行政管理論文-改革開放以來的中國基層民主建設(shè).doc

行政管理論文-改革開放以來的中國基層民主建設(shè)內(nèi)容摘要：民主是社會主義的題中之意，社會主義與民主不可分割。實現(xiàn)社會主義民主，是一個需要經(jīng)歷許多發(fā)展階段的長期歷史過程。在這整個歷史進程中，必須在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下，始終依靠和組織廣大人民群眾，進行世代相繼的多方面的建設(shè)和創(chuàng)造性的實踐。其中包括以，村民自治為核心的農(nóng)村基層民主建設(shè)；以社區(qū)居民自治為核心的城市基層民主建設(shè)；以職工代表大會為核心的企事業(yè)基層民主建設(shè)。關(guān)鍵詞：基層民主建設(shè)村民自治十一屆三中全會以來，我國基層民主建設(shè)的基本特征是：中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導和支持廣大人民在城鄉(xiāng)基層自治組織中，依法直接行使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的權(quán)利，對所在基層組織的公共事務和公益事業(yè)實行民主自治。目前，改革開放已走過20多年的歷程，在這20多年里，中國基層民主建設(shè)既取得了許多重要的成就，也存在一些值得注意的問題。以下將分別介紹改革開放以來中國農(nóng)村、城市和企業(yè)基層民主建設(shè)的發(fā)展歷程和基本情況，并針對其中的一些問題，談幾點有關(guān)堅持和完善社會主義民主的認識。一、以村民自治為核心的農(nóng)村基層民主建設(shè)1978年中國改革開放之后，農(nóng)村開始實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制。在堅持土地集體所有制的基礎(chǔ)上，農(nóng)民家庭取得了承包土地的經(jīng)營自主權(quán)。絕大多數(shù)鄉(xiāng)村不再實行土地的集體耕種和經(jīng)營，原有的人民公社“政社合一”的管理體制隨之被廢除。發(fā)生這一變革后，農(nóng)村的公共事務由誰管理、怎樣管理，成為一個迫切需要解決的新問題。在這種情況下，一些地區(qū)的農(nóng)村群眾，就商量訂立具有契約性質(zhì)的村規(guī)民約，由各家各戶出力，以群眾自己組織起來進行自治的形式，負責管理農(nóng)田灌溉、防火、防盜等本村的公共事務和公益事業(yè)。農(nóng)民群眾嘗試的這種自我管理、自我服務的組織形式，經(jīng)各級黨和政府總結(jié)經(jīng)驗，加以推廣、提高，就逐步演變成了農(nóng)村基層的群眾自治組織村民委員會。為了規(guī)范和推進農(nóng)村基層民主的發(fā)展，黨和政府相繼出臺了一系列的法律、法規(guī)和文件。1982年12月通過的新憲法，正式確立了村民委員會作為農(nóng)村基層群眾性自治組織的法律地位。1986年9月，中共中央和國務院發(fā)布了關(guān)于加強農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知，強調(diào)要進一步發(fā)揮群眾自治組織自我教育、自我管理、自我服務的作用，同時責成民政部負責村委會建設(shè)的日常工作。1987年11月24日，全國人大常委會通過了中華人民共和國村民委員會組織法（試行），并規(guī)定自1988年6月1日起正式實行。這是第一部確認和明確規(guī)范村民自治制度的全國性法律。此后，1998年11月4日，在充分總結(jié)、吸收各省市村民自治十年實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，九屆全國人大常委會第五次會議通過了修改后的中華人民共和國村民委員會組織法。1998年村民委員會組織法的頒布實行，標志著農(nóng)村基層民主已經(jīng)初步形成了一套制度化的運作模式。其法定機制和主要內(nèi)容是：通過實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，產(chǎn)生村民進行自我管理、自我教育、自我服務的群眾性自治組織村民委員會；村民委員會任期三年，負責管理本村集體所有制的土地及財產(chǎn)，辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議，維護村民的合法權(quán)益；村民委員會應向村民會議負責并報告工作，涉及全體村民利益的問題，村民委員會必須提請村民會議討論決定，村民會議有權(quán)監(jiān)督村委會的收支賬目和其他工作情況，并有權(quán)罷免和補選村民委員會成員；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項；中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作，發(fā)揮領(lǐng)導核心作用，依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利，等等。