行政管理論文-可再生能源開發(fā)利用中的政府規(guī)劃檢討及改進.doc

行政管理論文-可再生能源開發(fā)利用中的政府規(guī)劃檢討及改進摘要：可再生能源的開發(fā)利用是一項龐大而復雜的系統(tǒng)工程，科學的政府規(guī)劃可以有效避免其運作的盲目和不當。然而，我國可再生能源政府規(guī)劃，包括國家規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃，都存在諸多欠缺。在可再生能源開發(fā)利用政府規(guī)劃的制訂中，應運用系統(tǒng)論的方法進行多層面考量，充分考慮政府規(guī)劃的“外部性”、國家規(guī)劃的“整體性”與“全局性”、區(qū)域規(guī)劃的“地域性”與“特色性”。關鍵詞：政府規(guī)劃；可再生能源；開發(fā)利用Abstract：Theexploitationandutilizationofrenewableenergyisacomplexsystemengineering.Scientificgovernmentplanningcaneffectivelypreventitsoperationfrombeingblindfoldandimproper.InChina，therearelotsofshortagesingovernmentplanninglikethestategovernmentplanningandlocalgovernmentplanning.Systemtheoryshouldbetakenintoaccountwhendrawinguptheplans，suchas，thinkingovertheexternalityofgovernmentplanning，theentiretyofstategovernmentplanning，andterritorialityoflocalgovernmentplanning.Keywords：governmentplanning；renewableenergy；exploitationandutilization可再生能源，是在自然界中可以不斷再生并有規(guī)律地得到補充的能源，可以循環(huán)再生，不會因長期使用而減少，主要指風能、太陽能、水能、生物質(zhì)能、地熱能、海洋能等非化石能源，這些能源基本上直接或間接來自太陽能，是可連續(xù)再生和永續(xù)利用的能源形式。這類能源的推廣有助于緩解能源供應壓力和環(huán)境污染壓力，促進經(jīng)濟社會發(fā)展?？稍偕茉吹拈_發(fā)利用，是一項龐大復雜的系統(tǒng)工程，涉及多個主體、多個環(huán)節(jié)，同時又依賴于環(huán)境的支撐，受環(huán)境的制約，其中任何一個環(huán)節(jié)或影響因素出現(xiàn)不協(xié)調(diào)，都會阻礙可再生能源開發(fā)利用的順利進行。按照可再生能源開發(fā)利用的總體目標的要求以及其自身的發(fā)展規(guī)律，筆者擬從宏觀上考量政府規(guī)劃與可再生能源開發(fā)利用的聯(lián)系。一、問題的提出政府規(guī)劃是對將來一定期限內(nèi)實現(xiàn)某個特定目的或構想的確定，科學的政府規(guī)劃可以為可再生能源開發(fā)利用提供明確的目標和途徑，有效促進可再生能源的推廣，避免因為發(fā)展目標不明確而帶來的浪費。政府規(guī)劃是可再生能源開發(fā)利用系統(tǒng)中的核心部分，它對系統(tǒng)內(nèi)部與外部都會產(chǎn)生重要的影響。一個可以避免機會主義的政府規(guī)劃至少應該包括三個部分：首先，應該有非常明確的戰(zhàn)略目標，而不是泛泛而談的宏偉藍圖，應該包括細化的目標及其達成時間、具體的發(fā)展區(qū)域劃分、具體的考察指標等等，由這些細化的目標構建一個整體的發(fā)展前景。其次，一個確保目標能夠得以順利實現(xiàn)的配套方案。為實現(xiàn)既定目標或構想，政府規(guī)劃必須同時綜合、系統(tǒng)地選擇和提出一系列必要的配套制度和措施，從這個意義上來說，政府規(guī)劃實質(zhì)上是為未來的大規(guī)模活動制訂的行動方案。再次，應變方案。政府規(guī)劃對于可再生能源開發(fā)利用中可能出現(xiàn)的各種不確定因素應該有所預料，并對可能采取的政策調(diào)整做出合理估計。實踐證明，制訂這樣的政府規(guī)劃并不容易，而科學的政府規(guī)劃將會給可再生能源的推廣和發(fā)展帶來重大的積極影響。