行政管理論文-可再生能源開發(fā)利用中的政府規(guī)劃?rùn)z討及改進(jìn).doc

行政管理論文-可再生能源開發(fā)利用中的政府規(guī)劃?rùn)z討及改進(jìn)摘要：可再生能源的開發(fā)利用是一項(xiàng)龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，科學(xué)的政府規(guī)劃可以有效避免其運(yùn)作的盲目和不當(dāng)。然而，我國(guó)可再生能源政府規(guī)劃，包括國(guó)家規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃，都存在諸多欠缺。在可再生能源開發(fā)利用政府規(guī)劃的制訂中，應(yīng)運(yùn)用系統(tǒng)論的方法進(jìn)行多層面考量，充分考慮政府規(guī)劃的“外部性”、國(guó)家規(guī)劃的“整體性”與“全局性”、區(qū)域規(guī)劃的“地域性”與“特色性”。關(guān)鍵詞：政府規(guī)劃；可再生能源；開發(fā)利用Abstract：Theexploitationandutilizationofrenewableenergyisacomplexsystemengineering.Scientificgovernmentplanningcaneffectivelypreventitsoperationfrombeingblindfoldandimproper.InChina，therearelotsofshortagesingovernmentplanninglikethestategovernmentplanningandlocalgovernmentplanning.Systemtheoryshouldbetakenintoaccountwhendrawinguptheplans，suchas，thinkingovertheexternalityofgovernmentplanning，theentiretyofstategovernmentplanning，andterritorialityoflocalgovernmentplanning.Keywords：governmentplanning；renewableenergy；exploitationandutilization可再生能源，是在自然界中可以不斷再生并有規(guī)律地得到補(bǔ)充的能源，可以循環(huán)再生，不會(huì)因長(zhǎng)期使用而減少，主要指風(fēng)能、太陽(yáng)能、水能、生物質(zhì)能、地?zé)崮?、海洋能等非化石能源，這些能源基本上直接或間接來(lái)自太陽(yáng)能，是可連續(xù)再生和永續(xù)利用的能源形式。這類能源的推廣有助于緩解能源供應(yīng)壓力和環(huán)境污染壓力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。可再生能源的開發(fā)利用，是一項(xiàng)龐大復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及多個(gè)主體、多個(gè)環(huán)節(jié)，同時(shí)又依賴于環(huán)境的支撐，受環(huán)境的制約，其中任何一個(gè)環(huán)節(jié)或影響因素出現(xiàn)不協(xié)調(diào)，都會(huì)阻礙可再生能源開發(fā)利用的順利進(jìn)行。按照可再生能源開發(fā)利用的總體目標(biāo)的要求以及其自身的發(fā)展規(guī)律，筆者擬從宏觀上考量政府規(guī)劃與可再生能源開發(fā)利用的聯(lián)系。一、問(wèn)題的提出政府規(guī)劃是對(duì)將來(lái)一定期限內(nèi)實(shí)現(xiàn)某個(gè)特定目的或構(gòu)想的確定，科學(xué)的政府規(guī)劃可以為可再生能源開發(fā)利用提供明確的目標(biāo)和途徑，有效促進(jìn)可再生能源的推廣，避免因?yàn)榘l(fā)展目標(biāo)不明確而帶來(lái)的浪費(fèi)。政府規(guī)劃是可再生能源開發(fā)利用系統(tǒng)中的核心部分，它對(duì)系統(tǒng)內(nèi)部與外部都會(huì)產(chǎn)生重要的影響。一個(gè)可以避免機(jī)會(huì)主義的政府規(guī)劃至少應(yīng)該包括三個(gè)部分：首先，應(yīng)該有非常明確的戰(zhàn)略目標(biāo)，而不是泛泛而談的宏偉藍(lán)圖，應(yīng)該包括細(xì)化的目標(biāo)及其達(dá)成時(shí)間、具體的發(fā)展區(qū)域劃分、具體的考察指標(biāo)等等，由這些細(xì)化的目標(biāo)構(gòu)建一個(gè)整體的發(fā)展前景。