行政管理論文-傳統(tǒng)與現(xiàn)代：建國后我國社會救助理念的嬗變.doc

行政管理論文-傳統(tǒng)與現(xiàn)代：建國后我國社會救助理念的嬗變論文關(guān)鍵詞社會救助；理念；權(quán)利論文摘要我國社會救助史以90年代為轉(zhuǎn)折點分為傳統(tǒng)社會救助階段和現(xiàn)代社會救助階段。傳統(tǒng)社會救助階段，堅持個體歸因性貧困觀、施恩思想和行為取向上的特殊主義；現(xiàn)代社會救助階段，堅持社會歸因性貧困觀、權(quán)利本位思想和行為取向上的普遍主義。社會救助制度是指公民因各種原因?qū)е码y以維持最低生活水平時，由國家和社會按照法定的程序給予款物接濟和服務(wù)，以使其生活得到基本保障的制度1。我國社會救助歷史悠久，然而，對致貧原因所持的觀點、政府與民眾之間的權(quán)責關(guān)系等社會救助的理念卻在不同時期表現(xiàn)出質(zhì)的差異，以90年代城市居民社會救助制度的建立為轉(zhuǎn)折點，我國的社會救助史分為傳統(tǒng)社會救助和現(xiàn)代社會救助兩個階段。一、傳統(tǒng)社會救助。我國的社會救濟制度是在50年代形成的，在當時的計劃經(jīng)濟體制下，中國以“低收入”為前提實現(xiàn)了城鎮(zhèn)人口的“普遍就業(yè)”，而就業(yè)又與政府包攬、企業(yè)包辦的保險福利制度相聯(lián)系，所以，社會救濟只對極少數(shù)保險福利制度“漏出”的人而言的，其重要性無從談起2。在城市貧困問題發(fā)展的初期，中國政府并沒有考慮到創(chuàng)建一種制度性的社會政策作為長久的應(yīng)對措施，而是習慣性地采用了“搞群眾運動”的臨時性補救措施，不夠規(guī)范，并沒有達到應(yīng)有的效果。在傳統(tǒng)社會救助階段，主要是堅持以下理念為特征的。1.個體歸因性貧困觀。這種觀點認為人都有同樣的通過努力工作獲得發(fā)展的機會，如果一個人陷于貧困，那肯定是由于個人的原因，這些原因包括個人經(jīng)濟上的失敗、遺傳因素、個人的道德品質(zhì)和不良生活方式、家庭環(huán)境等3。個體主義貧困觀在西方頗為流行，自由主義經(jīng)濟學家弗里德曼也認為“既然自由的市場機制已經(jīng)給人們提供了各種機會，那么不能獲取這種機會的責任只能在于個人而不在于政府管理者”4。貧困被歸因于個人的懶惰與無能，濟貧措施都帶有懲罰與歧視性質(zhì)。在我國，個體主義貧困觀一直得到社會的廣泛認同。中華民族歷來重視勤勞自立、勤儉持家，一個人的貧與富完全是自己個人或家庭的事，直到今天，這種個體主義貧困觀仍有相當?shù)氖袌?，多勞多得、少勞少得、不勞不得依然深入人心，“一分耕耘、一分收獲”仍然是人們教育子女的常用警言。2救助理念上的施恩思想。在現(xiàn)代社會保障制度建立之前，社會救助作為一種慈善事業(yè)，是對窮人的一種施舍和恩賜，其思想基礎(chǔ)是人道主義精神。實際上，施恩論是個體主義貧困觀的邏輯發(fā)展，社會救助作為一項社會保障制度，集中體現(xiàn)著對社會弱勢群體的人道性和人們相互之間的互助共濟性。那種建立在憐憫和同情基礎(chǔ)上的社會救濟，實施者和受惠者是不平等的。實施者以仁者自居，總帶有某種程度的優(yōu)越感，是在做好事。受惠者顯現(xiàn)一種感恩戴德的欠情心態(tài)，缺失自尊、自強、自立、自主的精神，其中一些人慢慢地演變成被動的等、靠、要的惰性，使貧困者長期處于貧困狀態(tài)。傳統(tǒng)社會救助階段政府救濟帶有某些施舍、愛心、同情的屬性，典型表現(xiàn)是“節(jié)日問候，平時不管”，由于仁慈具有非約束性、等級次第性并帶有施舍色彩，存在此基礎(chǔ)上的社會救助是自發(fā)的、無序的，慈善雖然是一種善心，是一種情操，卻無法持久，因為它不是經(jīng)常的，也不是固定的5。這種隨意性很大的道義性救濟，對大量貧困人口只能是杯水車薪，無法承擔最后一道防線的安全網(wǎng)重任。3行為取向上的特殊主義。社會救濟在思想上主要源于仁政論和道義觀，社會救濟主體關(guān)系上，非法律意義上的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，而是道義上的施恩、受惠關(guān)系。