以英國為例，在19902003年可再生能源發(fā)展過程中，英國都沒有逃脫機會主義的模式，直到2003年，明確的可再生能源發(fā)展目標和對不確定性的研究出現(xiàn)在政府的可再生能源發(fā)展白皮書中，英國的可再生能源推廣才取得了重大進展，而這一進步也被英國評論界認為具有里程碑意義(注：CatherineMitchell，PeterConnor，RenewableEnergyPolicyintheUK1990-2003，EnergyPolicy(journal)，2004。)。可再生能源開發(fā)利用并非一件簡單事宜，而是一個復雜的系統(tǒng)工程，因此，必須先納入系統(tǒng)的政府規(guī)劃范疇，以避免盲目和不當?？稍偕茉撮_發(fā)利用政府規(guī)劃，應是一個多層次的系統(tǒng)集合，大致可以劃分為整體意義上的國家規(guī)劃和作為其子系統(tǒng)的區(qū)域規(guī)劃(注：事實上，區(qū)域規(guī)劃下還存在次一層或多層的政府規(guī)劃(如江蘇省長三角區(qū)域)，為論述的清晰，在此不論。)。我們一方面需要從整體和宏觀上把握可再生能源的發(fā)展，統(tǒng)籌考慮國家的能源需求和大政方針，另一方面也需要同時考慮可再生能源開發(fā)利用系統(tǒng)下的區(qū)域子系統(tǒng)的發(fā)展特點，整體與局部相統(tǒng)籌，實現(xiàn)最優(yōu)目標。二、全國性規(guī)劃：我國可再生能源國家規(guī)劃的現(xiàn)狀及檢討從國際經(jīng)驗來看，在進入20世紀90年代以后，一些發(fā)達的資本主義國家先后制訂了長期的發(fā)展目標。例如，歐盟提出到2020年風力發(fā)電將達到150吉瓦，風力發(fā)電裝機占整個歐盟國家發(fā)電裝機總量的15%以上。到2050年，再生能源要占整個能源比重的50%。更重要的是，各國紛紛通過可再生能源立法，把提出的目標變成強制性的指標。如，澳大利亞2001年4月通過了可再生能源(電力)法，提出了強制性可再生能源目標政策(MRET)。該法案規(guī)定，到2010年，全國增加9500GWh(2%)的可再生能源發(fā)電，可再生能源發(fā)電可以提供相當于整個悉尼市的用電量，整個可再生能源產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值在2010年要達到40億澳元?？偭磕繕说闹贫?，對未來的市場容量和走向起到一個明確的指示作用，特別是通過立法明確表明了政府發(fā)展可再生能源的決心，投資者可以清晰地知道國家支持的重點所在，從而有利于引導投資方做出果斷和正確決策1?？梢姡瑢τ诳稍偕茉吹膰乙?guī)劃而言，明確性和強制性是確保其成效的重點所在。而我國在這一方面尚存在不少問題。“九五”規(guī)劃期間，原電力部明確提出到2000年我國風電裝機達到100萬kW的規(guī)劃目標，但這一“宏偉”目標并沒有得到實現(xiàn)，主要原因在于沒有強有力的立法保障和相關有效的配套政策。事實上，這也是我國可再生能源開發(fā)利用發(fā)展緩慢和市場容量狹小的主要原因1。2005年2月28日，中華人民共和國可再生能源法(以下簡稱可再生能源法)在人大常委會獲審議通過。該法明確提出了政府和社會在可再生能源開發(fā)利用方面的責任與義務，確立了一系列制度和措施，把發(fā)展可再生能源提升到了法律的高度。該法明確提出了總量目標制度，但是，在總量目標制度中并沒有任何明確的目標。據(jù)查，2004年8月5日全國人大環(huán)資委發(fā)給各相關部門的草案征求意見稿，曾在最能體現(xiàn)該法明確性和可操作性的可再生能源配額制度和總量目標制度中明確提出2010年可再生能源利用量不低于全國能源消費總量的5%，2020年可再生能源利用量不低于全國能源消費總量的10%，然而，這些規(guī)定卻在最終審議稿中被刪除了?？稍偕茉捶ㄗ罱K還是成為一部以綜合性、原則性、指導性特征為主的法律，其所確定的發(fā)展總量目標制度雖然具備了政府規(guī)劃的外形，卻因為沒有明確的目標規(guī)定而存在先天欠缺，立法的強制性在無形中被卸去了功用。