入較高的部分白領(lǐng)大都因?yàn)閯倓偣ぷ鞑痪?，很多是畢業(yè)不久的大學(xué)生，既沒有足夠的積蓄購(gòu)買商品房，又沒有在城中村外找到合適的住房，雖然他們不喜歡城中村的出租房，但也只能暫時(shí)居住在城中村內(nèi)。這類人在城中村的住房一般較為寬敞，居住環(huán)境和條件也相對(duì)好些。另一類是居住在城中村，工作也在城中村的人口。這類人口多在城中村從事飲食、商業(yè)、勞務(wù)、美容美發(fā)等服務(wù)工作。他們以城中村作為謀生的主要場(chǎng)所，除非改變生計(jì)，他是城中村的忠實(shí)居住者。因此，城中村改造必定對(duì)這些人的居住、工作產(chǎn)生重大影響。政府作為公共產(chǎn)品的提供者，并沒有完全照顧到流動(dòng)人口的切身利益。這也是目前社會(huì)上討論的熱點(diǎn)話題之一。武漢市城中村改造也并未在政策上對(duì)流動(dòng)人口做出合理的安排。如果不能從根本上解決弱勢(shì)群體生存的問題，這些外來人口還會(huì)在城市中尋找適合他們經(jīng)濟(jì)條件的住房，從而在城市發(fā)展的邊緣地帶形成新的城中村。因此，在城中村改造過程中最主要的不是推翻影響城市面貌的建筑，而是能使改變生活環(huán)境和生活方式的人們實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”，能夠針對(duì)弱勢(shì)群體的生存狀態(tài)給他們提供住宅和生存、生活的環(huán)境。(二）村集體方面存在的問題 1.集體資產(chǎn)難以處置（1）法律依據(jù)不足城中村改造中最復(fù)雜、最關(guān)鍵的是集體土地上房屋拆遷及相應(yīng)補(bǔ)償問題。目前還沒有一個(gè)獨(dú)立完整的集體土地上的房屋拆遷安置補(bǔ)償?shù)膰?guó)家級(jí)大法。拆遷是在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)還是城市規(guī)劃區(qū)外，其法律意義是不同的。比較棘手的問題是，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)城中村的集體所有土地上的房屋拆遷活動(dòng)，是適用拆遷條例還是適用土管法的規(guī)定存 在爭(zhēng)議。適用的法律不同，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)也會(huì)不同。此外，盡管相關(guān)政策對(duì)非法建筑的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)做出了相關(guān)規(guī)定，但是實(shí)際上隨著社會(huì)發(fā)展，在實(shí)際操作中不得不提高這一標(biāo)準(zhǔn)，從而才能順利進(jìn)行改造。（2）產(chǎn)權(quán)不清城中村大量違法建筑的存在為拆遷帶來一定的難度。雖然已經(jīng)出臺(tái)很多政策來杜絕違法建筑。但是在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，越是臨近拆遷的地方，搶建風(fēng)氣就越重。如果不承認(rèn)產(chǎn)權(quán)的合法性，考慮到法律依據(jù)不足及違法行為的普遍性，對(duì)已經(jīng)存在的違法建筑難以強(qiáng)制拆除，令改造無所適從。如果承認(rèn)了其合法性，則搶建風(fēng)氣勢(shì)必更重。（3）資產(chǎn)量化對(duì)象不明確村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)性凈資產(chǎn)在適當(dāng)扣除社會(huì)保障和公共事業(yè)管理資金后，原則上全部作為股權(quán)量化的資產(chǎn)。誰(shuí)擁有股權(quán)就意味著誰(shuí)今后可以獲得企業(yè)的分紅。然而在股權(quán)量化對(duì)象的確定上卻存在相當(dāng)大的難度，因?yàn)檫@受到戶籍、勞動(dòng)年限、貢獻(xiàn)、管理者要素等諸多因素的制約。2.土地零碎化，不利于改造實(shí)施從整體上看，武漢市城中村的改造是以村為單位安排各類用地，這樣做的好處是便于操作，節(jié)約了協(xié)調(diào)的成本，有助于城中村改造的推進(jìn)；不利的一面是難以形成土地的綜合開發(fā)利用，不利于與周邊環(huán)境的協(xié)調(diào)開發(fā)建設(shè)，容易形成新一輪的“城中村”現(xiàn)象。各自為政的用地布局難以實(shí)現(xiàn)區(qū)域的功能分區(qū)，不利于土地價(jià)值的提升，同時(shí)也容易造成基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)。從個(gè)體上看，部分城中村在經(jīng)歷多次征地之后，只剩下宅基地和很少的難以利用的零星地塊，使城中村中改造面臨土地資源的緊缺的難題。由于土地資源太少，在編制規(guī)劃時(shí)往往是靠提高還建房和商品房的容積率來達(dá)到平衡，這樣不僅影響了環(huán)境的改善，而且加大了中心城區(qū)的開發(fā)強(qiáng)度，給將來的城市管理帶來很大壓力。如鄧甲村現(xiàn)有總用地面積62.01公頃，其中規(guī)劃控制用地為21.09公頃，可利用地為 40.92公頃。