社會化養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展思路與路徑探索——以無錫市為例.doc

社會化養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展思路與路徑探索以無錫市為例 趙向紅 （江南大學(xué)法學(xué)院，江蘇無錫214122） 摘要：人口老齡化、高齡化趨勢，家庭養(yǎng)老功能弱化，促使老年人養(yǎng)老服務(wù)責(zé)任主體出現(xiàn)多元化。個人為責(zé)任主體的社會化養(yǎng)老方式，正在替代傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式，并不斷強化而成為現(xiàn)時代的主流。建構(gòu)社會化養(yǎng)老服務(wù)體系，需要政府和市場合理定位；需要完善的法規(guī)政策保障；需要培育壯大老齡服務(wù)事業(yè)與產(chǎn)業(yè)，推動養(yǎng)老服務(wù)社會化發(fā)展。 關(guān)鍵詞：人口老齡化；社會化養(yǎng)老；社會工作 ：C93：（5）034404 ：xx-01-15 基金項目：此文為xx年度教育部人文社會科學(xué)研究項目“我國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)社會治理的協(xié)同機制研究以蘇南為例”（14YJA840017）的階段性研究成果，同時也得到“無錫老齡科學(xué)研究基地”基金支持 作者簡介：趙向紅（1969-），女，黑龍江省哈爾濱人，江南大學(xué)法學(xué)院社會學(xué)系教授，研究方向：老年社會工作，社會工作評估。 我國目前已進入老齡化社會，老齡問題成為我國的一大社會問題?！袄嫌兴B(yǎng)”為重點的民生建設(shè)成為當(dāng)前及今后社會建設(shè)重要任務(wù)。健全老年人退休金保障制度可以滿足老年人經(jīng)濟供養(yǎng)，生活照料及精神慰藉的養(yǎng)老需求更需要完善、成熟的社會老年服務(wù)體系。政府提出建設(shè)以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機構(gòu)照料為補充的養(yǎng)老服務(wù)體系。這是我國積極應(yīng)對人口老齡化重要舉措。 一、社會化養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展是社會現(xiàn)代化之必然 中國未富先老的社會現(xiàn)實，代際關(guān)系的嬗變，家庭養(yǎng)老傳統(tǒng)的弱化，尚在摸索階段的社會養(yǎng)老保障制度，以及人口結(jié)構(gòu)加速老化的發(fā)展態(tài)勢，這些因素變化對我國養(yǎng)老保障提出更高的要求。老年人的養(yǎng)老保障更多的是一種服務(wù)保障。服務(wù)保障體現(xiàn)的是一個關(guān)照老年人在不同生命歷程方方面面需求的持續(xù)照顧服務(wù)體系。一個政府與非政府機構(gòu)分工合作、社會各種力量共同參與保障老年人多方面生活需求的社會化養(yǎng)老服務(wù)體系，也是一個由家庭照顧、社區(qū)照顧與院舍照顧相互承接，滿足不同身體狀況老年人需求的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)體系。 首先，社會化養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展符合我國人口老齡化、高齡化趨勢的需求。依據(jù)國家應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略研究課題組預(yù)測，xx年老年人口數(shù)量達到1.94億，老齡化水平達到14.3%，xx年老年人口數(shù)量達到2.02億，老齡化水平達到14.8%。1xx至xx年底，無錫市60周歲及以上的戶籍老年人從103.97萬人上升到108.81萬人，占戶籍人口總數(shù)比例從22.16%上升至23.08%。其中，80周歲及以上老年人從14.38萬人上升到15.08萬人，占老年人總數(shù)比例從13.83%上升到13.86%。老年人口數(shù)量大、比例高及高齡化現(xiàn)象非常突出。市場經(jīng)濟發(fā)展，社會生活和工作節(jié)奏加快，子女競爭壓力加大，加上人口流動及少子化現(xiàn)象等因素所導(dǎo)致疊加效應(yīng)，產(chǎn)生家庭照料資源短缺與養(yǎng)老需求增加的矛盾。建設(shè)完善和成熟的社會養(yǎng)老服務(wù)體系、通過社區(qū)照顧來進行老年人居家養(yǎng)老支持，實現(xiàn)讓老年人同樣能與其他社會成員一起分享社會發(fā)展成果，以達到頤養(yǎng)天年的目的。 