與1987年的試行法相比，1998年正式頒布的村委會組織法增加了明確規(guī)定基層黨組織在農(nóng)村基層民主建設(shè)中的地位和作用的條款，增加了村民委員會實行村務公開制度以及人數(shù)較多或者居住分散的村可以設(shè)置村民代表會議等條款，補充了規(guī)定村民委員會“實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的條文。在村委會選舉程序方面，增加了村民直接提名候選人、實行差額選舉、無記名投票、設(shè)立秘密寫票處、公開計票、選舉結(jié)果當場公布等規(guī)定。并增加了對選舉違法行為進行處理和罷免村民委員會成員的程序等條款。這些重要補充和完善規(guī)定，吸收了各地農(nóng)民群眾創(chuàng)造的新經(jīng)驗，對解決農(nóng)村基層民主建設(shè)中出現(xiàn)的一些新問題，促進村民自治的規(guī)范發(fā)展發(fā)揮了重要作用。村民委員會組織法正式頒布實行五年多來，中辦、國辦、中紀委、中組部、中宣部、監(jiān)察部、公安部、民政部、司法部、農(nóng)業(yè)部先后就村委會組織法的學習宣傳、村委會選舉、村委會公章管理、村務公開、提高農(nóng)村婦女在村委會選舉中的當選比例、村委會選舉中的治安工作等一系列問題，出臺了專門的政策性文件。截至2003年，全國31個省份，已有28個省份制定或修訂了村委會組織法實施辦法，有25個省份制定了村委會選舉辦法，河北、廣東、湖北、陜西等省還專門制定了本省的村務公開工作條例。這五年多出臺的村民自治政策、法規(guī)，無論是數(shù)量，還是質(zhì)量，都超過了以往任何時期，有力地保證了村委會組織法的貫徹實施。總體來看，村委會組織法的貫徹實施，初步理順了國家與農(nóng)民的利益關(guān)系、黨支部與村委會之間的關(guān)系、村干部與村民之間的關(guān)系、村民與村民之間的關(guān)系。20年來中國村民自治的發(fā)展，主要成效表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，推進了農(nóng)村基層的社會主義民主建設(shè)，擴大了農(nóng)民群眾當家作主的權(quán)利，增強了他們的民主意識和自我管理、自我教育、自我服務的民主自治能力,給農(nóng)村工作注入了新的生機和活力，極大地推動了農(nóng)村物質(zhì)文明、政治文明和精神文明的協(xié)調(diào)發(fā)展。第二，在改革開放、實行社會主義市場經(jīng)濟、農(nóng)村經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)和管理體制發(fā)生深刻變化的背景下，有效地維護了農(nóng)村社會穩(wěn)定，化解了很多新出現(xiàn)的矛盾和不穩(wěn)定因素。例如，村委會實行“村務公開”制度，村民依法行使民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利，遏制了村干部發(fā)生以權(quán)謀私現(xiàn)象，密切了黨群、干群關(guān)系。第三，保證了廣大農(nóng)民群眾能夠面向市場，因地制宜地依法進行自主生產(chǎn)經(jīng)營和致富奔小康，促進了農(nóng)村經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定和快速增長。當然，以村民自治為核心的農(nóng)村基層民主建設(shè)還不完善，目前還存在著不少需要繼續(xù)探索有效辦法、進一步加以解決的問題：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間的工作關(guān)系需要從法律上進一步予以明確，并使之具有可操作性。村委會組織法規(guī)定二者之間是指導與被指導的關(guān)系，但在實踐中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何“指導”村委會工作還有待于進一步明確。二是部分村黨支部與村委會關(guān)系不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象仍然存在。