2007年6月7日，國務院審議并原則通過可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃，根據(jù)此規(guī)劃，到2020年可再生能源在我國能源結(jié)構中的比例爭取達到16%，水電總裝機達到3108kW，風電裝機目標為3000萬kW，生物質(zhì)發(fā)電達到3000萬kW，沼氣年利用總量達到4.431010m3，太陽能發(fā)電裝機180萬kW，太陽能熱水器總集熱面積達到3108m2，燃料乙醇的年生產(chǎn)能力達到1000萬t，生物柴油的年生產(chǎn)能力達到200萬t。并且將采取以下措施保障規(guī)劃目標的實現(xiàn)：一是建立持續(xù)穩(wěn)定的可再生能源市場，特別是對非水電可再生能源發(fā)電規(guī)定強制性市場份額目標；二是落實優(yōu)惠電價和費用分攤政策，按照有利于可再生能源發(fā)展和經(jīng)濟合理的原則，制定可再生能源發(fā)電上網(wǎng)電價；三是加大財政投入和稅收優(yōu)惠力度，建立可再生能源發(fā)展專項資金，用于支持可再生能源技術研發(fā)、產(chǎn)業(yè)體系建設等；四是建立可再生能源產(chǎn)業(yè)服務體系，根據(jù)需要整合現(xiàn)有可再生能源技術資源，完善技術和產(chǎn)業(yè)服務體系，加快人才培養(yǎng)，設立綜合性的可再生能源研究開發(fā)機構2。雖然在目標明確性上符合政府規(guī)劃的要求，也配套了相關制度和措施，但終究欠缺了法律的強制力保障。三、區(qū)域性規(guī)劃：我國可再生能源區(qū)域規(guī)劃的現(xiàn)狀及檢討可再生能源區(qū)域規(guī)劃在我國尚處于起步階段，以地方規(guī)劃為主，還沒有真正將目光投到可再生能源開發(fā)利用的區(qū)域合作中。而且，我國關于可再生能源開發(fā)利用專門性的區(qū)域規(guī)劃極少，基本上都是容身于地方政府規(guī)劃中。據(jù)查，我國目前以規(guī)范性文件形式確定的地方規(guī)劃僅有：山東省人民政府辦公廳關于進一步加快發(fā)展農(nóng)村沼氣等可再生能源的意見(2006年10月30日)、德州市人民政府辦公室關于進一步加快發(fā)展農(nóng)村沼氣等可再生能源的意見(2007年2月2日)(注：此搜索結(jié)果來自法律圖書館新法規(guī)速遞數(shù)據(jù)庫(http：/)，特此感謝。)。2005年11月28日經(jīng)湖南省第十屆人民代表大會常務委員會第十八次會議通過的湖南省農(nóng)村可再生能源條例與2007年2月12日經(jīng)晉城市人民政府第十一次常務會議討論通過的晉城市農(nóng)村可再生能源開發(fā)利用促進辦法雖然效力層次較高，卻未涉及規(guī)劃?？傮w來看，我國的可再生能源區(qū)域規(guī)劃主要存在以下問題：真正意義上的可再生能源區(qū)域規(guī)劃很少，缺少更為宏觀的規(guī)劃視野，沒有考慮到地方區(qū)域合作的優(yōu)勢；缺乏專門性的可再生能源區(qū)域規(guī)劃(包括地方規(guī)劃)，如此，便無法有針對性地對可再生能源開發(fā)利用進行合理規(guī)劃，也無法給予具體的制度配套；存在與可再生能源開發(fā)利用的全國規(guī)劃脫節(jié)的現(xiàn)象；規(guī)劃沒有充分考慮到自身的區(qū)域或地方特色，脫離實際情況，缺乏操作的可行性；規(guī)劃缺乏切實有效的政策與制度保障，規(guī)劃目標停留在口號階段。四、政府規(guī)劃科學制訂的保證：系統(tǒng)論的考量鑒于我國可再生能源政府規(guī)劃的現(xiàn)狀，筆者認為應用系統(tǒng)論的思路對其進行考量。系統(tǒng)論的創(chuàng)立者貝塔朗菲強調(diào)，任何系統(tǒng)都是一個有機的整體，它不是各個部分的機械組合或簡單相加，系統(tǒng)的整體功能是各要素在孤立狀態(tài)下所沒有的新質(zhì)，其實質(zhì)即是亞里士多德所說的“整體大于部分之和”，而這句名言正可謂可再生能源開發(fā)利用國家發(fā)展規(guī)劃與區(qū)域發(fā)展規(guī)劃系統(tǒng)性整合的最佳指導?？稍偕茉凑?guī)劃的系統(tǒng)性整合包括以下兩個層面：其一，國家發(fā)展規(guī)劃與區(qū)域發(fā)展規(guī)范之間。國家發(fā)展規(guī)劃系統(tǒng)是一個有著多個子系統(tǒng)組成的復雜大系統(tǒng)，它與區(qū)域發(fā)展規(guī)劃子系統(tǒng)整體處于一種動態(tài)的關系之中。