其次，一個(gè)確保目標(biāo)能夠得以順利實(shí)現(xiàn)的配套方案。為實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)或構(gòu)想，政府規(guī)劃必須同時(shí)綜合、系統(tǒng)地選擇和提出一系列必要的配套制度和措施，從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，政府規(guī)劃實(shí)質(zhì)上是為未來(lái)的大規(guī)模活動(dòng)制訂的行動(dòng)方案。再次，應(yīng)變方案。政府規(guī)劃對(duì)于可再生能源開發(fā)利用中可能出現(xiàn)的各種不確定因素應(yīng)該有所預(yù)料，并對(duì)可能采取的政策調(diào)整做出合理估計(jì)。實(shí)踐證明，制訂這樣的政府規(guī)劃并不容易，而科學(xué)的政府規(guī)劃將會(huì)給可再生能源的推廣和發(fā)展帶來(lái)重大的積極影響。以英國(guó)為例，在19902003年可再生能源發(fā)展過(guò)程中，英國(guó)都沒(méi)有逃脫機(jī)會(huì)主義的模式，直到2003年，明確的可再生能源發(fā)展目標(biāo)和對(duì)不確定性的研究出現(xiàn)在政府的可再生能源發(fā)展白皮書中，英國(guó)的可再生能源推廣才取得了重大進(jìn)展，而這一進(jìn)步也被英國(guó)評(píng)論界認(rèn)為具有里程碑意義(注：CatherineMitchell，PeterConnor，RenewableEnergyPolicyintheUK1990-2003，EnergyPolicy(journal)，2004。)?？稍偕茉撮_發(fā)利用并非一件簡(jiǎn)單事宜，而是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，因此，必須先納入系統(tǒng)的政府規(guī)劃范疇，以避免盲目和不當(dāng)。可再生能源開發(fā)利用政府規(guī)劃，應(yīng)是一個(gè)多層次的系統(tǒng)集合，大致可以劃分為整體意義上的國(guó)家規(guī)劃和作為其子系統(tǒng)的區(qū)域規(guī)劃(注：事實(shí)上，區(qū)域規(guī)劃下還存在次一層或多層的政府規(guī)劃(如江蘇省長(zhǎng)三角區(qū)域)，為論述的清晰，在此不論。)。我們一方面需要從整體和宏觀上把握可再生能源的發(fā)展，統(tǒng)籌考慮國(guó)家的能源需求和大政方針，另一方面也需要同時(shí)考慮可再生能源開發(fā)利用系統(tǒng)下的區(qū)域子系統(tǒng)的發(fā)展特點(diǎn)，整體與局部相統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)目標(biāo)。二、全國(guó)性規(guī)劃：我國(guó)可再生能源國(guó)家規(guī)劃的現(xiàn)狀及檢討從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，一些發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家先后制訂了長(zhǎng)期的發(fā)展目標(biāo)。例如，歐盟提出到2020年風(fēng)力發(fā)電將達(dá)到150吉瓦，風(fēng)力發(fā)電裝機(jī)占整個(gè)歐盟國(guó)家發(fā)電裝機(jī)總量的15%以上。到2050年，再生能源要占整個(gè)能源比重的50%。更重要的是，各國(guó)紛紛通過(guò)可再生能源立法，把提出的目標(biāo)變成強(qiáng)制性的指標(biāo)。如，澳大利亞2001年4月通過(guò)了可再生能源(電力)法，提出了強(qiáng)制性可再生能源目標(biāo)政策(MRET)。該法案規(guī)定，到2010年，全國(guó)增加9500GWh(2%)的可再生能源發(fā)電，可再生能源發(fā)電可以提供相當(dāng)于整個(gè)悉尼市的用電量，整個(gè)可再生能源產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值在2010年要達(dá)到40億澳元?？偭磕繕?biāo)的制定，對(duì)未來(lái)的市場(chǎng)容量和走向起到一個(gè)明確的指示作用，特別是通過(guò)立法明確表明了政府發(fā)展可再生能源的決心，投資者可以清晰地知道國(guó)家支持的重點(diǎn)所在，從而有利于引導(dǎo)投資方做出果斷和正確決策1?？梢?，對(duì)于可再生能源的國(guó)家規(guī)劃而言，明確性和強(qiáng)制性是確保其成效的重點(diǎn)所在。