行政管理論文-傳統(tǒng)與現(xiàn)代：建國后我國社會救助理念的嬗變.doc

行政管理論文-傳統(tǒng)與現(xiàn)代：建國后我國社會救助理念的嬗變論文關(guān)鍵詞社會救助；理念；權(quán)利論文摘要我國社會救助史以90年代為轉(zhuǎn)折點(diǎn)分為傳統(tǒng)社會救助階段和現(xiàn)代社會救助階段。傳統(tǒng)社會救助階段，堅(jiān)持個(gè)體歸因性貧困觀、施恩思想和行為取向上的特殊主義；現(xiàn)代社會救助階段，堅(jiān)持社會歸因性貧困觀、權(quán)利本位思想和行為取向上的普遍主義。社會救助制度是指公民因各種原因?qū)е码y以維持最低生活水平時(shí)，由國家和社會按照法定的程序給予款物接濟(jì)和服務(wù)，以使其生活得到基本保障的制度1。我國社會救助歷史悠久，然而，對致貧原因所持的觀點(diǎn)、政府與民眾之間的權(quán)責(zé)關(guān)系等社會救助的理念卻在不同時(shí)期表現(xiàn)出質(zhì)的差異，以90年代城市居民社會救助制度的建立為轉(zhuǎn)折點(diǎn)，我國的社會救助史分為傳統(tǒng)社會救助和現(xiàn)代社會救助兩個(gè)階段。一、傳統(tǒng)社會救助。我國的社會救濟(jì)制度是在50年代形成的，在當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，中國以“低收入”為前提實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)人口的“普遍就業(yè)”，而就業(yè)又與政府包攬、企業(yè)包辦的保險(xiǎn)福利制度相聯(lián)系，所以，社會救濟(jì)只對極少數(shù)保險(xiǎn)福利制度“漏出”的人而言的，其重要性無從談起2。在城市貧困問題發(fā)展的初期，中國政府并沒有考慮到創(chuàng)建一種制度性的社會政策作為長久的應(yīng)對措施，而是習(xí)慣性地采用了“搞群眾運(yùn)動”的臨時(shí)性補(bǔ)救措施，不夠規(guī)范，并沒有達(dá)到應(yīng)有的效果。在傳統(tǒng)社會救助階段，主要是堅(jiān)持以下理念為特征的。1.個(gè)體歸因性貧困觀。這種觀點(diǎn)認(rèn)為人都有同樣的通過努力工作獲得發(fā)展的機(jī)會，如果一個(gè)人陷于貧困，那肯定是由于個(gè)人的原因，這些原因包括個(gè)人經(jīng)濟(jì)上的失敗、遺傳因素、個(gè)人的道德品質(zhì)和不良生活方式、家庭環(huán)境等3。個(gè)體主義貧困觀在西方頗為流行，自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里德曼也認(rèn)為“既然自由的市場機(jī)制已經(jīng)給人們提供了各種機(jī)會，那么不能獲取這種機(jī)會的責(zé)任只能在于個(gè)人而不在于政府管理者”4。貧困被歸因于個(gè)人的懶惰與無能，濟(jì)貧措施都帶有懲罰與歧視性質(zhì)。在我國，個(gè)體主義貧困觀一直得到社會的廣泛認(rèn)同。中華民族歷來重視勤勞自立、勤儉持家，一個(gè)人的貧與富完全是自己個(gè)人或家庭的事，直到今天，這種個(gè)體主義貧困觀仍有相當(dāng)?shù)氖袌觯鄤诙嗟?、少勞少得、不勞不得依然深入人心，“一分耕耘、一分收獲”仍然是人們教育子女的常用警言。2救助理念上的施恩思想。在現(xiàn)代社會保障制度建立之前，社會救助作為一種慈善事業(yè)，是對窮人的一種施舍和恩賜，其思想基礎(chǔ)是人道主義精神。實(shí)際上，施恩論是個(gè)體主義貧困觀的邏輯發(fā)展，社會救助作為一項(xiàng)社會保障制度，集中體現(xiàn)著對社會弱勢群體的人道性和人們相互之間的互助共濟(jì)性。那種建立在憐憫和同情基礎(chǔ)上的社會救濟(jì)，實(shí)施者和受惠者是不平等的。實(shí)施者以仁者自居，總帶有某種程度的優(yōu)越感，是在做好事。受惠者顯現(xiàn)一種感恩戴德的欠情心態(tài)，缺失自尊、自強(qiáng)、自立、自主的精神，其中一些人慢慢地演變成被動的等、靠、要的惰性，使貧困者長期處于貧困狀態(tài)。傳統(tǒng)社會救助階段政府救濟(jì)帶有某些施舍、愛心、同情的屬性，典型表現(xiàn)是“節(jié)日問候，平時(shí)不管”，由于仁慈具有非約束性、等級次第性并帶有施舍色彩，存在此基礎(chǔ)上的社會救助是自發(fā)的、無序的，慈善雖然是一種善心，是一種情操，卻無法持久，因?yàn)樗皇墙?jīng)常的，也不是固定的5。這種隨意性很大的道義性救濟(jì)，對大量貧困人口只能是杯水車薪，無法承擔(dān)最后一道防線的安全網(wǎng)重任。3行為取向上的特殊主義。