行政管理論文-改革開放以來的中國(guó)基層民主建設(shè).doc

行政管理論文-改革開放以來的中國(guó)基層民主建設(shè)內(nèi)容摘要：民主是社會(huì)主義的題中之意，社會(huì)主義與民主不可分割。實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主，是一個(gè)需要經(jīng)歷許多發(fā)展階段的長(zhǎng)期歷史過程。在這整個(gè)歷史進(jìn)程中，必須在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，始終依靠和組織廣大人民群眾，進(jìn)行世代相繼的多方面的建設(shè)和創(chuàng)造性的實(shí)踐。其中包括以，村民自治為核心的農(nóng)村基層民主建設(shè)；以社區(qū)居民自治為核心的城市基層民主建設(shè)；以職工代表大會(huì)為核心的企事業(yè)基層民主建設(shè)。關(guān)鍵詞：基層民主建設(shè)村民自治十一屆三中全會(huì)以來，我國(guó)基層民主建設(shè)的基本特征是：中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和支持廣大人民在城鄉(xiāng)基層自治組織中，依法直接行使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的權(quán)利，對(duì)所在基層組織的公共事務(wù)和公益事業(yè)實(shí)行民主自治。目前，改革開放已走過20多年的歷程，在這20多年里，中國(guó)基層民主建設(shè)既取得了許多重要的成就，也存在一些值得注意的問題。以下將分別介紹改革開放以來中國(guó)農(nóng)村、城市和企業(yè)基層民主建設(shè)的發(fā)展歷程和基本情況，并針對(duì)其中的一些問題，談幾點(diǎn)有關(guān)堅(jiān)持和完善社會(huì)主義民主的認(rèn)識(shí)。一、以村民自治為核心的農(nóng)村基層民主建設(shè)1978年中國(guó)改革開放之后，農(nóng)村開始實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。在堅(jiān)持土地集體所有制的基礎(chǔ)上，農(nóng)民家庭取得了承包土地的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。絕大多數(shù)鄉(xiāng)村不再實(shí)行土地的集體耕種和經(jīng)營(yíng)，原有的人民公社“政社合一”的管理體制隨之被廢除。發(fā)生這一變革后，農(nóng)村的公共事務(wù)由誰管理、怎樣管理，成為一個(gè)迫切需要解決的新問題。在這種情況下，一些地區(qū)的農(nóng)村群眾，就商量訂立具有契約性質(zhì)的村規(guī)民約，由各家各戶出力，以群眾自己組織起來進(jìn)行自治的形式，負(fù)責(zé)管理農(nóng)田灌溉、防火、防盜等本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)。農(nóng)民群眾嘗試的這種自我管理、自我服務(wù)的組織形式，經(jīng)各級(jí)黨和政府總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加以推廣、提高，就逐步演變成了農(nóng)村基層的群眾自治組織村民委員會(huì)。為了規(guī)范和推進(jìn)農(nóng)村基層民主的發(fā)展，黨和政府相繼出臺(tái)了一系列的法律、法規(guī)和文件。1982年12月通過的新憲法，正式確立了村民委員會(huì)作為農(nóng)村基層群眾性自治組織的法律地位。1986年9月，中共中央和國(guó)務(wù)院發(fā)布了關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知，強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步發(fā)揮群眾自治組織自我教育、自我管理、自我服務(wù)的作用，同時(shí)責(zé)成民政部負(fù)責(zé)村委會(huì)建設(shè)的日常工作。1987年11月24日，全國(guó)人大常委會(huì)通過了中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行），并規(guī)定自1988年6月1日起正式實(shí)行。這是第一部確認(rèn)和明確規(guī)范村民自治制度的全國(guó)性法律。此后，1998年11月4日，在充分總結(jié)、吸收各省市村民自治十年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，九屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議通過了修改后的中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法。