系統(tǒng)整體提綱挈領，對子系統(tǒng)的形成和發(fā)展都發(fā)揮著重要作用，而子系統(tǒng)的某種改變也必然會影響到系統(tǒng)整體，這種影響力主要反映在規(guī)劃配套制度的建立和實施以及規(guī)劃目標的實現(xiàn)效果上。其二，區(qū)域發(fā)展規(guī)劃之間。系統(tǒng)論認為，任何子系統(tǒng)的各個要素之間遵循組合規(guī)則，從而形成相應結(jié)構。同時，子系統(tǒng)與子系統(tǒng)之間也有著一定的聯(lián)系方式，從而形成一定的系統(tǒng)結(jié)構。這一理論主要體現(xiàn)為可再生能源開發(fā)利用的區(qū)域合作和互補。1.充分考慮“外部性”可再生能源的開發(fā)利用不是一個獨立的系統(tǒng)，任何系統(tǒng)都是在一定環(huán)境下產(chǎn)生、生存、運行和演化的，不存在脫離外部環(huán)境獨立存在的系統(tǒng)。在制訂可再生能源開發(fā)利用的政府規(guī)劃時，我們應充分考慮其“外部性”。筆者認為，環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展是其最為重要的“外部性”因素。第一，可再生能源開發(fā)利用與環(huán)境因素。我國的能源結(jié)構以煤為主，約占70%左右。以煤炭為主的能源消費結(jié)構，造成了嚴重的環(huán)境污染。粉塵、SO2、NOx等地方和區(qū)域大氣污染的70%90%來自煤炭燃燒。酸雨面積已占全國的1/3，大氣污染造成的經(jīng)濟損失已相當于GDP的2%3%，每年超過1000億元3。我國一些大中工業(yè)城市如沈陽、蘭州、太原等消耗的能源仍以燃煤為主，冬季污染指數(shù)常常高達300以上。這樣的能源結(jié)構現(xiàn)狀使我國環(huán)境與發(fā)展的矛盾日益突出，隨著人們對環(huán)境價值越來越多的認識和重視，因環(huán)境問題而導致的爭議也越來越多。而與以煤、天然氣、石油為代表的不可再生能源相比，可再生能源對環(huán)境的污染則要小得多。水電、風電、太陽能等幾乎沒有污染物的排放，生物質(zhì)能的利用不會增加大氣中的碳排放量，粉塵、SO2、NOx等地方和區(qū)域大氣污染物的排放也很少，沼氣不但可以解決農(nóng)村的用能問題，還可以減少農(nóng)藥、化肥的污染，增加農(nóng)民的收入，創(chuàng)造新的就業(yè)機會，保護農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。第二，可再生能源開發(fā)利用與經(jīng)濟發(fā)展因素。不可再生能源是經(jīng)過億萬年形成的、短期內(nèi)無法恢復，如煤炭、石油、天然氣、核燃料等，它們會隨著大規(guī)模的開采利用，儲量逐漸減少直到枯竭。因而，不可再生能源的一大特點就是其有限性。我國從不可再生資源總量看是一個資源大國，資源總儲量居世界第三位，一些重要資源擁有量位居世界前列，但從人均資源占有量看，我國卻是一個名副其實的“資源小國”，人均占有量僅為世界人均占有量的1/2。長期以來，我國能源資源結(jié)構以煤為主，依據(jù)我國煤炭探明的可利用儲量近2105Mt這一數(shù)據(jù)，專家預測，如果按照年產(chǎn)2.5104Mt原煤的速度推算大概還可以供應80年。而我國已探明的石油可采儲量約為2.3104Mt，僅可供開采14年左右4。加之我國不可再生能源利用效率的低下以及節(jié)能觀念與措施的落后所導致的能源過分消耗，無不加速了不可再生能源的枯竭。與此相應，目前我國正面臨新一輪經(jīng)濟增長，對能源的需求量急速增加，而產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整、居民消費結(jié)構升級、城市化進程加速等因素都增加了我國對能源的依存度，能源供需不平衡的狀況日漸突出。目前的能源供應已經(jīng)滿足不了能源需求，存在較大的缺口。以石油為例，目前我國石油的對外依存度已超過1/3，今后新增的石油需求量幾乎要全部依靠進口。這種狀況使我國越來越多地受到世界石油市場的不確定性和石油產(chǎn)區(qū)政局動蕩的影響，直接關系到國家的能源安全?？稍偕茉吹拈_發(fā)利用是解決這一困境的最佳思路之一。相比較不可再生資源的有限性，用之不竭的可再生能源越來越多地受到各國重視。我國幅員遼闊，可再生能源資源品種多，儲量豐富，進行開發(fā)的潛力巨大。太陽能。太陽能輻射量在3300M