社會救濟(jì)在思想上主要源于仁政論和道義觀，社會救濟(jì)主體關(guān)系上，非法律意義上的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，而是道義上的施恩、受惠關(guān)系。即政府非法定社會救濟(jì)義務(wù)主體，低收入者非法定社會救濟(jì)權(quán)利主體6。各級政府面對大量需要救助的貧困人口沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，多采取臨時(shí)性救助措施，救助程序無明確的法律規(guī)制，操作起來只能采用特殊主義規(guī)范。根據(jù)施恩論和關(guān)懷論，“恩”可以施給你，也可以施給他；可以關(guān)懷甲，也可以關(guān)懷乙。在救濟(jì)對象、救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)的制定、以及救濟(jì)程序的操作化方面趨于隨意性，缺少穩(wěn)定性、規(guī)范性和法律約束力，這與現(xiàn)代國際社會通行的社會救助制度相比，具有質(zhì)的差異，這種社會救濟(jì)操作上的隨意性不能不說是一種慈善和道義思想影響的結(jié)果。特殊主義的行為取向使得社會救助的資源分散，救助的瞄準(zhǔn)機(jī)制失靈，相當(dāng)一部分貧困人口應(yīng)該得到救助而實(shí)際上沒有得到。二、現(xiàn)代社會救助。隨著時(shí)代進(jìn)步、社會發(fā)展和權(quán)利意識的增強(qiáng)，越發(fā)要求建立科學(xué)的現(xiàn)代救助制度，以維護(hù)人們的最低生活水平。要使社會救助制度真正成為與市場經(jīng)濟(jì)相配套的最后的安全網(wǎng)，必須進(jìn)行制度改革與創(chuàng)新。中國社會救助制度的改革與創(chuàng)新是1993年在上海拉開序幕的，并經(jīng)過試點(diǎn)、推廣和普及階段，最終于1999年正式實(shí)施城市居民最低生活保障條例。在上世紀(jì)80年代中期，民政部門開始改革在農(nóng)村的社會救助工作，1996年民政部頒發(fā)了農(nóng)村社會保障體系建設(shè)指導(dǎo)方案，從而農(nóng)村居民最低生活保障工作開始進(jìn)入規(guī)范化、制度化建設(shè)的階段。現(xiàn)代社會救助主要秉承以下理念。1社會歸因性貧困觀。這種解釋側(cè)重從社會的角度，認(rèn)為是不合理的社會制度安排和社會結(jié)構(gòu)等原因?qū)е铝藗€(gè)體陷入貧困，即貧困是社會制度和社會結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物。社會政策導(dǎo)致的不平等是制造貧困的元兇，制定政策本身、政策的失誤或不當(dāng)?shù)恼邔?dǎo)向，都將引起不平等進(jìn)而導(dǎo)致貧困。公民陷入生存困境并不僅僅是自然以及自身因素造成的，其在很大程度上是公共權(quán)力的行使不當(dāng)引起的，由于公共權(quán)力(如一些政策和行為)行使不當(dāng)，在客觀上加重社會財(cái)富分配不均，成為貧困的根源之一，如嚴(yán)格的戶籍制度就再生產(chǎn)著農(nóng)村的貧困。在發(fā)生貧困之后，誰應(yīng)該受責(zé)難的議題上，社會歸因性解釋明顯傾向于將責(zé)任外推，被指責(zé)的對象可能是國家、社會、市場和居住環(huán)境，也可能是政府、有權(quán)者、外群體及其他人7。既然存在著非個(gè)人因素之外的其他原因會人為造成一部分公民無代價(jià)的獲益，或使另一部分公民無理由的受損，因此，政府有責(zé)任通過社會保障制度對利益受損者進(jìn)行補(bǔ)償8。對陷入生存困境的公民進(jìn)行救助就是補(bǔ)償之一，接受社會救助是每一個(gè)人公民的權(quán)利，而不是受惠；提供社會救助也是政府應(yīng)盡的義務(wù)，而不是施恩。2公民權(quán)利本位思想?？疾焐鐣戎陌l(fā)展歷史，從恩惠到權(quán)利是其發(fā)展的必然趨勢，在現(xiàn)代社會，貧困被主要?dú)w因于社會，在貧困的成因中社會因素往往大于個(gè)人因素，因而，接受社會救助是最基本也是最低層次的權(quán)利和人權(quán)，窮人均有從國家和社會獲得物質(zhì)救助的權(quán)利，而提供這種救助是國家和社會不可推卸的義務(wù)9。我國是人民民主專政的社會主義國家，國家的權(quán)利是公民給予的，因此，國家必須以公民的利益為根本，才能實(shí)現(xiàn)國家的根本利益?，F(xiàn)代文明的精神就在于權(quán)利本位論，社會救助是公民享有的憲法權(quán)利，國家及政府應(yīng)樹立公民權(quán)利本位觀念，國家及有關(guān)機(jī)關(guān)不要把自己作為施舍者，而應(yīng)作為義務(wù)的承擔(dān)者。應(yīng)把社會救助看成是每個(gè)公民的權(quán)利，看成是國家實(shí)施社會經(jīng)濟(jì)、安全政策的一項(xiàng)根本職能。