行業(yè)經(jīng)濟(jì)論文-重慶都市圈土地供應(yīng)制度改革研究.doc

行業(yè)經(jīng)濟(jì)論文-重慶都市圈土地供應(yīng)制度改革研究內(nèi)容摘要：本文在對重慶都市圈土地供應(yīng)制度改革和供應(yīng)模式比較分析的基礎(chǔ)上，提出了對現(xiàn)實土地供應(yīng)機(jī)制進(jìn)行修正和創(chuàng)新的建議，建言積極推行土地整治儲備制度，從而優(yōu)化城市土地供應(yīng)模式。關(guān)鍵詞：土地供應(yīng)制度整治儲備制度據(jù)重慶市國土局披露，重慶市區(qū)到2010年總的用地指標(biāo)是5萬公頃，但目前已用去了4.5萬公頃。重慶市都市圈內(nèi)用地已經(jīng)非常緊張。然而，重慶市都市圈內(nèi)土地使用卻極不合理，其根本原因在于現(xiàn)行土地供應(yīng)制度存在缺陷。重慶市土地供應(yīng)制度改革中的問題在市場經(jīng)濟(jì)中，土地具有保值增值及投資的功能，土地使用者取得土地使用權(quán)必須通過市場，實現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移。土地使用制度改革的最終目標(biāo)，就是要建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的城市土地有償使用制度，充分發(fā)揮市場機(jī)制對土地資源的配置作用，促進(jìn)城市總體規(guī)劃有效實施，實現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。重慶市從上世紀(jì)90年代開始的土地供應(yīng)制度改革經(jīng)歷了三個階段：由全面行政劃撥、無償無期使用土地到部分有償使用土地使用權(quán)的改革；行政劃撥用地之外的土地使用權(quán)有償有期的土地批租；土地的資產(chǎn)化運作。與這三個階段所對應(yīng)的市場化進(jìn)程表現(xiàn)為：土地市場開放；土地市場的培育與完善；土地市場化改革的深化。重慶市土地供應(yīng)制度改革取得了一定的成績，主要體現(xiàn)在：變革土地?zé)o償無限期使用為有償有限期使用，使土地資產(chǎn)屬性真正得以實現(xiàn)；促進(jìn)了土地市場的形成和發(fā)育；增加了政府財政收入；加快了城鎮(zhèn)化進(jìn)程；調(diào)整了城市空間布局。由于傳統(tǒng)體制的慣性作用，市場機(jī)制的引入對傳統(tǒng)體制下的一些政策和體制設(shè)置不能馬上徹底改變，導(dǎo)致現(xiàn)行的土地供應(yīng)制度存在許多缺陷，主要表現(xiàn)在：政府壟斷和調(diào)控土地力度不夠因城市土地大部分在土地使用者手中，導(dǎo)致存量土地多頭供應(yīng)的局面；城市用地規(guī)模過度膨脹、開發(fā)區(qū)的盲目設(shè)置，造成局部供地過量，用地結(jié)構(gòu)不合理。城市規(guī)劃制約著土地市場化配置規(guī)劃的龍頭作用要求首先按最佳的人居環(huán)境編制土地空間的發(fā)展方向，再用市場機(jī)制選擇最佳的投資者，才能確保土地價值的最佳體現(xiàn)。但由于規(guī)劃滯后，難以實現(xiàn)土地按市場方式進(jìn)行供應(yīng)。土地市場行為不規(guī)范主要表現(xiàn)在以毛地、生地出讓為主，熟地出讓比重過低，土地的價值未真正得到體現(xiàn)；遠(yuǎn)郊區(qū)縣土地供應(yīng)中因短期政績的驅(qū)動，急于招商引資發(fā)展經(jīng)濟(jì)，招標(biāo)拍賣出讓比重偏低，零地價出讓土地時有發(fā)生。土地資源優(yōu)化配置和利用必須建立在有效的土地供應(yīng)制度上。土地供應(yīng)制度改革要顯化土地生產(chǎn)力級差，并創(chuàng)造出合理利用的條件。重慶市都市圈土地供應(yīng)制度選擇分析土地供應(yīng)機(jī)制的選擇在特定經(jīng)濟(jì)制度下，土地供應(yīng)要素相互作用而建立起來的內(nèi)在關(guān)系總和叫做土地供應(yīng)機(jī)制，它包括土地供應(yīng)主體、計劃、渠道、方式和手段等。目前存在的土地供應(yīng)機(jī)制主要有：計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中的土地供應(yīng)機(jī)制這一供地流程簡單概括為“先立項、規(guī)劃，后得地”，用地者只要有計劃立項，就可以申請規(guī)劃選址、用地申請，無需競爭或有少量競爭，其供地程序如圖1。