即政府非法定社會救濟義務(wù)主體，低收入者非法定社會救濟權(quán)利主體6。各級政府面對大量需要救助的貧困人口沒有統(tǒng)一的標準，多采取臨時性救助措施，救助程序無明確的法律規(guī)制，操作起來只能采用特殊主義規(guī)范。根據(jù)施恩論和關(guān)懷論，“恩”可以施給你，也可以施給他；可以關(guān)懷甲，也可以關(guān)懷乙。在救濟對象、救濟標準的制定、以及救濟程序的操作化方面趨于隨意性，缺少穩(wěn)定性、規(guī)范性和法律約束力，這與現(xiàn)代國際社會通行的社會救助制度相比，具有質(zhì)的差異，這種社會救濟操作上的隨意性不能不說是一種慈善和道義思想影響的結(jié)果。特殊主義的行為取向使得社會救助的資源分散，救助的瞄準機制失靈，相當一部分貧困人口應(yīng)該得到救助而實際上沒有得到。二、現(xiàn)代社會救助。隨著時代進步、社會發(fā)展和權(quán)利意識的增強，越發(fā)要求建立科學的現(xiàn)代救助制度，以維護人們的最低生活水平。要使社會救助制度真正成為與市場經(jīng)濟相配套的最后的安全網(wǎng)，必須進行制度改革與創(chuàng)新。中國社會救助制度的改革與創(chuàng)新是1993年在上海拉開序幕的，并經(jīng)過試點、推廣和普及階段，最終于1999年正式實施城市居民最低生活保障條例。在上世紀80年代中期，民政部門開始改革在農(nóng)村的社會救助工作，1996年民政部頒發(fā)了農(nóng)村社會保障體系建設(shè)指導(dǎo)方案，從而農(nóng)村居民最低生活保障工作開始進入規(guī)范化、制度化建設(shè)的階段?，F(xiàn)代社會救助主要秉承以下理念。1社會歸因性貧困觀。這種解釋側(cè)重從社會的角度，認為是不合理的社會制度安排和社會結(jié)構(gòu)等原因?qū)е铝藗€體陷入貧困，即貧困是社會制度和社會結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物。社會政策導(dǎo)致的不平等是制造貧困的元兇，制定政策本身、政策的失誤或不當?shù)恼邔?dǎo)向，都將引起不平等進而導(dǎo)致貧困。公民陷入生存困境并不僅僅是自然以及自身因素造成的，其在很大程度上是公共權(quán)力的行使不當引起的，由于公共權(quán)力(如一些政策和行為)行使不當，在客觀上加重社會財富分配不均，成為貧困的根源之一，如嚴格的戶籍制度就再生產(chǎn)著農(nóng)村的貧困。在發(fā)生貧困之后，誰應(yīng)該受責難的議題上，社會歸因性解釋明顯傾向于將責任外推，被指責的對象可能是國家、社會、市場和居住環(huán)境，也可能是政府、有權(quán)者、外群體及其他人7。既然存在著非個人因素之外的其他原因會人為造成一部分公民無代價的獲益，或使另一部分公民無理由的受損，因此，政府有責任通過社會保障制度對利益受損者進行補償8。對陷入生存困境的公民進行救助就是補償之一，接受社會救助是每一個人公民的權(quán)利，而不是受惠；提供社會救助也是政府應(yīng)盡的義務(wù)，而不是施恩。2公民權(quán)利本位思想?？疾焐鐣戎陌l(fā)展歷史，從恩惠到權(quán)利是其發(fā)展的必然趨勢，在現(xiàn)代社會，貧困被主要歸因于社會，在貧困的成因中社會因素往往大于個人因素，因而，接受社會救助是最基本也是最低層次的權(quán)利和人權(quán)，窮人均有從國家和社會獲得物質(zhì)救助的權(quán)利，而提供這種救助是國家和社會不可推卸的義務(wù)9。我國是人民民主專政的社會主義國家，國家的權(quán)利是公民給予的，因此，國家必須以公民的利益為根本，才能實現(xiàn)國家的根本利益?，F(xiàn)代文明的精神就在于權(quán)利本位論，社會救助是公民享有的憲法權(quán)利，國家及政府應(yīng)樹立公民權(quán)利本位觀念，國家及有關(guān)機關(guān)不要把自己作為施舍者，而應(yīng)作為義務(wù)的承擔者。應(yīng)把社會救助看成是每個公民的權(quán)利，看成是國家實施社會經(jīng)濟、安全政策的一項根本職能。