社會救濟(jì)不僅是一種物質(zhì)上的幫助，同時(shí)，更重要的是通過社會救助，激發(fā)貧困者自尊、自強(qiáng)、自主、自立的主動精神，使他們通過社會救助而自力更生地脫貧致富。由于諸多客觀條件的限制，在現(xiàn)實(shí)生活中還有很多不完善的地方，真正做到公民權(quán)利本位還需要我們付出更多的努力，但畢竟我們已經(jīng)向公民權(quán)利本位的方向前進(jìn)了，這本身就是一個(gè)很大的進(jìn)步。3行為取向上的普遍主義。社會救助的對象是我國的全體社會成員，是那些因自然、自身或社會原因使生存處于困境，而需要得到國家和社會救助的人。因此，社會救助對于全體社會成員來說，它是不分行業(yè)、不分職業(yè)、不分地域、不分性別、不分民族的。只要發(fā)生了生存困難，都應(yīng)普遍地享有國家和社會對其基本生活的物質(zhì)幫助。這是由社會救助的特征和維護(hù)我國社會主義社會健康發(fā)展的需要所決定的，同時(shí)也是我國社會主義國家性質(zhì)所決定的。社會救助的普遍性原則，是社會保障事業(yè)高度發(fā)展并日趨成熟的表現(xiàn)，是我國社會主義國力日趨強(qiáng)大的體現(xiàn)。普遍主義原則在我國憲法上也是逐漸得到體現(xiàn)和完善的，我國第一、二、三部憲法的相關(guān)條文都有幾乎一樣的規(guī)定，“勞動者在年老、生病或者喪失勞動能力的時(shí)候，有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”，可以看出，勞動者只有在必要的時(shí)候，才有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，非勞動者則無此權(quán)利，那么非勞動者從國家和社會獲得的幫助只能理解為“接受施舍”。1982年，我國頒布的第四部憲法(現(xiàn)行憲法)中第45條第1款規(guī)定：中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。這是對此前三部憲法中相應(yīng)規(guī)定的突破，把從國家和社會獲得幫助的權(quán)利從勞動者推及到全體公民，這無疑是一個(gè)巨大的進(jìn)步，但是公民可以獲得什么幫助、多少幫助、如何獲得幫助卻沒有相應(yīng)的法律法規(guī)予以規(guī)定，所以這一規(guī)定在一段時(shí)期內(nèi)實(shí)際上只反映了廣大人民群眾的美好愿望。1999年9月，國務(wù)院頒布城市居民最低生活保障條例(下稱條例)并于同年10月1日起施行。條例的頒布實(shí)施，突破了社會福利的剩余模式，改變了以往只有“三無（無勞動能力、無工作單位、無法定贍養(yǎng)人）”人員或特殊對象才能獲得定期定量救助的狀況，這部法規(guī)從法律制度上實(shí)現(xiàn)了社會救助制度面向全民這一基本原則。確認(rèn)了在社會救助中政府的責(zé)任性、制度的規(guī)范性和執(zhí)行的強(qiáng)制性，使得憲法權(quán)利的落實(shí)有了切實(shí)的保障，使得普遍主義行為取向作為社會救助實(shí)際工作的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)成為可能。結(jié)論：條例規(guī)定把公民獲得定期定量的社會救助作為公民的基本權(quán)利和政府應(yīng)負(fù)的責(zé)任，無疑是我國社會救助理念的重大突破，標(biāo)志著我國現(xiàn)代意義的社會救助制度正式確立，使憲法權(quán)利的落實(shí)有了切實(shí)的保障。從而實(shí)現(xiàn)了從個(gè)體歸因性貧困觀向社會歸因性貧困觀、從施恩論向權(quán)利論、從行為取向上的特殊主義向普遍主義的轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，這種兩分法只是一種學(xué)理上的需要，實(shí)際上是一個(gè)不斷由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)變過程。權(quán)利論和普遍主義價(jià)值反映了我國社會救助制度的價(jià)值追求，預(yù)示著我國社會救助制度的發(fā)展方向，也是全國人民的奮斗目標(biāo)。參考文獻(xiàn)(1)李彥昌.城市貧困與社會救助研究(M).北京：北京大學(xué)出版社，2004（6）：116(2)陳佳貴.中國社會保障發(fā)展報(bào)告（1997-2001）(M).北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2001：209(3)鄭杭生.社會學(xué)概論新修(M).北京：中國人民大學(xué)出版社，2003：385(4)李強(qiáng).中國扶貧之路(M).昆明:云南