其次，社會化養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展是家庭結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、家庭養(yǎng)老功能弱化必然要求。傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老是體現(xiàn)我們中華民族傳統(tǒng)美德一種養(yǎng)老模式，其基本特征是老年人居住在家庭中，由具有血緣關(guān)系的家庭成員對老人提供贍養(yǎng)服務(wù)。隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，家庭子女?dāng)?shù)減少以及代際分居的居住方式，核心家庭成為家庭結(jié)構(gòu)的主要形式。人口流動及社會競爭日益加劇，降低了成年子女照料老人的能力，子女無法為老年人提供照顧，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老支持功能日趨弱化。老齡化和高齡化趨勢迅速發(fā)展對老年護理照料需求急劇增加，養(yǎng)老照顧成為擺在家庭、社會及政府面前的一道難題。解決養(yǎng)老照顧問題，既要結(jié)合我國上千年的家庭養(yǎng)老傳統(tǒng)，也要推動社會化養(yǎng)老服務(wù)方式發(fā)展，不斷挖掘社會資源，提供多元化養(yǎng)老照顧方式。社會化養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展可以動員社區(qū)的力量，鏈接政府、市場、鄰里及志愿組織等多元社會力量，讓提供有效的居家支援力。社會化養(yǎng)老服務(wù)是我國養(yǎng)老服務(wù)體系的重要組成部分，彌補了家庭養(yǎng)老功能的衰退，順應(yīng)了人口老齡化的客觀要求，同時又充分實現(xiàn)了中國老年人養(yǎng)老的意愿。 第三，社會化養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展可以有效實現(xiàn)家庭、社區(qū)與院舍的持續(xù)性照顧體系目標(biāo)。改革開放以來，經(jīng)濟發(fā)展、社會變遷，家庭養(yǎng)老逐漸成為老年人渴望不可及的養(yǎng)老方式，如何讓老年人盡量留在自己熟悉的環(huán)境中安享晚年，這不僅是老年人及其家庭愿望，也是政府和社會在推動養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展方面目標(biāo)所在。基于此，政府為社區(qū)里居住的老人發(fā)展出一系列服務(wù)和支援，如家務(wù)助理服務(wù)、老人日間護理中心、社康護理服務(wù)以及惠及所有老人的長者安居服務(wù)。這些服務(wù)相互承接，為老年人提供了一條持續(xù)性照顧的橋梁，為老年人從家庭到臨終的整個行程提供照顧保障。我國政府提出建設(shè)以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系，明確了政府保基本、兜底的養(yǎng)老責(zé)任。并且政府提出應(yīng)該讓市場成為配置養(yǎng)老資源的決定性力量。因此，在老年人養(yǎng)老照顧需求支援性服務(wù)與支援方面，必須大力挖掘市場、鄰里和義工力量來彌補政府福利支持服務(wù)的不足。政府出臺政策引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)社會化發(fā)展，鼓勵社會力量成為為老服務(wù)設(shè)施建設(shè)和養(yǎng)老服務(wù)提供的主體，刺激養(yǎng)老服務(wù)消費，讓養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。這既是社會養(yǎng)老服務(wù)自身發(fā)展需求，也是老年人及其家庭、社會及政府期望所在。 二、社會化養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的困境或問題 社會化養(yǎng)老模式，作為一種新型的、建立在社區(qū)照顧基礎(chǔ)之上的養(yǎng)老模式，通過調(diào)動一切資源，讓老年人甚至足不出戶就可享受到日常照顧。社會化養(yǎng)老服務(wù)既是對傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能弱化的一種有益補充，也是符合養(yǎng)老服務(wù)市場化發(fā)展需求。