但是除去儲(chǔ)備用地12.13公頃外，還建用地、開發(fā)用地、產(chǎn)業(yè)用地僅剩下28.79 公頃，這些土地又由12塊大小不一的地塊組成，每塊10005000nf，由于過于零碎，有些畸零偏小地塊甚至根本無法利用，這不僅給規(guī)劃帶來一定難度，開發(fā)商也無興趣對(duì)此 地進(jìn)行開發(fā)。3改制后的企業(yè)處境尷尬改造前，城中村實(shí)行的是農(nóng)村管理體制，由村委會(huì)和村黨支部負(fù)責(zé)處理村里的日常事務(wù)。改造后，撤銷了村委會(huì)成立了居民委員會(huì)，并將村集體經(jīng)濟(jì)組織改制成公司制企業(yè)，這意味著職能分工也將發(fā)生轉(zhuǎn)變。方面，城中村改造并不是一朝一夕的事情，存在較長(zhǎng)的過渡期。村灣改造沒有完成前，己改制的企業(yè)還將履行拆遷、公共事業(yè)、公共設(shè)施建設(shè)等職能。如果擔(dān)負(fù)了這些日常事務(wù)的管理工作，則“名不正，言不順”，也難以集中精力去搞經(jīng)營(yíng)。如果不擔(dān)負(fù)這些事務(wù)，城中村改造將面臨困難的境地。另一方面，改制企業(yè)的經(jīng)濟(jì)壓力增大。一般而言，城中村的產(chǎn)業(yè)主要是物業(yè)。改制前，村集體的物業(yè)租賃享受了很多涉農(nóng)稅收優(yōu)惠政策，改制后一律按城市企業(yè)對(duì)待，物業(yè)稅達(dá)到收入的17%以上，村民受惠大幅減少。村集體經(jīng)濟(jì)改制后，股民的期盼是分紅, 并希望能逐年提高，過去是給村民發(fā)福利，表現(xiàn)為“施予”，現(xiàn)在是分紅，表現(xiàn)為“貢獻(xiàn)”，經(jīng)濟(jì)壓力陡然增大。(三）村民個(gè)人方面存在的問題1.村民觀念難以改變?cè)诙际形幕臎_擊下，城中村村民的觀念也不斷發(fā)生改變。但是，這主要體現(xiàn)在物質(zhì)文化上，比如說音樂、飲食、服飾等方面。在思想觀念方面，仍然顯得比較保守。固有的陳舊觀念為城中村改造增加了難度。首先，法制觀念十分淡薄。在界牌村調(diào)查的過程中，發(fā)現(xiàn)違建現(xiàn)象隨處可見，越是拆遷即將開展的地方，風(fēng)氣越是盛行。雖然政府三申五令地禁止違建，但是出于“法不責(zé)眾”的思想，搶建、違建現(xiàn)象屢禁不止。在拆違過程中，部門村民更是發(fā)生了不理智 的抗法行為，并導(dǎo)致了多起流血事件。其次，城中村是以血緣、宗族為紐帶聚居而成的熟人社會(huì)，通過拆遷還建，村民將改變現(xiàn)在獨(dú)門獨(dú)戶的居住形態(tài)，甚至面臨分散居住。在強(qiáng)烈的“戀土情結(jié)”、“戀鄉(xiāng)情結(jié)” 作用下，部分村民對(duì)改造產(chǎn)生抵觸情緒。再次，封建思想觀念猶存。資產(chǎn)量化由于涉及到集體資產(chǎn)的重新分配，是村集體改制過程中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。對(duì)村民身份的界定一般是以戶口為依據(jù)進(jìn)行的，但是一方面，某些村干部由于思想作怪，以權(quán)謀私，在對(duì)待男女、性別，老幼等問題上不能做到客觀、 公正。另一方面，一些村民在利益的驅(qū)動(dòng)下，翻出陳年舊帳，提出無理的補(bǔ)償要求。最后，多數(shù)改制后的股份公司的領(lǐng)導(dǎo)仍由原村干部擔(dān)任，由于缺乏先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和模式，這對(duì)改制后的股份公司發(fā)展十分不利。同時(shí)，廣大村民并未意識(shí)到村民轉(zhuǎn)變?yōu)楣擅袼鶐淼淖兓?，缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。長(zhǎng)期以來村民依靠的是出租經(jīng)濟(jì)，習(xí)慣了穩(wěn)定、保險(xiǎn)的做法，而缺乏經(jīng)營(yíng)意識(shí)。例如在土地開發(fā)過程及招商引資中，不能很好地根據(jù)市場(chǎng)做出正確判斷，導(dǎo)致土地的低產(chǎn)出，從而損害了集體利益。2.就業(yè)出路還不確定長(zhǎng)期以來，土地及房屋被當(dāng)作城中村村民最重要的經(jīng)濟(jì)來源。城中村改造后，村民變成了居民（股民），身份上的變化將對(duì)其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重大的影響。通過改造，大部分人獲得了一筆可觀的補(bǔ)償金，有的還能夠獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的分紅。然而即使在今天,無論是既有的補(bǔ)償金，還是穩(wěn)定的分紅收入，都不能滿足人們急劇膨脹的物質(zhì)需求，更不用說以后了。因此，還必須要有其他的經(jīng)濟(jì)收入來源。盡管政府出臺(tái)了相關(guān)的就業(yè)優(yōu)惠政策，但是現(xiàn)實(shí)中城中村村民的再就業(yè)仍面臨諸多難題。首先，村民的文化素質(zhì)不高導(dǎo)致其就業(yè)面很窄，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力低下。