1998年村民委員會(huì)組織法的頒布實(shí)行，標(biāo)志著農(nóng)村基層民主已經(jīng)初步形成了一套制度化的運(yùn)作模式。其法定機(jī)制和主要內(nèi)容是：通過實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，產(chǎn)生村民進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的群眾性自治組織村民委員會(huì)；村民委員會(huì)任期三年，負(fù)責(zé)管理本村集體所有制的土地及財(cái)產(chǎn)，辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議，維護(hù)村民的合法權(quán)益；村民委員會(huì)應(yīng)向村民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，涉及全體村民利益的問題，村民委員會(huì)必須提請(qǐng)村民會(huì)議討論決定，村民會(huì)議有權(quán)監(jiān)督村委會(huì)的收支賬目和其他工作情況，并有權(quán)罷免和補(bǔ)選村民委員會(huì)成員；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)；中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利，等等。與1987年的試行法相比，1998年正式頒布的村委會(huì)組織法增加了明確規(guī)定基層黨組織在農(nóng)村基層民主建設(shè)中的地位和作用的條款，增加了村民委員會(huì)實(shí)行村務(wù)公開制度以及人數(shù)較多或者居住分散的村可以設(shè)置村民代表會(huì)議等條款，補(bǔ)充了規(guī)定村民委員會(huì)“實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的條文。在村委會(huì)選舉程序方面，增加了村民直接提名候選人、實(shí)行差額選舉、無記名投票、設(shè)立秘密寫票處、公開計(jì)票、選舉結(jié)果當(dāng)場(chǎng)公布等規(guī)定。并增加了對(duì)選舉違法行為進(jìn)行處理和罷免村民委員會(huì)成員的程序等條款。這些重要補(bǔ)充和完善規(guī)定，吸收了各地農(nóng)民群眾創(chuàng)造的新經(jīng)驗(yàn)，對(duì)解決農(nóng)村基層民主建設(shè)中出現(xiàn)的一些新問題，促進(jìn)村民自治的規(guī)范發(fā)展發(fā)揮了重要作用。村民委員會(huì)組織法正式頒布實(shí)行五年多來，中辦、國(guó)辦、中紀(jì)委、中組部、中宣部、監(jiān)察部、公安部、民政部、司法部、農(nóng)業(yè)部先后就村委會(huì)組織法的學(xué)習(xí)宣傳、村委會(huì)選舉、村委會(huì)公章管理、村務(wù)公開、提高農(nóng)村婦女在村委會(huì)選舉中的當(dāng)選比例、村委會(huì)選舉中的治安工作等一系列問題，出臺(tái)了專門的政策性文件。截至2003年，全國(guó)31個(gè)省份，已有28個(gè)省份制定或修訂了村委會(huì)組織法實(shí)施辦法，有25個(gè)省份制定了村委會(huì)選舉辦法，河北、廣東、湖北、陜西等省還專門制定了本省的村務(wù)公開工作條例。這五年多出臺(tái)的村民自治政策、法規(guī)，無論是數(shù)量，還是質(zhì)量，都超過了以往任何時(shí)期，有力地保證了村委會(huì)組織法的貫徹實(shí)施?？傮w來看，村委會(huì)組織法的貫徹實(shí)施，初步理順了國(guó)家與農(nóng)民的利益關(guān)系、黨支部與村委會(huì)之間的關(guān)系、村干部與村民之間的關(guān)系、村民與村民之間的關(guān)系。20年來中國(guó)村民自治的發(fā)展，主要成效表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，推進(jìn)了農(nóng)村基層的社會(huì)主義民主建設(shè)，擴(kuò)大了農(nóng)民群眾當(dāng)家作主的權(quán)利，增強(qiáng)了他們的民主意識(shí)和自我管理、自我教育、自我服務(wù)的民主自治能力,給農(nóng)村工作注入了新的生機(jī)和活力，極大地推動(dòng)了農(nóng)村物質(zhì)文明、政治文明和精神文明的協(xié)調(diào)發(fā)展。