社會化養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展受到眾多因素制約，“養(yǎng)老保障體系在人群和城鄉(xiāng)分布的不均衡，現(xiàn)有享受退休養(yǎng)老保障的人群缺乏長期護理照料費用保障，養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施不完善、老年住宅規(guī)劃不合理，養(yǎng)老機構(gòu)管理不完善及質(zhì)量監(jiān)控等問題，嚴(yán)重制約著社會化養(yǎng)老的發(fā)展?！?除此之外，社會化養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展還面臨定義不明晰及主體不明確等不足。 首先，社會化養(yǎng)老服務(wù)定義不明晰。社會化養(yǎng)老是指現(xiàn)代的養(yǎng)老方式，即通過社會途徑實現(xiàn)養(yǎng)老的目的，包括社會保障、社會福利、社會服務(wù)和市場化服務(wù)。社會化養(yǎng)老既不是社會養(yǎng)老也不是政府養(yǎng)老，只是養(yǎng)老資源由傳統(tǒng)的家庭或政府的一元或二元主體轉(zhuǎn)化為包括市場和義工服務(wù)等多元服務(wù)主體。社會化養(yǎng)老強調(diào)的是養(yǎng)老具體職能從家庭轉(zhuǎn)向社會，但家庭并沒有因此而放棄應(yīng)該承擔(dān)的養(yǎng)老責(zé)任。社會承擔(dān)的部分養(yǎng)老職能一般是由子女或家庭通過購買來實現(xiàn)的，是家庭養(yǎng)老的延伸，即社會化的家庭養(yǎng)老。當(dāng)然，社會化養(yǎng)老也強調(diào)了個人對養(yǎng)老應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。如由老年人自我購買社會養(yǎng)老服務(wù)，是自我養(yǎng)老的延伸，即社會化的自我養(yǎng)老，而由政府或義工提供的服務(wù)，是社會福利養(yǎng)老。這種適應(yīng)現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)的以個人為責(zé)任主體的社會化養(yǎng)老方式，正在替代傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式，并不斷強化而成為現(xiàn)時代的主流。家庭養(yǎng)老是正在被替代的、生命力不斷下降的養(yǎng)老方式。3社會化養(yǎng)老服務(wù)是家庭養(yǎng)老服務(wù)轉(zhuǎn)化為包括政府、市場、鄰里和義工服務(wù)在內(nèi)的，包含福利型、付費型、互助型等多元化養(yǎng)老服務(wù)。家庭養(yǎng)老功能弱化，而市場型、互助型養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展不足，社會化養(yǎng)老事業(yè)需要加快發(fā)展，政府、社會、個人都需要增加緊迫感，做出物質(zhì)和制度上的充分準(zhǔn)備。 其次，社會化養(yǎng)老服務(wù)主體不明確。xx年7月1日正式實施的中華人民共和國老年人權(quán)益保障法第十三條和第七條明確規(guī)定：老年人養(yǎng)老以居家為基礎(chǔ)，家庭成員應(yīng)當(dāng)尊重、關(guān)心和照料老年人；老年人有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，有享受社會服務(wù)和社會優(yōu)待的權(quán)利，有參與社會發(fā)展和共享發(fā)展成果的權(quán)利。因此，家庭、國家和社會均有對老年人養(yǎng)老服務(wù)提供支持的責(zé)任。根據(jù)養(yǎng)老資源不同，分為家庭、自我和社會。家庭養(yǎng)老側(cè)重于養(yǎng)老資源于家庭。養(yǎng)老資源于社會即主要是依靠離退休金和社會保障生活的屬社會養(yǎng)老。自我養(yǎng)老是指養(yǎng)老資源既不是依靠子女和親屬，也沒有養(yǎng)老金或退休金，而是主要依靠自己?！皩嶋H的養(yǎng)老模式包括了多種養(yǎng)老的支持力，但量變會引起質(zhì)變，權(quán)重最大的那種養(yǎng)老支持力就決定了之中養(yǎng)老模式的性質(zhì)?！?社會化養(yǎng)老服務(wù)明確家庭、社會、自我在內(nèi)的養(yǎng)老責(zé)任主體前提下，通過鼓勵市場參與養(yǎng)老服務(wù)，鼓勵社會力量成為養(yǎng)老服務(wù)承擔(dān)者，彌補家庭、自我以及政府在養(yǎng)老支持力方面不足。因此，養(yǎng)老責(zé)任主體多元化與養(yǎng)老服務(wù)主體家庭化、社會化、市場化之間不存在本質(zhì)矛盾。 第三，社會化養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展市場化不足。