社會救濟不僅是一種物質(zhì)上的幫助，同時，更重要的是通過社會救助，激發(fā)貧困者自尊、自強、自主、自立的主動精神，使他們通過社會救助而自力更生地脫貧致富。由于諸多客觀條件的限制，在現(xiàn)實生活中還有很多不完善的地方，真正做到公民權(quán)利本位還需要我們付出更多的努力，但畢竟我們已經(jīng)向公民權(quán)利本位的方向前進了，這本身就是一個很大的進步。3行為取向上的普遍主義。社會救助的對象是我國的全體社會成員，是那些因自然、自身或社會原因使生存處于困境，而需要得到國家和社會救助的人。因此，社會救助對于全體社會成員來說，它是不分行業(yè)、不分職業(yè)、不分地域、不分性別、不分民族的。只要發(fā)生了生存困難，都應(yīng)普遍地享有國家和社會對其基本生活的物質(zhì)幫助。這是由社會救助的特征和維護我國社會主義社會健康發(fā)展的需要所決定的，同時也是我國社會主義國家性質(zhì)所決定的。社會救助的普遍性原則，是社會保障事業(yè)高度發(fā)展并日趨成熟的表現(xiàn)，是我國社會主義國力日趨強大的體現(xiàn)。普遍主義原則在我國憲法上也是逐漸得到體現(xiàn)和完善的，我國第一、二、三部憲法的相關(guān)條文都有幾乎一樣的規(guī)定，“勞動者在年老、生病或者喪失勞動能力的時候，有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”，可以看出，勞動者只有在必要的時候，才有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，非勞動者則無此權(quán)利，那么非勞動者從國家和社會獲得的幫助只能理解為“接受施舍”。1982年，我國頒布的第四部憲法(現(xiàn)行憲法)中第45條第1款規(guī)定：中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。這是對此前三部憲法中相應(yīng)規(guī)定的突破，把從國家和社會獲得幫助的權(quán)利從勞動者推及到全體公民，這無疑是一個巨大的進步，但是公民可以獲得什么幫助、多少幫助、如何獲得幫助卻沒有相應(yīng)的法律法規(guī)予以規(guī)定，所以這一規(guī)定在一段時期內(nèi)實際上只反映了廣大人民群眾的美好愿望。1999年9月，國務(wù)院頒布城市居民最低生活保障條例(下稱條例)并于同年10月1日起施行。條例的頒布實施，突破了社會福利的剩余模式，改變了以往只有“三無（無勞動能力、無工作單位、無法定贍養(yǎng)人）”人員或特殊對象才能獲得定期定量救助的狀況，這部法規(guī)從法律制度上實現(xiàn)了社會救助制度面向全民這一基本原則。確認了在社會救助中政府的責任性、制度的規(guī)范性和執(zhí)行的強制性，使得憲法權(quán)利的落實有了切實的保障，使得普遍主義行為取向作為社會救助實際工作的價值標準成為可能。結(jié)論：條例規(guī)定把公民獲得定期定量的社會救助作為公民的基本權(quán)利和政府應(yīng)負的責任，無疑是我國社會救助理念的重大突破，標志著我國現(xiàn)代意義的社會救助制度正式確立，使憲法權(quán)利的落實有了切實的保障。從而實現(xiàn)了從個體歸因性貧困觀向社會歸因性貧困觀、從施恩論向權(quán)利論、從行為取向上的特殊主義向普遍主義的轉(zhuǎn)變。當然，這種兩分法只是一種學理上的需要，實際上是一個不斷由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)變過程。權(quán)利論和普遍主義價值反映了我國社會救助制度的價值追求，預(yù)示著我國社會救助制度的發(fā)展方向，也是全國人民的奮斗目標。參考文獻(1)李彥昌.城市貧困與社會救助研究(M).北京：北京大學出版社，2004（6）：116(2)陳佳貴.中國社會保障發(fā)展報告（1997-2001）(M).北京：社會科學文獻出版社，2001：209(3)鄭杭生.社會學概論新修(M).北京：中國人民大學出版社，2003：385(4)李強.中國扶貧之路(M).昆明:云南