第二，在改革開放、實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)和管理體制發(fā)生深刻變化的背景下，有效地維護(hù)了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，化解了很多新出現(xiàn)的矛盾和不穩(wěn)定因素。例如，村委會(huì)實(shí)行“村務(wù)公開”制度，村民依法行使民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利，遏制了村干部發(fā)生以權(quán)謀私現(xiàn)象，密切了黨群、干群關(guān)系。第三，保證了廣大農(nóng)民群眾能夠面向市場(chǎng)，因地制宜地依法進(jìn)行自主生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和致富奔小康，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定和快速增長(zhǎng)。當(dāng)然，以村民自治為核心的農(nóng)村基層民主建設(shè)還不完善，目前還存在著不少需要繼續(xù)探索有效辦法、進(jìn)一步加以解決的問題：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間的工作關(guān)系需要從法律上進(jìn)一步予以明確，并使之具有可操作性。村委會(huì)組織法規(guī)定二者之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，但在實(shí)踐中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何“指導(dǎo)”村委會(huì)工作還有待于進(jìn)一步明確。二是部分村黨支部與村委會(huì)關(guān)系不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象仍然存在。例如，有的黨支部成員把發(fā)揮黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用理解為黨支部包辦一切，不注意發(fā)揮村委會(huì)的作用，有的村委會(huì)干部不尊重黨支部的意見，不接受黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，把黨支部拋在一邊，等等。三是村民自治工作發(fā)展不平衡。包括：村民自治在不同地區(qū)的發(fā)展不平衡，村民自治“四個(gè)民主”的發(fā)展也不平衡。例如，村委會(huì)的民主選舉和“村務(wù)公開”做得較好，但民主決策和民主管理工作則存在不同程度的形式主義，對(duì)村委會(huì)和村干部的民主監(jiān)督落實(shí)得不到位，村民會(huì)議、村民代表會(huì)議流于形式的現(xiàn)象較為普遍。四是村民群眾的民主法律素質(zhì)仍有待提高。例如，有的村民群眾不清楚自己有哪些民主權(quán)利，或不能認(rèn)真和正確地行使好這些權(quán)利。有些村民只想要權(quán)利，而不愿履行應(yīng)盡的義務(wù)，以自己沒有參加或不贊成為理由，拒不執(zhí)行村民會(huì)議或村民代表會(huì)議通過的決定。個(gè)別村民依仗財(cái)勢(shì)，違背選舉規(guī)則，采用賄選、拉票等手段操縱、干擾村委會(huì)選舉的正常進(jìn)行。賄選、拉票問題在各地都有案例發(fā)生，在一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)有一定普遍性。五是欠發(fā)達(dá)地區(qū)村民自治工作有待進(jìn)一步加強(qiáng)。在貧困地區(qū)，由于面臨諸多困難，村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)非常薄弱，有的村負(fù)債累累，這使許多人不愿當(dāng)村干部，不愿積極參加村委會(huì)的選舉和公共事務(wù)管理工作，部分村民對(duì)村民自治事務(wù)漠不關(guān)心，這極大地影響了村民自治水平的提高和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)步。針對(duì)這些問題，黨和政府需要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，調(diào)動(dòng)各種社會(huì)資源、采取相關(guān)措施加以解決。例如，要切實(shí)搞好農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)和基層黨組織建設(shè)，進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)、村委會(huì)與村黨支部的關(guān)系；加大宣傳教育和培訓(xùn)工作力度，進(jìn)一步提高村干部和村民群眾的民主素質(zhì)和依法自治的意識(shí)；加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的投入，積極扶持欠發(fā)達(dá)地區(qū)村民自治的發(fā)展，等等。