而我國(guó)在這一方面尚存在不少問(wèn)題?！熬盼濉币?guī)劃期間，原電力部明確提出到2000年我國(guó)風(fēng)電裝機(jī)達(dá)到100萬(wàn)kW的規(guī)劃目標(biāo)，但這一“宏偉”目標(biāo)并沒(méi)有得到實(shí)現(xiàn)，主要原因在于沒(méi)有強(qiáng)有力的立法保障和相關(guān)有效的配套政策。事實(shí)上，這也是我國(guó)可再生能源開發(fā)利用發(fā)展緩慢和市場(chǎng)容量狹小的主要原因1。2005年2月28日，中華人民共和國(guó)可再生能源法(以下簡(jiǎn)稱可再生能源法)在人大常委會(huì)獲審議通過(guò)。該法明確提出了政府和社會(huì)在可再生能源開發(fā)利用方面的責(zé)任與義務(wù)，確立了一系列制度和措施，把發(fā)展可再生能源提升到了法律的高度。該法明確提出了總量目標(biāo)制度，但是，在總量目標(biāo)制度中并沒(méi)有任何明確的目標(biāo)。據(jù)查，2004年8月5日全國(guó)人大環(huán)資委發(fā)給各相關(guān)部門的草案征求意見稿，曾在最能體現(xiàn)該法明確性和可操作性的可再生能源配額制度和總量目標(biāo)制度中明確提出2010年可再生能源利用量不低于全國(guó)能源消費(fèi)總量的5%，2020年可再生能源利用量不低于全國(guó)能源消費(fèi)總量的10%，然而，這些規(guī)定卻在最終審議稿中被刪除了?？稍偕茉捶ㄗ罱K還是成為一部以綜合性、原則性、指導(dǎo)性特征為主的法律，其所確定的發(fā)展總量目標(biāo)制度雖然具備了政府規(guī)劃的外形，卻因?yàn)闆](méi)有明確的目標(biāo)規(guī)定而存在先天欠缺，立法的強(qiáng)制性在無(wú)形中被卸去了功用。2007年6月7日，國(guó)務(wù)院審議并原則通過(guò)可再生能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，根據(jù)此規(guī)劃，到2020年可再生能源在我國(guó)能源結(jié)構(gòu)中的比例爭(zhēng)取達(dá)到16%，水電總裝機(jī)達(dá)到3108kW，風(fēng)電裝機(jī)目標(biāo)為3000萬(wàn)kW，生物質(zhì)發(fā)電達(dá)到3000萬(wàn)kW，沼氣年利用總量達(dá)到4.431010m3，太陽(yáng)能發(fā)電裝機(jī)180萬(wàn)kW，太陽(yáng)能熱水器總集熱面積達(dá)到3108m2，燃料乙醇的年生產(chǎn)能力達(dá)到1000萬(wàn)t，生物柴油的年生產(chǎn)能力達(dá)到200萬(wàn)t。并且將采取以下措施保障規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)：一是建立持續(xù)穩(wěn)定的可再生能源市場(chǎng)，特別是對(duì)非水電可再生能源發(fā)電規(guī)定強(qiáng)制性市場(chǎng)份額目標(biāo)；二是落實(shí)優(yōu)惠電價(jià)和費(fèi)用分?jǐn)傉撸凑沼欣诳稍偕茉窗l(fā)展和經(jīng)濟(jì)合理的原則，制定可再生能源發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)；三是加大財(cái)政投入和稅收優(yōu)惠力度，建立可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金，用于支持可再生能源技術(shù)研發(fā)、產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)等；四是建立可再生能源產(chǎn)業(yè)服務(wù)體系，根據(jù)需要整合現(xiàn)有可再生能源技術(shù)資源，完善技術(shù)和產(chǎn)業(yè)服務(wù)體系，加快人才培養(yǎng)，設(shè)立綜合性的可再生能源研究開發(fā)機(jī)構(gòu)2。雖然在目標(biāo)明確性上符合政府規(guī)劃的要求，也配套了相關(guān)制度和措施，但終究欠缺了法律的強(qiáng)制力保障。三、區(qū)域性規(guī)劃：我國(guó)可再生能源區(qū)域規(guī)劃的現(xiàn)狀及檢討可再生能源區(qū)域規(guī)劃在我國(guó)尚處于起步階段，以地方規(guī)劃為主，還沒(méi)有真正將目光投到可再生能源開發(fā)利用的區(qū)域合作中。而且，我國(guó)關(guān)于可再生能源開發(fā)利用專門性的區(qū)域規(guī)劃極少，基本上都是容身于地方政府規(guī)劃中。