我國養(yǎng)老服務(wù)過去主要存在著家庭和政府兩種服務(wù)主體模式，即包括一般老人的家庭養(yǎng)老和特殊老年人（三無老人和五保老人）的政府供養(yǎng)。政府建設(shè)的各類養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和設(shè)施，絕大多數(shù)屬于公辦公營的事業(yè)單位，由納入財政編制的國家工作人員具體經(jīng)營管理。這類養(yǎng)老設(shè)施主要履行政府兜底和社?；韭氊?zé)，并不能滿足廣大社會老年人養(yǎng)老需求。隨著人口老齡化迅速發(fā)展，社會老人養(yǎng)老需求急劇增加，健全社會養(yǎng)老服務(wù)體系和加快養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，成為當(dāng)前政府和社會急需解決的問題。公辦養(yǎng)老設(shè)施量少且運營情況并不理想，政府行為對養(yǎng)老服務(wù)市場的過度參與，又?jǐn)D壓了社會力量對養(yǎng)老服務(wù)的參與和發(fā)展空間，不利于養(yǎng)老服務(wù)市場的健康快速發(fā)展。因此，深化養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域改革是“老有所養(yǎng)”民生建設(shè)中的，核心是處理好政府和市場在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的關(guān)系，使市場在養(yǎng)老服務(wù)資源中起決定性作用于和更好發(fā)揮政府作用。我國的社會化養(yǎng)老服務(wù)可以探索走“政府倡導(dǎo)資助、社會力量廣泛參與”的道路，強化政府責(zé)任，釋放市場活力，將老年人希望得到的社會化養(yǎng)老服務(wù)的意愿轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的有效需求，促進社會化養(yǎng)老服務(wù)的健康發(fā)展。面臨市場發(fā)育不健全、政府責(zé)任不到位的現(xiàn)狀，我國的養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)需要通過雙向增權(quán)共同促進養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的健康發(fā)展。政府繼續(xù)健全老年福利體系，從福利的直接供給者變?yōu)楦＠?wù)的規(guī)范者、購買者、管理者，出臺政策支持鼓勵社會力量成為養(yǎng)老服務(wù)市場的提供者。 三、社會化養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展思路與路徑探索 社會化養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展無論在理論還是在實踐層面上，面對的難題同樣很突出。探索和構(gòu)建社會化服務(wù)發(fā)展體系，加快社會化養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，亟需建設(shè)健全的政策體系和法規(guī)制度，建設(shè)持續(xù)性養(yǎng)老照顧體系，為積極應(yīng)對人口老齡化和滿足老年人養(yǎng)老需求提供支持。 首先，推進社會化養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展，亟需健全的政策和法規(guī)保障。2000年以來，國家先后已經(jīng)頒布和實施了一系列養(yǎng)老服務(wù)政策法規(guī)。如2000年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部等11部門關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見，提出了推進以養(yǎng)老為重點的社會福利社會化的指導(dǎo)思想、基本目標(biāo)和總體要求，并從建設(shè)用地、稅收、公用事業(yè)收費和費用補貼等角度制定了諸多優(yōu)惠政策。xx年，民政部出臺了關(guān)于支持社會力量興辦社會福利機構(gòu)的意見，鼓勵和扶持企事業(yè)單位、社會團體和個人等社會力量投資興辦養(yǎng)老機構(gòu)。xx年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了全國老齡辦和民政部等部門關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見，要求按照政策引導(dǎo)、政府扶持、社會興辦、市場推動的原則，逐步建立和完善以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為補充的服務(wù)體系。