相信在“十六大”精神指引下，在黨和各級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過各有關(guān)方面的共同努力，這些問題會(huì)得到有效解決，農(nóng)村基層民主建設(shè)工作將邁上一個(gè)新臺(tái)階。二、以社區(qū)居民自治為核心的城市基層民主建設(shè)相對(duì)于農(nóng)村村民自治而言，以社區(qū)居民自治為核心的我國(guó)城市基層民主建設(shè)的全面啟動(dòng)工作起步較晚，二者所面臨的發(fā)展環(huán)境和社會(huì)條件也有所不同。改革開放前，我國(guó)城市地區(qū)的居民，主要是以所在工作單位為依托接受住房分配等福利保障和生活服務(wù)、履行選舉人民代表等各項(xiàng)民主權(quán)利的。那時(shí)，“單位制”是城市社會(huì)結(jié)構(gòu)的主要特征。由于這種社會(huì)結(jié)構(gòu)主要以有固定工作單位的、享受全面福利保障的城市居民為主，而且由于城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，在城市推進(jìn)基層民主建設(shè)的具體方式明顯不同于農(nóng)村。從近十幾年的發(fā)展看，隨著城市各項(xiàng)改革的深入，原來由政府和單位承擔(dān)的許多社會(huì)服務(wù)性功能，已逐步向城市居民生活的社區(qū)轉(zhuǎn)移，因此，城市社區(qū)和居委會(huì)的功能和地位正在得到不斷加強(qiáng)。與此進(jìn)程相一致，城市社區(qū)的基層民主建設(shè)工作也逐步開展起來。1989年12月26日，七屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過了中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法，對(duì)改革開放條件下城市居民自治的性質(zhì)、任務(wù)、組織形式及其他相關(guān)制度作出了全面規(guī)范，并第一次把“開展便民利民的社區(qū)服務(wù)活動(dòng)”明確作為居民委員會(huì)的一項(xiàng)主要職責(zé)。為了貫徹實(shí)施居委會(huì)組織法，從1990年開始，全國(guó)各省、市、自治區(qū)都結(jié)合本地實(shí)際，著手制定了相應(yīng)的實(shí)施辦法。截止1997年，已有23個(gè)省、市、自治區(qū)人大通過了居委會(huì)組織法在本地的實(shí)施辦法。同時(shí)，許多城市也依法進(jìn)行了居委會(huì)的整頓和建制改革，調(diào)整了居委會(huì)的設(shè)立規(guī)模，健全了居委會(huì)的組織機(jī)構(gòu)，完善了居委會(huì)的各項(xiàng)工作制度，初步理順了各方面的工作關(guān)系，使居委會(huì)工作得到了較快發(fā)展。隨著改革開放的深入發(fā)展，我國(guó)經(jīng)濟(jì)和政治體制發(fā)生深刻的變化，“社區(qū)建設(shè)”的概念逐步與居民自治功能緊密結(jié)合了起來。1999年，國(guó)家民政部在26個(gè)城市的部分轄區(qū)開展了社區(qū)建設(shè)的試點(diǎn)和實(shí)驗(yàn)工作，對(duì)社區(qū)建設(shè)的發(fā)展模式進(jìn)行了積極探索。同年，民政部制定了全國(guó)社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)工作實(shí)施方案，對(duì)實(shí)驗(yàn)區(qū)社區(qū)建設(shè)的總體要求、基本原則、工作步驟、工作內(nèi)容、組織領(lǐng)導(dǎo)等做出了明確規(guī)定，提出要改革城市基層管理體制，培育和建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社區(qū)建設(shè)管理體制和運(yùn)行機(jī)制。該方案的制定和實(shí)施，大大促進(jìn)了各實(shí)驗(yàn)區(qū)社區(qū)建設(shè)工作的順利開展，為社區(qū)建設(shè)工作在全國(guó)的整體推進(jìn)打下了良好的基礎(chǔ)。2000年11月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見（中辦發(fā)200023號(hào)文件），全面、系統(tǒng)地闡述了社區(qū)建設(shè)的內(nèi)涵、目標(biāo)、意義、指導(dǎo)思想和主要內(nèi)容，為擴(kuò)大城市基層民主、推動(dòng)城市改革和發(fā)展指明了方向。