以十里鋪村為例，村民以初中文化為主，其次是高中文化，而全村僅有幾個(gè)大學(xué)生。其次，村民長(zhǎng)期以來養(yǎng)成的懶散的生活態(tài)度，缺乏學(xué)習(xí)的興趣，這導(dǎo)致其在擇業(yè)上面臨重重障礙。(四）開發(fā)單位方面存在的問題資金來源是城中村改造的“瓶頸”問題。城市的不斷發(fā)展導(dǎo)致了城中村資產(chǎn)日漸增長(zhǎng)。一個(gè)村動(dòng)輒上千萬乃至上億的改造資金，由誰(shuí)負(fù)擔(dān)或如何分擔(dān)？無疑是改造的重點(diǎn)難點(diǎn)。從武漢市的改造情況來看，除了為村民交納社會(huì)保障金外，更重要的是對(duì)大量高 密度的房屋進(jìn)行拆遷補(bǔ)償。而從武漢市目前的財(cái)力來看，僅僅依靠政府或者村集體是難以完成的。以前進(jìn)村為例，該村改造的建設(shè)成本包括五大部分：還建住宅建設(shè)費(fèi)、還建住戶超出面積重置補(bǔ)償費(fèi)、拆除住宅重置補(bǔ)償費(fèi)、企業(yè)收購(gòu)費(fèi)和保留村灣整治費(fèi)用。改造的收 益主要來自開發(fā)用地收益、還建住宅應(yīng)補(bǔ)足的成本、規(guī)劃控制用地征地補(bǔ)償費(fèi)三部分。 通過測(cè)算，前進(jìn)村的改造資金缺口為1897萬元。值得注意的是，前進(jìn)村資產(chǎn)總量并不是很大，通過初步估算，磨山村的改造成本竟達(dá)到了 63357.74萬元。由此可見，因?yàn)楦脑熨Y金數(shù)額巨大，城中村必將是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。為了確保資金到位，順利實(shí)施改造，必須合理安排各項(xiàng)建設(shè)的空間和時(shí)間順序。四、漢陽(yáng)區(qū)城中村改造中問題成因的理論分析 (一）政府失靈與市場(chǎng)失靈是改造難以成功的最大障礙漢陽(yáng)區(qū)城中村改造離不開政府和市場(chǎng)的共同參與。然而無論是政府還是市場(chǎng)都存在著一定的缺陷。通過對(duì)城中村改造中的政府失靈分析，有助于明確政府應(yīng)該在城中村改造中發(fā)揮怎樣的作用，作用的邊界又是什么。對(duì)市場(chǎng)失靈的分析則幫助 我們明確城中村改造中政府干預(yù)的重點(diǎn)和邊界。只有克服城中村改造中的政府失靈和市場(chǎng)失靈才能實(shí)現(xiàn)改造的目標(biāo)。1.政府失靈政府本身是由理性的政府官員組成的，他們也有自身利益的追求，事實(shí)上城中村的形成很大程度上與政府本身追求自己的利益有關(guān)，他們的利益同公眾的利益之間存在著 目標(biāo)上的差異。因此，在城中村改造過程中沒有科學(xué)的政府決策或政府干預(yù)，就不能避 免不同群體在利益博弈過程中的行為沖突和扭曲，從而導(dǎo)致公共部門缺乏效率。首先，城中村形成和改造過程中政府的行為目標(biāo)與社會(huì)公共利益之間存在著巨大差異，從而使政府干預(yù)活動(dòng)的有效性受到了影響?！皵偞箫灐笔降某鞘袛U(kuò)張和政府追求快 速城市化導(dǎo)向目標(biāo)下的只求征地便利行為是城中村形成的客觀原因。從深層次講，根源是唯GDP為上的政府官員追求任期內(nèi)的政績(jī)、形象和面子工程所致。政府官員追求自身利益最大化，在沒有完善的監(jiān)督約束機(jī)制的不成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，往往利用掌握的城市規(guī)劃信息和房地產(chǎn)開發(fā)商合謀，置公共利益不顧而追逐私利。許多城中村己到了積重難返的地步就是因?yàn)槊恳粚谜紝⒁子陂_發(fā)的農(nóng)民土地許以開發(fā)商，而剩下的“骨頭”留置下一屆政府，如此反復(fù)，村民們長(zhǎng)期處于公共設(shè)施缺乏、環(huán)境衛(wèi)生惡劣的生活狀態(tài)。改造又被政府機(jī)構(gòu)認(rèn)為是可以擴(kuò)張財(cái)政預(yù)算的好機(jī)會(huì)，為其自身的利益目標(biāo)提供了可能性，所以就有了改造機(jī)構(gòu)膨脹、要求財(cái)政增加公共投入和排斥其他市場(chǎng)主體參與 改造的強(qiáng)烈沖動(dòng)，其結(jié)果必然是資源配置的低效率或無效率。流動(dòng)人口的居住解決本來應(yīng)該納入城中村改造時(shí)城市政府考慮的范圍，但由于流動(dòng)人口沒有參與當(dāng)?shù)剡x舉的權(quán)利和表達(dá)利益的渠道，這些少數(shù)人的利益政府往往漠不關(guān)心。其次，尋租活動(dòng)導(dǎo)致政府失靈。尋租活動(dòng)的規(guī)模和政府干預(yù)的范圍、途徑和程度有 著直接的關(guān)系，政府的經(jīng)濟(jì)干預(yù)職能會(huì)誘使有關(guān)利益集團(tuán)爭(zhēng)相采取各類尋租活動(dòng)或避租活動(dòng)去影響政府決策。許多房地產(chǎn)開發(fā)商在參與城中村改造過程中，經(jīng)常利用政府官員的尋租腐敗沖動(dòng)，使用金錢或禮品進(jìn)行游說和疏通，影響政府的規(guī)劃決策，使改造規(guī) 劃指標(biāo)有利于自己獲得更大的利益，結(jié)果往往造成中低收入人群的住房供給嚴(yán)重不足。