xx年，全國老齡辦、民政部出臺了關(guān)于全面推進居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見，提出在全國城市社區(qū)基本建立起多種形式、廣泛覆蓋的居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。xx年，國務(wù)院出臺關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)若干意見（國發(fā)xx35號）文件，提出深化體制改革、堅持保障基本、注重統(tǒng)籌發(fā)展、完善市場機制等基本原則。迄今為止，關(guān)于推進社會化養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展方面的實施法規(guī)政策尚缺乏，政府亟需健全此方面政策法規(guī)。 社會化養(yǎng)老服務(wù)只有在相關(guān)政策和法律的保障和政府的大力支持下，才能充分利用社會資源、人才，匯集各方力量向老年人提供福利、保健、醫(yī)療等綜合性服務(wù)，以適應(yīng)不同身體狀況的老年人的需要。提供養(yǎng)老社會化服務(wù)可以使老年人在不脫離家庭和社區(qū)的情況下即可安度晚年。社會化養(yǎng)老服務(wù)的法律政策支持體系不僅包括對服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，還要對政府責(zé)任加以明晰，對行政機構(gòu)在社區(qū)養(yǎng)老方面的權(quán)責(zé)、職能加以界定，以明確責(zé)任主體，提高服務(wù)效率。另外，通過法律政策對除政府以外的其它服務(wù)主體加以正確的引導(dǎo)和鼓勵，恰當(dāng)合適地支持他們的發(fā)展，推進老年服務(wù)事業(yè)從補缺型向適度普惠型方向發(fā)展。 其次，建構(gòu)社會化養(yǎng)老服務(wù)體系，政府應(yīng)該合理定位。更好發(fā)揮政府作用，主要是讓政府成為規(guī)則制定者、特殊困境老人保護者和養(yǎng)老服務(wù)市場有序發(fā)展的維護者。政府應(yīng)該盡量從養(yǎng)老服務(wù)具體事務(wù)性工作中解放出來，通過政策引導(dǎo)和鼓勵，讓社會力量成為養(yǎng)老服務(wù)資源主要提供者。社會力量既包括市場營利性主體，也包括社區(qū)內(nèi)部親屬鄰里互助型、社會義工志愿型以及專業(yè)性社會組織等在內(nèi)的公益性、微利性主體。 拓展社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，一方面通過對既有國有養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施進行深化改革，將那些管不了、管不好的具體服務(wù)交給社會。在確保國有資產(chǎn)不流失的前提下，探索以公建民營、民辦公助、委托管理、合資合作、政府補貼等多種方式，探索建立政府購買養(yǎng)老服務(wù)的長效機制。另一方面通過逐步建立健全養(yǎng)老服務(wù)的法律法規(guī)體系，完善各項規(guī)章制度和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)和運行。通過構(gòu)建服務(wù)質(zhì)量監(jiān)控體系，加強行業(yè)指導(dǎo)和行業(yè)自律，建立健全社會化養(yǎng)老服務(wù)評估、評審制度，對養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的財政性補助資金使用、養(yǎng)老服務(wù)技能和質(zhì)量、受政府補助入住對象的資格審核等方面開展評估、評審，確保其服務(wù)質(zhì)量，維護老年人的合法權(quán)益。 第三，加快社會化養(yǎng)老服務(wù)在，市場應(yīng)該發(fā)揮決定性作用。我國老年人口的絕對數(shù)量如此龐大，政府無論在財力上還是人力上都無法包攬養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品的提供。養(yǎng)老服務(wù)必須走社會化、市場化的路子，實現(xiàn)服務(wù)主體多元化，已經(jīng)逐漸成為社會各界的共識。市場在養(yǎng)老服務(wù)資源配置中發(fā)揮決定性作用，首先依靠的是健全的政策體系和法規(guī)制度。政府通過制定和落實相關(guān)優(yōu)惠政策，采取積極的鼓勵性措施，引導(dǎo)社會力量進入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，充分發(fā)揮他們的主力軍作用，才能更好地滿足廣大老年人的