據(jù)查，我國(guó)目前以規(guī)范性文件形式確定的地方規(guī)劃僅有：山東省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加快發(fā)展農(nóng)村沼氣等可再生能源的意見(2006年10月30日)、德州市人民政府辦公室關(guān)于進(jìn)一步加快發(fā)展農(nóng)村沼氣等可再生能源的意見(2007年2月2日)(注：此搜索結(jié)果來(lái)自法律圖書館新法規(guī)速遞數(shù)據(jù)庫(kù)(http：/)，特此感謝。)。2005年11月28日經(jīng)湖南省第十屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議通過(guò)的湖南省農(nóng)村可再生能源條例與2007年2月12日經(jīng)晉城市人民政府第十一次常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)的晉城市農(nóng)村可再生能源開發(fā)利用促進(jìn)辦法雖然效力層次較高，卻未涉及規(guī)劃?？傮w來(lái)看，我國(guó)的可再生能源區(qū)域規(guī)劃主要存在以下問(wèn)題：真正意義上的可再生能源區(qū)域規(guī)劃很少，缺少更為宏觀的規(guī)劃視野，沒(méi)有考慮到地方區(qū)域合作的優(yōu)勢(shì)；缺乏專門性的可再生能源區(qū)域規(guī)劃(包括地方規(guī)劃)，如此，便無(wú)法有針對(duì)性地對(duì)可再生能源開發(fā)利用進(jìn)行合理規(guī)劃，也無(wú)法給予具體的制度配套；存在與可再生能源開發(fā)利用的全國(guó)規(guī)劃脫節(jié)的現(xiàn)象；規(guī)劃沒(méi)有充分考慮到自身的區(qū)域或地方特色，脫離實(shí)際情況，缺乏操作的可行性；規(guī)劃缺乏切實(shí)有效的政策與制度保障，規(guī)劃目標(biāo)停留在口號(hào)階段。四、政府規(guī)劃科學(xué)制訂的保證：系統(tǒng)論的考量鑒于我國(guó)可再生能源政府規(guī)劃的現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為應(yīng)用系統(tǒng)論的思路對(duì)其進(jìn)行考量。系統(tǒng)論的創(chuàng)立者貝塔朗菲強(qiáng)調(diào)，任何系統(tǒng)都是一個(gè)有機(jī)的整體，它不是各個(gè)部分的機(jī)械組合或簡(jiǎn)單相加，系統(tǒng)的整體功能是各要素在孤立狀態(tài)下所沒(méi)有的新質(zhì)，其實(shí)質(zhì)即是亞里士多德所說(shuō)的“整體大于部分之和”，而這句名言正可謂可再生能源開發(fā)利用國(guó)家發(fā)展規(guī)劃與區(qū)域發(fā)展規(guī)劃系統(tǒng)性整合的最佳指導(dǎo)?？稍偕茉凑?guī)劃的系統(tǒng)性整合包括以下兩個(gè)層面：其一，國(guó)家發(fā)展規(guī)劃與區(qū)域發(fā)展規(guī)范之間。國(guó)家發(fā)展規(guī)劃系統(tǒng)是一個(gè)有著多個(gè)子系統(tǒng)組成的復(fù)雜大系統(tǒng)，它與區(qū)域發(fā)展規(guī)劃子系統(tǒng)整體處于一種動(dòng)態(tài)的關(guān)系之中。系統(tǒng)整體提綱挈領(lǐng)，對(duì)子系統(tǒng)的形成和發(fā)展都發(fā)揮著重要作用，而子系統(tǒng)的某種改變也必然會(huì)影響到系統(tǒng)整體，這種影響力主要反映在規(guī)劃配套制度的建立和實(shí)施以及規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)效果上。其二，區(qū)域發(fā)展規(guī)劃之間。系統(tǒng)論認(rèn)為，任何子系統(tǒng)的各個(gè)要素之間遵循組合規(guī)則，從而形成相應(yīng)結(jié)構(gòu)。同時(shí)，子系統(tǒng)與子系統(tǒng)之間也有著一定的聯(lián)系方式，從而形成一定的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)。這一理論主要體現(xiàn)為可再生能源開發(fā)利用的區(qū)域合作和互補(bǔ)。1.充分考慮“外部性”可再生能源的開發(fā)利用不是一個(gè)獨(dú)立的系統(tǒng)，任何系統(tǒng)都是在一定環(huán)境下產(chǎn)生、生存、運(yùn)行和演化的，不存在脫離外部環(huán)境獨(dú)立存在的系統(tǒng)。在制訂可再生能源開發(fā)利用的政府規(guī)劃時(shí)，我們應(yīng)充分考慮其“外部性”。