此外，他們還可以在由于改造地塊資金自我平衡不夠而爭(zhēng)取政府補(bǔ)貼或政策優(yōu)惠時(shí)賄賂政府官員。這些腐敗行為使得改造的效果大打折扣。最后，政府低效率導(dǎo)致政府失靈。政府機(jī)構(gòu)自身必具有效率是其對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行有效干預(yù)的必要條件之一。所謂有效率，是指能以更少的投入獲得更高的產(chǎn)出。然而，現(xiàn)實(shí)中的政府機(jī)構(gòu)由于其公共部門的行政壟斷性往往是投入高而產(chǎn)出低，具有明顯的低效率特征。目前許多城市包括武漢市都成立了城中村改造的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，這些管理機(jī)構(gòu)大多是非市場(chǎng)機(jī)構(gòu)，即使是市場(chǎng)主體卻仍有國(guó)有性質(zhì)，其收入主要來自于通過稅收而形成的政府財(cái)政，完全背離市場(chǎng)的要素報(bào)酬原則，其支出則用于房屋拆遷、工程建設(shè)等公共開支，缺乏硬約束機(jī)制。政府完全控制下的改造活動(dòng)的收入與 成本的分離，導(dǎo)致缺乏降低成本的動(dòng)力和壓力，產(chǎn)生改造行為的低效率。2.市場(chǎng)失靈城中村是在中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、體制轉(zhuǎn)型背景下由于快速城市化所形成的特有現(xiàn)象，形成的原因多重又復(fù)雜。利用市場(chǎng)機(jī)制解決城中村問題在很多方面具有效率，但是也有很多環(huán)節(jié)是市場(chǎng)解決不了或解決不好的。第一，科斯認(rèn)為，權(quán)力的界定是市場(chǎng)交易的前提。產(chǎn)權(quán)的界定對(duì)于經(jīng)濟(jì)體系的運(yùn)行 效率有著極為重要的作用，它是對(duì)資源使用進(jìn)行選擇的排他性權(quán)利的分配，而不是對(duì)資 源的可能的使用所施加的人為或強(qiáng)制的限制。在一定的條件下，法定權(quán)利的初始分配對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率沒有影響，即在市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮作用的條件下，無論初始的法定權(quán)利如何分配，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總能達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)。也就是說，如果定價(jià)制度的運(yùn)行沒有成本，最終的結(jié)果是不受法律狀況影響的。但是，無成本交易只是一種理想的假定，現(xiàn)實(shí)生活中是不存在的。因此，產(chǎn)權(quán)交易費(fèi)用的大小限制了產(chǎn)權(quán)界定和實(shí)施的充分性程度， 當(dāng)交易費(fèi)用十分高昂時(shí)，經(jīng)由市場(chǎng)界定與調(diào)整產(chǎn)權(quán)、配置資源成為一種代價(jià)高昂的方式 時(shí)，由政府直接分配排他性權(quán)利、使資源實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，變成了合理的選擇。我國(guó)法律規(guī)定，農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制，政府因?yàn)楣怖娴慕ㄔO(shè)需要，可以強(qiáng)制性地將農(nóng)地征用為城市建設(shè)用地，但是對(duì)于農(nóng)地所有者來說，所得的補(bǔ)償遠(yuǎn)低于被征用土地的市場(chǎng)價(jià)值，原因就在于農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的不完整性。土地產(chǎn)權(quán)的不明晰，農(nóng)地向城市建設(shè)用地的轉(zhuǎn)換由于政府通過征地壟斷而缺乏流動(dòng)性和競(jìng)爭(zhēng)性，過低的征地補(bǔ)償費(fèi)用降低了土地資源配置效率，也導(dǎo)致了土地資源的閑置浪費(fèi)。城中村的形成從深層次上來說土地產(chǎn)權(quán)的不明晰就是主要的原因之一。改造城中村就必須首先對(duì)農(nóng)民的宅基地和集體用于流轉(zhuǎn)建設(shè)的土地進(jìn)行產(chǎn)權(quán)明晰。而土地產(chǎn)權(quán)的明晰是無法通過市場(chǎng)機(jī)制來解決的，政府應(yīng)該憑借其暴力潛能強(qiáng)制性地作出明晰調(diào)整。同樣，目前城中村內(nèi)的許多違章建筑成了改造城中村的一大障礙，對(duì)這些違章建筑的拆除或補(bǔ)償就必須對(duì)其產(chǎn)權(quán)作出界定。這是當(dāng)前城市政府最為頭痛的問題，但無論怎樣都不可能通過市場(chǎng)機(jī)制來解決, 必須由政府對(duì)其作出承認(rèn)其合法或強(qiáng)行依照法規(guī)進(jìn)行拆除。