例如，有的黨支部成員把發(fā)揮黨支部的領(lǐng)導核心作用理解為黨支部包辦一切，不注意發(fā)揮村委會的作用，有的村委會干部不尊重黨支部的意見，不接受黨支部的領(lǐng)導，把黨支部拋在一邊，等等。三是村民自治工作發(fā)展不平衡。包括：村民自治在不同地區(qū)的發(fā)展不平衡，村民自治“四個民主”的發(fā)展也不平衡。例如，村委會的民主選舉和“村務公開”做得較好，但民主決策和民主管理工作則存在不同程度的形式主義，對村委會和村干部的民主監(jiān)督落實得不到位，村民會議、村民代表會議流于形式的現(xiàn)象較為普遍。四是村民群眾的民主法律素質(zhì)仍有待提高。例如，有的村民群眾不清楚自己有哪些民主權(quán)利，或不能認真和正確地行使好這些權(quán)利。有些村民只想要權(quán)利，而不愿履行應盡的義務，以自己沒有參加或不贊成為理由，拒不執(zhí)行村民會議或村民代表會議通過的決定。個別村民依仗財勢，違背選舉規(guī)則，采用賄選、拉票等手段操縱、干擾村委會選舉的正常進行。賄選、拉票問題在各地都有案例發(fā)生，在一些經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)有一定普遍性。五是欠發(fā)達地區(qū)村民自治工作有待進一步加強。在貧困地區(qū)，由于面臨諸多困難，村集體經(jīng)濟基礎(chǔ)非常薄弱，有的村負債累累，這使許多人不愿當村干部，不愿積極參加村委會的選舉和公共事務管理工作，部分村民對村民自治事務漠不關(guān)心，這極大地影響了村民自治水平的提高和農(nóng)村經(jīng)濟社會的進步。針對這些問題，黨和政府需要加強領(lǐng)導，調(diào)動各種社會資源、采取相關(guān)措施加以解決。例如，要切實搞好農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)和基層黨組織建設(shè)，進一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會、村委會與村黨支部的關(guān)系；加大宣傳教育和培訓工作力度，進一步提高村干部和村民群眾的民主素質(zhì)和依法自治的意識；加大對欠發(fā)達地區(qū)的投入，積極扶持欠發(fā)達地區(qū)村民自治的發(fā)展，等等。相信在“十六大”精神指引下，在黨和各級政府的領(lǐng)導下，經(jīng)過各有關(guān)方面的共同努力，這些問題會得到有效解決，農(nóng)村基層民主建設(shè)工作將邁上一個新臺階。二、以社區(qū)居民自治為核心的城市基層民主建設(shè)相對于農(nóng)村村民自治而言，以社區(qū)居民自治為核心的我國城市基層民主建設(shè)的全面啟動工作起步較晚，二者所面臨的發(fā)展環(huán)境和社會條件也有所不同。改革開放前，我國城市地區(qū)的居民，主要是以所在工作單位為依托接受住房分配等福利保障和生活服務、履行選舉人民代表等各項民主權(quán)利的。那時，“單位制”是城市社會結(jié)構(gòu)的主要特征。由于這種社會結(jié)構(gòu)主要以有固定工作單位的、享受全面福利保障的城市居民為主，而且由于城市的經(jīng)濟發(fā)展水平較高，在城市推進基層民主建設(shè)的具體方式明顯不同于農(nóng)村。從近十幾年的發(fā)展看，隨著城市各項改革的深入，原來由政府和單位承擔的許多社會服務性功能，已逐步向城市居民生活的社區(qū)轉(zhuǎn)移，因此，城市社區(qū)和居委會的功能和地位正在得到不斷加強。與此進程相一致，城市社區(qū)的基層民主建設(shè)工作也逐步開展起來。1989年12月26日，七屆全國人大常委會第十一次會議通過了中華人民共和國城市居民委員會組織法，對改革開放條件下城市居民自治的性質(zhì)、任務、組織形式及其他相關(guān)制度作出了全面規(guī)范，并第一次把“開展便民利民的社區(qū)服務活動”明確作為居民委員會的一項主要職責。為了貫徹實施居委會組織法，從1990年開始，全國各省、市、自治區(qū)都結(jié)合本地實際，著手制定了相應的實施辦法。截止1997年，已有23個省、市、自治區(qū)人大通過了居委會組織法在本地的實施辦法。同時，許多城市也依法進行了居委會的整頓和建制改革，調(diào)整了居委會的設(shè)立規(guī)模，健全了居委會的組織機構(gòu)，完善了居委會的各項工作制度，初步理順了各方面的工作關(guān)系，使居委會工作得到了較快發(fā)展。隨著改革開放的深入發(fā)展，我國經(jīng)濟和政治體制發(fā)生深刻的變化，“社區(qū)建設(shè)”的概念逐步與居民自治功能緊密結(jié)合了起來。1999年，國家民政部在26個城市的部分轄區(qū)開展了社區(qū)建設(shè)的試點和實驗工作，對社區(qū)建設(shè)的發(fā)展模式進行了積極探索。