文件下發(fā)后，各地結(jié)合實(shí)際情況，進(jìn)行了認(rèn)真規(guī)劃、部署和安排。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在該文下發(fā)約半年多的時(shí)間里，全國(guó)有16個(gè)省、市、自治區(qū)召開了社區(qū)建設(shè)工作會(huì)議，18個(gè)省、市、自治區(qū)以黨委和政府的名義下發(fā)了相關(guān)文件。另據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)31個(gè)省、市、自治區(qū)在100多個(gè)城市確定了150多個(gè)實(shí)驗(yàn)區(qū)，以進(jìn)一步推廣社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作。2001年3月，社區(qū)建設(shè)被列入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要，這意味著社區(qū)建設(shè)已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的有機(jī)組成部分和衡量經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要指標(biāo)。2001年7月，為了推進(jìn)社區(qū)建設(shè)，民政部印發(fā)了全國(guó)社區(qū)建設(shè)示范活動(dòng)綱要，要求各省、市、自治區(qū)從2001年開始，都要選擇有一定工作基礎(chǔ)的大中城市和市轄區(qū)作為示范單位，有組織、有計(jì)劃、有步驟地開展社區(qū)建設(shè)示范活動(dòng)。到2005年，全國(guó)直轄市、省會(huì)城市和計(jì)劃單列市的社區(qū)建設(shè)都要基本達(dá)到中辦發(fā)200023號(hào)文件提出的目標(biāo)要求。目前，在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，在社會(huì)各界積極參與下，我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)已步入新的發(fā)展時(shí)期，全國(guó)城市社區(qū)建設(shè)正在由點(diǎn)到面，由大城市向中小城市，由東部發(fā)達(dá)地區(qū)向西部發(fā)展中地區(qū)全面展開，并在健全社區(qū)民主選舉、發(fā)揮社區(qū)服務(wù)功能等方面取得了明顯成效。在民主選舉方面，我國(guó)城市地區(qū)已經(jīng)普遍建立了由社區(qū)居民通過間接或直接方式選舉產(chǎn)生的社區(qū)委員會(huì)或社區(qū)居民委員會(huì)等群眾性自治組織。其中，直接選舉方式是指由社區(qū)居民直接選舉產(chǎn)生社區(qū)委員會(huì)或社區(qū)居民委員會(huì)，間接選舉是指由社區(qū)居民先選舉居民代表，再由居民代表選舉產(chǎn)生社區(qū)自治組織。目前，間接選舉仍是城市社區(qū)自治組織的主要產(chǎn)生形式，但直接選舉的適用范圍正在逐漸擴(kuò)展。與此同時(shí)，城市社區(qū)的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督制度也正在逐步規(guī)范和完善之中。在社區(qū)服務(wù)方面，社區(qū)自治組織的作用不斷加強(qiáng)。目前，社區(qū)服務(wù)工作主要以社區(qū)自治組織為依托，通過市場(chǎng)服務(wù)主體、社區(qū)志愿者隊(duì)伍和政府扶助等形式，廣泛地開展面向社區(qū)居民的便民利民服務(wù)和文化、體育、娛樂、衛(wèi)生服務(wù)，面向離退休老年人、殘疾人、優(yōu)撫對(duì)象的社會(huì)福利服務(wù)，面向困難居民、困難職工的特殊服務(wù)和面向社會(huì)及企事業(yè)單位的社會(huì)事務(wù)服務(wù)等項(xiàng)工作，受到了社區(qū)居民和單位的廣泛歡迎，并由此增強(qiáng)了社區(qū)意識(shí)和社區(qū)凝聚力，促進(jìn)了城市基層民主建設(shè)的發(fā)展。此外，社區(qū)建設(shè)在社區(qū)文化、社區(qū)組織、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)治安和社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生建設(shè)等方面，也取得了顯著成效。特別值得一提的是，在2003年上半年抗擊和防治“非典型肺炎”的斗爭(zhēng)中，我國(guó)的基層群眾性自治