第二，市場(chǎng)分配機(jī)制會(huì)帶來收入分配不公和貧富兩極分化。一般地，市場(chǎng)能促進(jìn)經(jīng) 濟(jì)效率的提高和生產(chǎn)力的發(fā)展，但不能自動(dòng)帶來社會(huì)分配結(jié)構(gòu)的均衡和公正。由于城中村村民和流動(dòng)人口絕大多數(shù)受過的教育有限，工作經(jīng)驗(yàn)缺乏和工作技能很差，無法適應(yīng)城市的許多專業(yè)化工種，再加上所處地位的社會(huì)資源很少，造成其就業(yè)水平低，收入水平差，產(chǎn)生了與其他城市市民事實(shí)上的不平等，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的無情競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律往往具有強(qiáng)者愈強(qiáng)，弱者愈弱，財(cái)富越來越集中的“馬太效應(yīng)”，導(dǎo)致收入在貧富之間的差距越來越大。市場(chǎng)調(diào)節(jié)本身不能保障充分就業(yè)，而失業(yè)現(xiàn)象更加劇了貧富懸殊，這對(duì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的危害極大。更嚴(yán)重的是，過度的貧富分化不僅削弱了社會(huì)的內(nèi)聚力，而且培養(yǎng)了不公正，因而不可避免地破壞了維系社會(huì)和諧的紐帶。這也是城中村村民因?yàn)槟壳爸饕揽糠课葑饨鹁S持生活的利益格局不易被打破的原因。 (二）對(duì)改造后的可持續(xù)發(fā)展考慮不足黨中央提出的樹立“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀，核心就是要統(tǒng)籌社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境 的可持續(xù)發(fā)展。城中村的改造就是要在落實(shí)科學(xué)的發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會(huì)的框架下確立 明確的方向和目標(biāo)，只有統(tǒng)籌城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的城中村改造才能真正地?fù)?dān)當(dāng)起有效引導(dǎo)和控制城市發(fā)展和建設(shè)的作用。可持續(xù)發(fā)展在城中村改造中不僅體現(xiàn)在改造中突出規(guī)劃作用，使城中村改造納入城市整體和長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃中來，避免在改造后又出現(xiàn)“二次拆遷”和新的“城中村”現(xiàn)象, 并保證資源的可持續(xù)利用；而且體現(xiàn)在改造中要切實(shí)保障村民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，使村集體和村民個(gè)體具備長(zhǎng)久發(fā)展的條件和能力，使村民的生產(chǎn)生活條件得到逐步改善和提高，還要注重城中村歷史文化的延續(xù)性。1.城中村村民的可持續(xù)發(fā)展當(dāng)前，城中村村民素質(zhì)普遍不高，要實(shí)現(xiàn)村民的可持續(xù)發(fā)展，就必須提高村民的素質(zhì)。一般地說，農(nóng)民素質(zhì)包括思想、文化和技能素質(zhì)三個(gè)方面。一是思想素質(zhì)，普遍存在“小富即安”的心理，缺乏干大事、創(chuàng)大業(yè)的開拓進(jìn)取精神。二是文化素質(zhì)，城中村村民的文化程度偏低但擇業(yè)要求又偏高，這是造成其難以再就業(yè)的一個(gè)十分重要的因素。不高的文化素質(zhì)又直接造成了其淡漠的法制意識(shí)。從根本上否認(rèn)和抵制國(guó)家的征地制度和土地公有制度。更多的是幻想能通過征地盡快富起來，有的還奢望在征地過程中謀求合法利益之外的額外利益。三是技能素質(zhì)，城中村村民技能單一，種地、收租成為他們的謀生手段。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，勞動(dòng)力市場(chǎng)正逐步又單純的體力型向?qū)I(yè)型、技能型轉(zhuǎn)變，這導(dǎo)致了城中村村民再就業(yè)的難度將越來越大。城中村村民后代的可持續(xù)發(fā)展是城中村改造不能忽視的問題。城中村改造前，他們通過家業(yè)的子承父遺所得的穩(wěn)定收入常常使他們衣食無憂，因此，年輕人普遍缺乏學(xué)習(xí)熱情。而年輕人正是處于人生中最佳的學(xué)習(xí)階段，通過接受教育可以幫助他們樹立正確的觀念。此外，在計(jì)劃生育方面，由于城中存改造中村民兩年內(nèi)還可以享受生育二胎的政策，因此，每年都會(huì)又大量新生兒出生，在城市生活壓力倍增的情況下，家庭人口規(guī)模偏大不利于孩子的成長(zhǎng)。2.城中村文化的可持續(xù)發(fā)展45從根本上說，城市化是以“人”為對(duì)象的，以“文”化“人”，實(shí)現(xiàn)城市居民、村民、外來流動(dòng)人口文化整合和發(fā)展，使村民和流動(dòng)人口（外來村民）在思想價(jià)值觀念和行為方式上成為真正的城市居民，是城市化的最基本內(nèi)核，也是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的最高境界。