同年，民政部制定了全國社區(qū)建設(shè)實驗區(qū)工作實施方案，對實驗區(qū)社區(qū)建設(shè)的總體要求、基本原則、工作步驟、工作內(nèi)容、組織領(lǐng)導等做出了明確規(guī)定，提出要改革城市基層管理體制，培育和建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的社區(qū)建設(shè)管理體制和運行機制。該方案的制定和實施，大大促進了各實驗區(qū)社區(qū)建設(shè)工作的順利開展，為社區(qū)建設(shè)工作在全國的整體推進打下了良好的基礎(chǔ)。2000年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見（中辦發(fā)200023號文件），全面、系統(tǒng)地闡述了社區(qū)建設(shè)的內(nèi)涵、目標、意義、指導思想和主要內(nèi)容，為擴大城市基層民主、推動城市改革和發(fā)展指明了方向。文件下發(fā)后，各地結(jié)合實際情況，進行了認真規(guī)劃、部署和安排。據(jù)統(tǒng)計，在該文下發(fā)約半年多的時間里，全國有16個省、市、自治區(qū)召開了社區(qū)建設(shè)工作會議，18個省、市、自治區(qū)以黨委和政府的名義下發(fā)了相關(guān)文件。另據(jù)不完全統(tǒng)計，全國31個省、市、自治區(qū)在100多個城市確定了150多個實驗區(qū)，以進一步推廣社區(qū)建設(shè)試點工作。2001年3月，社區(qū)建設(shè)被列入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要，這意味著社區(qū)建設(shè)已經(jīng)成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的有機組成部分和衡量經(jīng)濟社會發(fā)展的重要指標。2001年7月，為了推進社區(qū)建設(shè)，民政部印發(fā)了全國社區(qū)建設(shè)示范活動綱要，要求各省、市、自治區(qū)從2001年開始，都要選擇有一定工作基礎(chǔ)的大中城市和市轄區(qū)作為示范單位，有組織、有計劃、有步驟地開展社區(qū)建設(shè)示范活動。到2005年，全國直轄市、省會城市和計劃單列市的社區(qū)建設(shè)都要基本達到中辦發(fā)200023號文件提出的目標要求。目前，在黨和政府的領(lǐng)導下，在社會各界積極參與下，我國城市社區(qū)建設(shè)已步入新的發(fā)展時期，全國城市社區(qū)建設(shè)正在由點到面，由大城市向中小城市，由東部發(fā)達地區(qū)向西部發(fā)展中地區(qū)全面展開，并在健全社區(qū)民主選舉、發(fā)揮社區(qū)服務功能等方面取得了明顯成效。在民主選舉方面，我國城市地區(qū)已經(jīng)普遍建立了由社區(qū)居民通過間接或直接方式選舉產(chǎn)生的社區(qū)委員會或社區(qū)居民委員會等群眾性自治組織。其中，直接選舉方式是指由社區(qū)居民直接選舉產(chǎn)生社區(qū)委員會或社區(qū)居民委員會，間接選舉是指由社區(qū)居民先選舉居民代表，再由居民代表選舉產(chǎn)生社區(qū)自治組織。目前，間接選舉仍是城市社區(qū)自治組織的主要產(chǎn)生形式，但直接選舉的適用范圍正在逐漸擴展。與此同時，城市社區(qū)的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督制度也正在逐步規(guī)范和完善之中。在社區(qū)服務方面，社區(qū)自治組織的作用不斷加強。目前，社區(qū)服務工作主要以社區(qū)自治組織為依托，通過市場服務主體、社區(qū)志愿者隊伍和政府扶助等形式，廣泛地開展面向社區(qū)居民的便民利民服務和文化、體育、娛樂、衛(wèi)生服務，面向離退休老年人、殘疾人、優(yōu)撫對象的社會福利服務，面向困難居民、困難職工的特殊服務和面向社會及企事業(yè)單位的社會事務服務等項工作，受到了社區(qū)居民和單位的廣泛歡迎，并由此增強了社區(qū)意識和社區(qū)凝聚力，促進了城市基層民主建設(shè)的發(fā)展。此外，社區(qū)建設(shè)在社區(qū)文化、社區(qū)組織、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)治安和社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生建設(shè)等方面，也取得了顯著成效。特別值得一提的是，在2003年上半年抗擊和防治“非典型肺炎”的斗爭中，我國的基層群眾性自治