筆者認(rèn)為，環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展是其最為重要的“外部性”因素。第一，可再生能源開發(fā)利用與環(huán)境因素。我國(guó)的能源結(jié)構(gòu)以煤為主，約占70%左右。以煤炭為主的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，造成了嚴(yán)重的環(huán)境污染。粉塵、SO2、NOx等地方和區(qū)域大氣污染的70%90%來(lái)自煤炭燃燒。酸雨面積已占全國(guó)的1/3，大氣污染造成的經(jīng)濟(jì)損失已相當(dāng)于GDP的2%3%，每年超過(guò)1000億元3。我國(guó)一些大中工業(yè)城市如沈陽(yáng)、蘭州、太原等消耗的能源仍以燃煤為主，冬季污染指數(shù)常常高達(dá)300以上。這樣的能源結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀使我國(guó)環(huán)境與發(fā)展的矛盾日益突出，隨著人們對(duì)環(huán)境價(jià)值越來(lái)越多的認(rèn)識(shí)和重視，因環(huán)境問(wèn)題而導(dǎo)致的爭(zhēng)議也越來(lái)越多。而與以煤、天然氣、石油為代表的不可再生能源相比，可再生能源對(duì)環(huán)境的污染則要小得多。水電、風(fēng)電、太陽(yáng)能等幾乎沒(méi)有污染物的排放，生物質(zhì)能的利用不會(huì)增加大氣中的碳排放量，粉塵、SO2、NOx等地方和區(qū)域大氣污染物的排放也很少，沼氣不但可以解決農(nóng)村的用能問(wèn)題，還可以減少農(nóng)藥、化肥的污染，增加農(nóng)民的收入，創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會(huì)，保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。第二，可再生能源開發(fā)利用與經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素。不可再生能源是經(jīng)過(guò)億萬(wàn)年形成的、短期內(nèi)無(wú)法恢復(fù)，如煤炭、石油、天然氣、核燃料等，它們會(huì)隨著大規(guī)模的開采利用，儲(chǔ)量逐漸減少直到枯竭。因而，不可再生能源的一大特點(diǎn)就是其有限性。我國(guó)從不可再生資源總量看是一個(gè)資源大國(guó)，資源總儲(chǔ)量居世界第三位，一些重要資源擁有量位居世界前列，但從人均資源占有量看，我國(guó)卻是一個(gè)名副其實(shí)的“資源小國(guó)”，人均占有量?jī)H為世界人均占有量的1/2。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)能源資源結(jié)構(gòu)以煤為主，依據(jù)我國(guó)煤炭探明的可利用儲(chǔ)量近2105Mt這一數(shù)據(jù)，專家預(yù)測(cè)，如果按照年產(chǎn)2.5104Mt原煤的速度推算大概還可以供應(yīng)80年。而我國(guó)已探明的石油可采儲(chǔ)量約為2.3104Mt，僅可供開采14年左右4。加之我國(guó)不可再生能源利用效率的低下以及節(jié)能觀念與措施的落后所導(dǎo)致的能源過(guò)分消耗，無(wú)不加速了不可再生能源的枯竭。與此相應(yīng)，目前我國(guó)正面臨新一輪經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，對(duì)能源的需求量急速增加，而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)、城市化進(jìn)程加速等因素都增加了我國(guó)對(duì)能源的依存度，能源供需不平衡的狀況日漸突出。目前的能源供應(yīng)已經(jīng)滿足不了能源需求，存在較大的缺口。以石油為例，目前我國(guó)石油的對(duì)外依存度已超過(guò)1/3，今后新增的石油需求量幾乎要全部依靠進(jìn)口。這種狀況使我國(guó)越來(lái)越多地受到世界石油市場(chǎng)的不確定性和石油產(chǎn)區(qū)政局動(dòng)蕩的影響，直接關(guān)系到國(guó)家的能源安全?？稍偕茉吹拈_發(fā)利用是解決這一困境的最佳思路之一。相比較不可再生資源的有限性，用之不竭的可再生能源越來(lái)越多地受到各國(guó)重視。我國(guó)幅員遼闊，可再生能源資源品種多，儲(chǔ)量豐富，進(jìn)行開發(fā)的潛力巨大。太陽(yáng)能。太陽(yáng)能輻射量在3300M