-城中村與城市的“街道小區(qū)”和“單位小區(qū)”，都有很大的差異，它既不是一個(gè)由陌生人構(gòu)成的生活共同體（如街道和物業(yè)小區(qū)），也不是一個(gè)僅僅由業(yè)緣關(guān)系而構(gòu)成的 熟人小區(qū)（如單位宿舍大院)，而是一個(gè)由血緣、親緣、宗緣和地緣關(guān)系結(jié)成的互識(shí)社 會(huì)，形成了獨(dú)特的“村落單位制”或“公司村落制”組織形態(tài)。城中村擁有村民歷經(jīng)多年甚至許多代人建立起來的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，以及他們之間密切融洽的感情和友誼，因此，城中村的城市化還深刻地受到這種社會(huì)組織關(guān)系重組的制約。城中村的演變過程就是多種文化相互交流、沖突、融合的一個(gè)歷史過程。城中村的多種文化主要由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)文化、外來文化（外來人口帶入的文化）以及現(xiàn)代都市文化構(gòu)成。外來文化的精華、現(xiàn)代都市的文明與城中村優(yōu)秀傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文化的創(chuàng)造力，是以多樣的復(fù)雜的方式結(jié)合在一起的。文化是一個(gè)社會(huì)群體的根系，各社會(huì)群體的差異、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異，無不體現(xiàn)出文化的差異。哪種文化發(fā)展得快，其影響和地位就越重要，在文化競(jìng)爭(zhēng)、較量中就會(huì)主動(dòng)。都市文化是一種強(qiáng)勢(shì)文化，它對(duì)城中村農(nóng)業(yè)文化的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于后者對(duì)它的影響。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文化主要影響著村民的日常生活、生活習(xí)慣、文化心理、意識(shí)形態(tài)及道德領(lǐng)域，都市文化則滲透在各個(gè)領(lǐng)域。不同的文化不僅有排它性，也有融合性，特別是當(dāng)多種文化的主體雜居在一起時(shí)，它們總是相互吸收、調(diào)和，發(fā)生內(nèi)容和形式上的變化，逐漸演進(jìn)為一種新的文化。一般來說，是農(nóng)業(yè)文化融合都市文化， 再對(duì)自身加以改變。城中村豐富的文化內(nèi)涵，決定了城中村的改造必須要處理好整合與傳承本土文化之間的關(guān)系，一方面要利用城市主流文化整合其他文化，全面提升城中村的綜合文明程度; 另一方面，也要看到在城市邊緣，具有特色的傳統(tǒng)村落文化并沒有完全消失，因此要注意本土文化脈絡(luò)的延續(xù)，使城中村成為傳承本土文化最后的物質(zhì)場(chǎng)所。3.城中村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展目前，城中村經(jīng)濟(jì)主要是以租賃活動(dòng)為主，并依托租賃市場(chǎng)形成了大量的低端服務(wù) 型產(chǎn)業(yè)，具有明顯的封閉性特征，實(shí)際上與城市經(jīng)濟(jì)形成了 “二元結(jié)構(gòu)”。從城中村經(jīng)濟(jì)主體來看，大體包括三個(gè)部分：一是集體股份公司的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；二是原村民的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；三是居住城村中的流動(dòng)人口從事的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。對(duì)于參與改制的村而言，新組建的公司不能因?yàn)槭瞧髽I(yè)，就把所有的農(nóng)村社會(huì)事務(wù)拋開不管；過渡期內(nèi)村委會(huì)的牌子繼續(xù)保留，村委會(huì)與公司同時(shí)并存，一套班子兩塊牌子，農(nóng)村社會(huì)事務(wù)的管理在一套班子中分工負(fù)責(zé)。所以，城中村改制組建的新公司，不是真正意義上的能夠獨(dú)立參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體，公司的包袱很重，社會(huì)事務(wù)在短期內(nèi)無法甩開，需要一個(gè)受到政府相關(guān)部門扶持的過渡期。城中村改造后，集體股份公司或?qū)⒚媾R產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，改變過去依賴土地收益、物業(yè)租賃的局面，因此需要轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)理念。城中村租戶也是城中村經(jīng)濟(jì)的重要參與者。