社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的土地供應(yīng)機(jī)制這一供地模式是依靠以價格機(jī)制為核心的市場機(jī)制作用來運行的，土地價格的形成是由土地的供求均衡來決定，如圖2。這一流程包括“規(guī)劃、儲備、整治、出讓”四個環(huán)節(jié)，其核心是依賴土地儲備制度。當(dāng)土地使用者在取得市場準(zhǔn)入許可后方可在市場上選擇已儲備的土地。土地儲備制度是指由城市政府委托的機(jī)構(gòu)通過征用、收購、換地、轉(zhuǎn)制和到期回收等方式，從分散的土地使用者手中，把土地集中起來，并由政府或政府委托的機(jī)構(gòu)組織進(jìn)行土地開發(fā)，根據(jù)城市土地出讓年度計劃，有計劃地將土地投入市場的制度。通過上述兩種供應(yīng)機(jī)制探討，筆者認(rèn)為城市土地一級市場供應(yīng)處于“源頭”地位，政府如果要優(yōu)化城市土地使用制度，就必須變需求拉動供給為供給引導(dǎo)需求的城市建設(shè)用地供給新機(jī)制。都市圈土地整治儲備運作模式的選擇許多發(fā)達(dá)國家在城市發(fā)展過程中不考慮土地資源問題，出現(xiàn)了土地資源消耗過多等一系列突出問題，在解決城市發(fā)展過程中的用地問題上，政府和學(xué)術(shù)界都提出了一些新的對策和理論，其中以“理性發(fā)展”最為突出。“理性發(fā)展”理念就是通過加強(qiáng)對土地利用的規(guī)劃，確定城市發(fā)展邊界，提高城區(qū)建筑密度，實現(xiàn)現(xiàn)有城區(qū)土地利用效率最大化，復(fù)興現(xiàn)有城區(qū)，保護(hù)自然和重要農(nóng)田，這一措施即為土地整治儲備。目前國內(nèi)正在實施的土地整治儲備制度的運作模式有三類：市場主導(dǎo)型運作模式；政府主導(dǎo)型運行模式；政府市場混合型運作模式。結(jié)合重慶市實際，筆者認(rèn)為選擇政府主導(dǎo)型的土地整治儲備制度運作模式較為恰當(dāng)。其理由如下：政府主導(dǎo)型有利于確保土地儲備制度建立建立土地整治儲備制度的主要目標(biāo)是規(guī)范土地市場，盤活存量土地，增加土地的有效供給，落實城市規(guī)劃等諸多社會經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。要實現(xiàn)這些目標(biāo)，必須有一定的政府強(qiáng)制性權(quán)力，否則就無法實現(xiàn)這些目標(biāo)，建立城市土地收購儲備的意義和作用也無從說起。政府主導(dǎo)型是確保土地資產(chǎn)保值增值的必然要求在市場經(jīng)濟(jì)條件下，土地所有權(quán)理應(yīng)在經(jīng)濟(jì)上得以體現(xiàn)，為確保國家土地所有權(quán)收益的不流失，作為城市土地所有權(quán)代表的城市政府就必然要參與土地市場，一方面要以城市土地所有者身份參與土地儲備全過程，另一方面又要以社會管理者的身份維護(hù)市場秩序。從而實現(xiàn)土地規(guī)劃權(quán)、土地儲備權(quán)和土地批發(fā)權(quán)的三個統(tǒng)一。進(jìn)入加速城市化發(fā)展進(jìn)程的重慶市，迫切需要通過新的土地供應(yīng)制度，來發(fā)揮都市圈土地應(yīng)有的功能，實現(xiàn)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化，從而促進(jìn)城市功能升級。重慶推行都市圈土地整治儲備制度的對策隨著土地整治儲備實踐的不斷深入，會遇到許多問題，需要深入研究和探討。土地收購價格的確定合理分配土地收益，這是土地收購儲備成功的基本條件，也是實施土地收購儲備的核心問題，因此，需要合規(guī)、合理地確定土地收購儲備價格。實施土地收購儲備涉及的價格或費用主要包括土地價格、地上附著物補(bǔ)償費、職工或住戶拆遷安置費、企業(yè)遷移經(jīng)營建設(shè)費以及企業(yè)債務(wù)等。其中土地價格分兩種：土地原用途價格；土地規(guī)劃條件下或土地最佳利用條件下的土地發(fā)展權(quán)價格。土地收購儲備價格應(yīng)是介于二者之間的價格。有的人認(rèn)為土地的增值收益應(yīng)由土地使用者擁有，然而土地的增值收益是隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口增加、基礎(chǔ)設(shè)施、城市規(guī)劃、原土地使用者對土地進(jìn)行投入等綜合因素來決定的，這里面相當(dāng)部分是政府歷年投入形成的，因而增值收益的相當(dāng)部分應(yīng)該歸政府。