他們的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)大致可以分為兩類，一類是管理疏忽孕育了黃賭毒、假冒偽劣加工生產(chǎn)等地下經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，這些活動(dòng)應(yīng)該通過改造嚴(yán)格取締。但是更多的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是具有合法性的。城中村較低的租金水平降低了外來人員的從業(yè)門檻，有助于他們?cè)诔鞘猩婧土⒆?，也支撐了城中村原村民和股份合作公司物業(yè)租賃業(yè)的持續(xù)發(fā)展。改造后，由于租金水平的上漲，加大了經(jīng)營(yíng)成本，這些租戶很可能會(huì)面臨失業(yè)。 (三）改造主體之間的利益博弈使改造過程具有不確定性利益是社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中最普遍、最敏感，同時(shí)也是最易引起關(guān)注的問題。正如馬克思所說：“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)”。同時(shí)，利益也是社會(huì)制度變 遷的根本問題，利益沖突是利益主體基于利益差別和利益矛盾在實(shí)現(xiàn)各自利益的過程中發(fā)生的利益爭(zhēng)奪，而利益協(xié)調(diào)是社會(huì)和諧與整合的關(guān)鍵。改造城中村，不僅要使舊村居民贏得良好的居住環(huán)境和現(xiàn)代文明生活，而且要使開發(fā)商贏得合理的利潤(rùn)，使社會(huì)、政府贏得良好的投資環(huán)境與城市品位的提升。這三個(gè)方面是相輔相成，同時(shí)又是互相牽制的，因此就涉及到了一個(gè)利益協(xié)調(diào)的問題。1.村民與政府之間的博弈分析國(guó)家或治國(guó)者關(guān)心的是長(zhǎng)治久安，維持其政權(quán)持久而穩(wěn)定的存在，盡可能擴(kuò)大其統(tǒng) 治的合法性基礎(chǔ)。所以，中央政府一方面希望通過城中村改造讓更多人享受城市化的成果，進(jìn)而爭(zhēng)取公民的擁護(hù)；另一方面，又要關(guān)注和保證地方政府的利益，以盡可能多地 取得地方政府的支持。導(dǎo)致的結(jié)果通常是中央政府扮演了村民與地方政府之間矛盾的協(xié)調(diào)者，為此不得不制訂相關(guān)的法律、法規(guī)，引導(dǎo)城中村改造。地方政府希望通過城中村改造提升城市面貌，提髙城市競(jìng)爭(zhēng)力，并通過城中村改造緩解土地緊張的局面。但是，通常由于財(cái)力有限，難以負(fù)擔(dān)起巨大的改造成本?？紤]到城中村改造完全由村集體實(shí)施則可能出現(xiàn)村民的短期行為，致使改造的效果不理想。通 常地方政府會(huì)引入市場(chǎng)的方式，鼓勵(lì)開發(fā)商參與城中村改造。村民一方面希望通過城中村改造改善自己的居住環(huán)境，另一方面，擔(dān)心城中村改造會(huì)損失自己的既得利益。2.村民與開發(fā)商之間的博弈分析房地產(chǎn)開發(fā)作為一種商業(yè)行為，追求利潤(rùn)的最大化本是無可厚非的。但城中村改造后的房地產(chǎn)售價(jià)普遍較高并不主要來源于開發(fā)行為，而是取決于城中村優(yōu)越的地理區(qū)位及由其帶來的房地產(chǎn)的更大的升值潛力，因此，這部分利益主要應(yīng)該由改造前這一區(qū)位的擁有者城中村集體和村民享有，開發(fā)商只應(yīng)享有和其它開發(fā)項(xiàng)目相當(dāng)?shù)钠骄找?，而不能擠占村集體和村民的利益空間。開發(fā)商和城中村村民之間，由于存在著很大的信息不對(duì)稱，往往使開發(fā)商處于談判的有利地位。但同時(shí)，由于投入資金較多，運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)，不確定因素多，拆遷開發(fā)中的利益矛盾重重，存在難以克服的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)（土地、規(guī)劃、金融等相關(guān)政策）等等，也可能最終使開發(fā)變得無利可圖，這些都是開發(fā)商在利益權(quán)衡中必需考慮的問題。3.開發(fā)商與政府之間的博弈分析追求利潤(rùn)最大化，是一切商業(yè)行為的根本出發(fā)點(diǎn)，開發(fā)商參與城中村改造工程，也必然以獲取高額利潤(rùn)、或者至少獲得平均收益為主要目標(biāo)。除此之外，城中村改造工程 也是一個(gè)形象工程和品牌工程，開發(fā)商也有通過城中村改造達(dá)到品牌宣傳和開拓新市場(chǎng) 等目的。城市建設(shè)開發(fā)中的灰色地帶巨大尋租市場(chǎng)的存在，是開發(fā)商創(chuàng)造利潤(rùn)的一個(gè)重要基礎(chǔ)，開發(fā)商正是利用它們雄厚的資本實(shí)力通過投資抑或不投資來和地方政府博弈，以獲取政策優(yōu)惠，達(dá)到追求企業(yè)利潤(rùn)最大化的目的。城中村擁有稀缺的城市土地資源，按照武漢市現(xiàn)行政策，大部分城中村土地要被納入政府用地儲(chǔ)備，通過土地市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)其價(jià)值的真實(shí)體現(xiàn)。正是由于城中村改造項(xiàng)目存在定的利潤(rùn)空間，而且目前由于土地政策的調(diào)整，開發(fā)商在市場(chǎng)上獲得土地的難度越來越大，所以才試探性地加入到城中村改造中來。開發(fā)商的介入有利于城中村改造資金問題的解決，但開發(fā)商行動(dòng)的選擇完全取決于它期望效用的大小，在是否介入改造這個(gè)問題上，它不僅會(huì)考慮介入城中村改造是否能夠盈利，而且它還會(huì)將城中村改造與其他土地開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行比較，以選擇利潤(rùn)率高的項(xiàng)目。4.案例分析下面以磨山村為例分析其改造中的資金平衡關(guān)系，從而找出政府會(huì)在何時(shí)啟動(dòng)改造，開發(fā)商在什么時(shí)候會(huì)介入到改造中，以及影響其決策的主要因素。(1)磨山村基本情況磨山村隸屬于漢陽(yáng)區(qū)永豐鄉(xiāng)，現(xiàn)有用地面積166.43公頃，其中農(nóng)業(yè)用地57.90公頃; 改造涉及的總?cè)丝跒?597人，其中農(nóng)業(yè)人口為2577人。人均耕地為0.34畝，根據(jù)政策應(yīng)采取捆綁項(xiàng)目的方式進(jìn)行改造。(2)改造資金測(cè)算磨山村改造的建設(shè)成本主要包括還建住宅建設(shè)費(fèi)、還建住戶總補(bǔ)償費(fèi)、開發(fā)土地征地費(fèi)、不可預(yù)見費(fèi)和利息五大部分。還建住宅建設(shè)費(fèi)。經(jīng)測(cè)算，磨山村還建住宅建設(shè)總量為354630.47平方米。建設(shè)費(fèi)用包括建設(shè)土木工程費(fèi)（按照多層、小高層框架建筑計(jì)算)、前期工程費(fèi)（含三通一平、規(guī)劃建筑設(shè)計(jì)、地質(zhì)勘察)、居住區(qū)配套費(fèi)（含內(nèi)部市政、園林綠化)。結(jié)合實(shí)際情況，對(duì)其進(jìn)行賦值后計(jì)算為：還建住宅建設(shè)費(fèi)=還建住宅建設(shè)總量* (單位建筑土木工程費(fèi)+單位前期工程費(fèi)+單位居住區(qū)配套費(fèi)用）=354630.47平方米* (900元/平方米+20元/平方米+60元/平方米）=34753.79萬元.還建住戶總補(bǔ)償費(fèi)。還建住戶總補(bǔ)償費(fèi)包括建設(shè)補(bǔ)償費(fèi)、拆遷住宅安置費(fèi)和建設(shè)補(bǔ)足費(fèi)。建設(shè)補(bǔ)償費(fèi)指享有還建政策的住戶現(xiàn)狀住房超出經(jīng)核實(shí)的還建面積而應(yīng)予補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用。經(jīng)測(cè)算，磨山村應(yīng)補(bǔ)償建筑總量為72762.73平方米。按武漢市重置價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)磚混二等計(jì)算，單位建筑面積為650元/平方米。建設(shè)補(bǔ)償費(fèi)=72762.73平方米*0.065萬元/平方米=4729.58萬元拆遷住宅安置費(fèi)指在磨山村村域內(nèi)自行建房的外來住戶和享受政策住戶一戶兩宅 而應(yīng)拆除的以及3層以上的建筑，其現(xiàn)狀住房應(yīng)拆遷而予以補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用。經(jīng)測(cè)算，磨山村拆遷建筑總量為63995.90平方米。按武漢市重置價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)磚混二等計(jì)算，單位建筑面積為650元/平方米。拆遷住宅安置費(fèi)=63995.90平方米*0.065萬元/平方米=4159.73萬元建設(shè)補(bǔ)足費(fèi)指享受還建政策的住戶因其現(xiàn)狀住宅建筑面積低于還建標(biāo)準(zhǔn)而需要補(bǔ) 足的建筑面積應(yīng)按建設(shè)成本繳納的費(fèi)用。建設(shè)補(bǔ)足費(fèi)=28892.12平方米*0.098萬元/平方米=2831.43方元綜上，還建住戶總補(bǔ)償費(fèi)=建設(shè)補(bǔ)償費(fèi)+拆遷住宅安置費(fèi)一建設(shè)補(bǔ)足費(fèi)=4729.58 萬元+4159.73 萬元一2831.43 萬元 =6057.88 萬元開發(fā)土地征地費(fèi)。按照武漢市征用集體所有土地補(bǔ)償安置辦法估算，每畝土 地價(jià)格約為50萬元/畝。開發(fā)土地征地費(fèi)=23.58公頃*15畝/公頃*50萬元/畝= 17685萬元、項(xiàng)費(fèi)用合計(jì)為58496.67萬元。不可預(yù)見費(fèi)（比例為3%)不可預(yù)見費(fèi)=58496.67萬元*3% = 1754.90萬元利息（利率標(biāo)準(zhǔn)取5.31%)利息=5.31%* (58496.67 萬元+1754.9