借鑒經(jīng)驗，筆者認(rèn)為土地收購儲備價格應(yīng)由具有資格的中介評估機(jī)構(gòu)評估，并經(jīng)土地估價委員會確認(rèn)評估價格，將土地原用途的價格加上發(fā)展權(quán)價格與原用途價格差的35%作為土地使用權(quán)收購價格。協(xié)調(diào)土地整治與行政管理部門的關(guān)系為了切實貫徹落實“十分珍惜、合理利用土地和切實保護(hù)耕地”的基本國策，政府必須高度壟斷土地一級市場。市政府按法令規(guī)定的儲備范圍，應(yīng)將城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地統(tǒng)一納入市政府土地儲備，實行“紅線儲備或信息儲備”。主城各區(qū)政府土地行政主管部門會同相關(guān)部門，按照經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展計劃以及城（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃實施時序要求，提出土地整治計劃，報經(jīng)市土地行政主管部門批準(zhǔn)后，交由土地整治機(jī)構(gòu)執(zhí)行。土地整治機(jī)構(gòu)根據(jù)整治地塊的狀況，擬訂包括土地基本情況、地上物狀況、收購、收回、征地情況、土地取得費情況、規(guī)劃預(yù)案、資金投入計劃、經(jīng)濟(jì)技術(shù)和可行性分析等在內(nèi)的方案，并上報市土地行政主管部門，經(jīng)審核同意后，簽訂整治委托合同。土地整治委托合同需要約定土地整治期限、土地整治要求和驗收標(biāo)準(zhǔn)、土地整治成本等條款，以及約定雙方權(quán)利與義務(wù)在內(nèi)的整治方案，編制土地整治成本預(yù)算報告。房地產(chǎn)-飛諾網(wǎng)FENO.CN新增建設(shè)用地整治，土地整治機(jī)構(gòu)持當(dāng)年整治計劃、地塊詳細(xì)規(guī)劃等資料，依據(jù)程序，向土地行政主管部門申請依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征用手續(xù)，依法繳納新增建設(shè)用地有償使用費用后，與土地行政主管部門簽訂土地整治合同。土地行政主管部門與土地整治機(jī)構(gòu)應(yīng)該是委托與被委托的關(guān)系。土地行政主管部門行使土地管理的職能，而整治機(jī)構(gòu)是企業(yè)行為，必須是依法取得土地整治權(quán)。土地使用權(quán)的收回、收購、征用等行政行為仍由土地行政主管部門依法實施后，將收回、收購、征用取得的土地使用權(quán)交由土地整治機(jī)構(gòu)按合同約定期限實施工程行為，且達(dá)到驗收標(biāo)準(zhǔn)后，交回土地行政主管部門定期招標(biāo)拍賣掛牌出讓。防范土地整治儲備中的投資風(fēng)險實施土地整治儲備制度需要大量資金投入，如果投入的資金變現(xiàn)困難，不僅不能盤活存量土地資產(chǎn)，而且可能對金融機(jī)構(gòu)和政府財政產(chǎn)生不利影響。因此，土地整治必須防范投資風(fēng)險。土地整治儲備風(fēng)險從理論上分析，市場風(fēng)險一般主要來源于客觀條件下的不確定性、決定信息的不充分性和決策者決策水平的局限性三方面。對于土地整治儲備過程中的風(fēng)險，最大的莫過于非理性因素導(dǎo)致的資金運作風(fēng)險。其表現(xiàn)在于：對收購價格、再開發(fā)成本及土地的收益缺乏正確估算，導(dǎo)致資金無法有效管理，土地整治儲備和出讓無法實施以及還貸計劃無法完成；貸款投資的風(fēng)險，目前，城市土地整治資金來源主要是商業(yè)銀行貸款，而在貸款利率高低、期限長短和投資回收等方面都存在著風(fēng)險問題；土地整治過程的風(fēng)險，整治的土地需要拆遷和基礎(chǔ)設(shè)施配套，在這個過程中涉及到許多政府職能部門，時間周期無法控制，加之規(guī)劃的變更，從而導(dǎo)致整治土地的變現(xiàn)及土地再開發(fā)無法順利實現(xiàn)的風(fēng)險；社會義務(wù)的風(fēng)險，土地整治不恰當(dāng)?shù)爻袚?dān)了過多的社會義務(wù)，大大增加了整治過程的成本和貸款規(guī)模，給整治過程的資金運作產(chǎn)生了巨大壓力和風(fēng)險；市場的風(fēng)險。由于市場供求關(guān)系的變化，可能產(chǎn)生土地整治規(guī)模、貸款規(guī)模和還貸周期與土地市場需求不一致，造成整治土地重新閑置和無力還貸。土地整治儲備風(fēng)險的防范建立一支高水平、多學(xué)科的整治隊伍。要引進(jìn)懂經(jīng)濟(jì)、善管理、會經(jīng)營的高級人才；建